主体功能区建设试点县政策配套研究

叶家斌

【摘要】本文结合主体功能区建设试点县实际情况，从财政政策、投资政策、土地与人口政策、环境政策等方面进行了研究，并对推进主体功能区建设提出了政策建议。

【关键词】主体功能；建设试点；政策研究

一、财政政策

加快构建支持主体功能区建设的财政转移支付体系。县级标准财政收入中，上级财政转移支付是建设地方主体功能区最主要的资金保障，建议在均衡性转移支付中增加主体功能区因素，以此为基础，调整财政转移支付体系，通过大幅提高均衡性转移支付的规模和比重，提高转移支付系数等方式，加大对县域主体功能区建设的支持力度，充分体现均衡性支付在保障生态安全、农产品供给安全和保护自然文化资源功能；其他一般性转移支付、专项转移支付也是财政转移支付的重要内容，建议用“因素法”替代“基数法”完善一般性转移支付的计算方法，整合和调整专项转移支付，逐步实现统一公式化管理，促进公共服务均等化目标的实现。

加快建立健全生态补偿机制。建议通过上级政府成立生态补偿仲裁机构，为生态生产地和受益地进行中介协调，以推进政府型生态补偿平台的建立；探索建立动态调整、奖惩分明、导向明确的生态补偿长效机制；探索建立森林与自然保护区生态效益补偿基金制度，适当提高重点公益林中央财政补偿基金平均标准；加大对国家级自然保护区的保护力度，设立支持自然保护区发展的专项资金、提供生态补偿；在流域上下游之间建立横向补偿机制，按照“谁受益，谁补偿”的原则，明确界定生态环境服务的提供方和受益者，通过协商等多种途径确定补助额度；除发挥政府主导作用外，还要积极发挥市场作用，引导社会资金参与到生态补偿中，实现生态保护地区与受益地区，欠发达地区与发达地区的和谐发展。

加大扶贫生态移民的财政支持力度。增加对扶贫生态移民工程建设的财政投入，重点解决国家级自然保护区内人口和居住于存在滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害隐患且难以治理地区居民的搬迁安置工作，着力提高财政资金的保障水平，将配套的基础设施资金纳入年度财政预算，确保及时足额到位。用好国家易地扶贫搬迁中长期贷款政策和贴息补助政策。引导和鼓励社会资金参与扶贫生态移民安置点综合体开发建设，为提升移民就业技能，移民自主创业提供政策和资金支持，促进扶贫生态移民工程后续产业扶持。

二、投资政策

实行按领域安排与按主体功能区安排相结合的政策。按主体功能区安排的政府投资，重点用于支持限制开发区域、禁止开发区域的公共服务设施建设和生态环境保护。按领域安排的政府投资，也要与各功能分区的定位相一致。

对投资项目实行更严格的投资管理。应在现有产业发展规划和导向目录的基础上加入主体功能区元素，出台符合主体功能的投资导向目录，以强化政策的指导力度。扶持经济效益好、市场潜力大、环境友好的产业项目，加大信贷、用地支持力度，并在项目备案、核准等方面给予积极支持。对国家和省鼓励类外的投资项目实行更严格的投资管理，其中，属于限制类的新建项目禁止投资，投资管理部门不予审批、核准或备案。

积极利用金融手段引导投资。全面开展金融服务支持主体功能区投资建设，金融机构加大对产业转型升级、资源节约、环境保护、生态建设等项目的信贷支持力度，支持符合条件的企业通过发行债券和股票进行融资，鼓励商业银行、政策性银行对有生产能力、守信用的农户发放特色优势产业贷款，适度降低贷款利率，鼓励和引导民间资本投向基础设施、市政公用事业和社会事业。

三、土地与人口政策

科学划定和保护生态红线。逐步健全生态红线的部门协作和区域协调的管理机制，以维护生态系统完整性和保护生态系统服务功能为主导，形成不同部门、不同行政区共同开展生态红线管理的良好局面；建立生态红线管理平台，促进生态行政管理和社会服务信息化，及时发布生态红线分布、状况和调整信息；建立生态准入制度，将生态红线区保护要求纳入环保体系，作为项目环保审批的先决条件，对生态红线区保护要求冲突的项目实施“零容忍”；建立生态红线监察制度，对于生态红线区内的违法违规行为，开展污染整治与生态修复专项行动，对不符合要求的企业和行为进行清理，同时督促生态修复项目按时完成。

实施积极的人口退出政策。综合运用社会保障和其他经济手段，引导人口自然增长率较高地区的居民进一步自觉降低生育水平；加强义务教育、职业教育与劳动技能培训，切实提升和增强人口素质与跨区域转移就业的能力，积极创造条件引导区域内人口向中心城镇集聚，并鼓励人口往省内与省外发达地区就业并定居。

探索统一城乡户口登记管理制度。按照“属地化管理、市民化服务”的原则，鼓励重点城镇地区将外来常住人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，切实保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益，引导区域内人口在省级生态功能区承载范围内均衡分布。

四、环境政策

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。党的十八届三中全会提出，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生態空间统一进行确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。县级以上政府部门应组建有权威性的自然资源管理机构，统筹协调自然资源资产管理和监护工作；建立自然资源资产负债表，核算自然资源资产的存量及其变动情况，完善自然资源资产用途管制制度，明确各类自然生态空间边界，实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用，发挥资源最大效能。

监测与评价。建立县域生态环境常态化监测与监察体系，以区域性的野外地面监测站点为依托，选择重点生态功能区内的小流域开展生态环境变化过程监测，根据生态环境监测需要，整合现有生态质量资源，补充完善监测站点与监测内容，全面构建生态环境监测网络体系，从宏观和微观尺度，研究重点生态功能区推进建设过程中生态环境质量的现状及变化趋势，为区域内生态环境的维护、建设与管理提供决策依据。

五、结束语

主体功能区建设在推进中面临的最大挑战是国家战略意图同地方利益相冲突。因此，政策的配套性问题是推进主体功能区建设的关键。有效推进县域主体功能区建设，必须从配套政策的设计和完善着手，建立多层次、多领域的补偿政策，是推进主体功能区建设的重要保障。