来自黑臭水体治理的民间声音——记深圳绿源河流监督员调研

◎曾荣佳 熊杨

民间视线

来自黑臭水体治理的民间声音
——记深圳绿源河流监督员调研

◎曾荣佳 熊杨

为贯彻落实《水污染防治行动计划》，指导地方各级人民政府加快推进城市黑臭水体整治工作，改善城市生态环境，促进城市生态文明建设，住建部会同环保部、水利部、农业部组织编制了《城市黑臭水体整治工作指南》(国发〔2015〕17号)。根据指南，2017年是该指南的重要节点，今年的工作目标为直辖市、省会城市、计划单列市建成区基本消除黑臭水体。在此背景下，本文梳理了广东省深圳市黑臭水体的整治现状，并对民间组织在治理中的作用进行了总结。

一、黑臭水体概念

《城市黑臭水体整治工作指南》为黑臭水体做出了明确的定义，一是明确范围为城市建成区内的水体，也就是居民身边的黑臭水体；二是从“黑”和“臭”两个方面界定，即呈现令人不悦的颜色和（或）散发令人不适气味的水体，以居民的感观判断为主要依据。

从定义看出，黑臭水体的治理重点是城市人居水环境达到不黑不臭的基本要求，而颜色、气味两大指标治理成功与否的裁判员则是“广大民众”，这也突出了公众在黑臭水体治理中的重要地位，预示着黑臭水体的整治需要广泛的公众参与。

二、深圳市黑臭水体概况

根据统计数字显示，2016年全国各省 GDP 排行，广东经济总量蝉联第一。然而与经济发展不相协调的是，广东省的水污染状况令人堪忧。截至2017年2月份，广东省黑臭水体数量244段，数量为全国之最，黑臭河长度为906.981公里，全国第二。2016年广东省共有22条重点整治河流，35个监测断面，2016年前三季度监测结果，每月超过70%的监测断面水质为劣Ⅴ类。

图表：2016年广东省重点整治河流劣 V 类水质断面占比

而广东黑臭水体数量最多的城市为深圳。截至2017年2月份的统计，深圳建成区有36条黑臭河流，黑臭河段46段，占广东省黑臭水体数量的18.9%。深圳有九大水系，其中八大水系存在着黑臭河流，仅东部大亚湾水系暂未发现黑臭水体。深圳全市河流总长度为1488.85 公里1． 深圳市税务局。，黑臭河流长度占比达14.23%。深圳46段黑臭水体总长达211.924公里，其中有30段为重度黑臭，重度黑臭河段长度为155.387公里，占黑臭河段总长度的73.3%。可见深圳河流黑臭数量多，分布较广，污染严重。

2016年深圳水务回顾报告中显示，深圳建成区36条（45段）黑臭水体治理全部启动，完成治理11段，正在实施32段，开展前期工作2段，已有16段初步实现不黑不臭。而全国城市黑臭水体监管平台显示深圳黑臭河已完成治理3段，未启动1段，方案制定16段，治理中26段。其中已经完成治理的河流为福田河、后海河、南约河。据绿源志愿者现场调研，福田河自去年黑臭水体名单公布后，制定方案、检测评估阶段在相关网站上均未见到治理相关的公开信息，现场也未见有整治施工。

三、黑臭水体治理中的公众参与力量

黑臭水体整治工作流程主要有5个步骤：排查识别、制定方案、工程实施、监测评估及长效管理。根据指南，黑臭水体治理中“公众参与”主要体现在排查识别及长效管理这两个阶段。排查识别阶段的参与主要体现在公众对黑臭水体的监督，通过各类举报平台能够精准举报黑臭水体。长效管理阶段的公众参与作用主要体现在对已完成治理黑臭河流养护情况的监督，因目前绝大部分黑臭水体并未完成治理，因此该阶段公众参与效果并不明了。

目前，排查识别阶段公众参与的程度和热情较高，举报效果明显。公众监督在黑臭水体排查上起到了重大的补充作用，在将近一年的时间里全国共收到公众举报信息3385个。2016年2月公布的全国黑臭水体名单中有1811条，经过一年公众监督举报后，截至2017年2月份，已经增加至2014个。特别是具有专业水平的公众参与对于黑臭水体的治理具有更强的针对性。

（一）公众参与力量的培养

1.监督员目标人群：绿源所招募的河流监督员志愿者大部分为居住在河流附近的居民，河流的状况对他们的生活影响较大，这些居民通过自己的努力推动河流环境的改善，也是对自身生活居住环境的改善。所以这部分居民参与的意愿性及积极性较高。

2.专业知识提升：大部分公众很少涉及环境知识，而河流监督的工作又需要专业知识的支撑，绿源为河流监督员量身定制适宜的课程，通过开展持续的水环境课程学习，培养监督员的监督技能，提高河流监督员的专业知识。

3.以学术背景分工：着重发展监督员个体的优势，对于不同专业背景的监督员进行优势分工。如环境检测专业的志愿者则负责现场调研及水质监测、水污染防治工程师对河流治理技术手段进行有效的分析，并提出建议。专家学者则主攻环境法制、政策、问题的研究。绿源监督员小组形成从现场调查到撰写报告，从环境基本问题到法制及政策建议全面完善的流程，为改善水环境建言献策。同时，水项目活动有河流监督员网络、环境信息公开、河流监督调研、社区环保倡导等四大类。其中13% 志愿者是大学生，主要参与环境信息公开项目；62%志愿者为社区居民，主要参与社区环保倡导活动；8%的志愿者来自监督员，主要参与河流监督调研；13% 志愿者来自专业的工程师与环境专业专家，主要参与监督调研后的报告，总结及问题研究等。

（二）公众参与的阻力因素

1.信息公开主体回复不力，限制公众参与积极性

公众参与是一个互动的过程，有效的互动将有助于污染问题的快速解决，然而绿源志愿者在参与过程中发现，信息公开部门更多的是在解释污染现象的原因，而缺少直接解决问题的方法措施，这在很大程度上削弱了公众参与积极性，所以常常引发公众对回复结果的不满。

2016年绿源志愿者共计拨打12369环保热线及通过广东省环保厅平台举报25次，其中有4次没有接到后期回复，占比16%。在举报后有回复的21次污染举报事件中，仅有6件答复处理结果令举报人满意，满意度仅为28.6%。另外公众在监督时缺少直接有效的反馈渠道，公众参与成功与否，不仅取决于公民参与水平，还依赖信息公开主体、监管部门的回应能力。

2.公开信息不详细，限制公众参与的深入程度

现阶段，黑臭水体信息公开详细度还是做的不够，全国黑臭水体监管平台的建立虽然对于黑臭水体监督、信息公开、公众参与均提供了便利，但平台仅公布了水体的治理状态，而关于水体治理全过程的信息极其有限，限制了公众参与监督的深入。黑臭水体治理工作指南强调了公众参与的重要性，而广泛、有效的公众参与前提是有效全面、完善的信息公开。

目前黑臭河流在信息公开方面主要存在2个问题：

一是各黑臭水体整治方案没有公开。从2016年初公布黑臭水体名单起，相关网站未见有公开关于黑臭河治理方案的信息。

二是已完成治理河流，未公开评估合格结果。对于已经完成治理的黑臭河流，没有公开监督性监测及整治效果评估结果。

“水体整治方案”及“水体整治效果评估”这两点对于黑臭水体治理成效评估有着重大的决定性作用，水体整治方案反映出治理方法及治理资金的投入，展现治理性价比。水体整治效果评估则对于治理方案的实施情况及方案效果开展科学评价，展现生态效益。但目前这两方面的信息资料甚少，限制了公众参与的深入性。

（三）对公众参与的建议

信息公开是满足公众参与的重要途径，也是公众参与监督的前提条件，赋予公众更大的知情权、监督权和参与权，这是从源头上克服和破除生态环境保护障碍的关键一环。环境保护中每个人都是主体，每个人都拥有参与环境治理的义务和责任。

满足公民知情权，提供充足的信息支持，是公众参与的前提和基础。公众获取信息渠道的增加，获取信息成本的降低，都对公众参与的积极性有提升作用。任何公众参与方式的有效实现都是以公民获得充分、真实、可靠的信息资源为前提。

在提升公众参与积极性及有效性上，信息公开主体对公众监督的反馈情况非常重要，有互动的监督才是有效的，信息公开主体也应该有更强的自觉性及主动性，更主动全面的进行信息公开。

四、深圳黑臭水体治理的思考

深圳市黑臭水体众多的一个重要原因是深圳市城市开发建设与排水设施建设的衔接不足，重地上、轻地下。深圳部分片区排水设施建设落后于开发项目建设，而项目建成后，污水找不到出路。有些建设项目甚至绕开城市总体规划，应急动工，突破现有公用设施承受极限。

黑臭水体治理的重要基础环节在于控源截污，只有遏制了污染源，才能避免黑臭反复的现象，也才为下一步的生态修复治理做好铺垫。虽然深圳污水收集、处理和防洪排涝设施众多,但规划、建设和管理的各环节未按流域统筹。投资建设排水管网的主体众多，有市、区、街道、社区、工业区，还有水务、交通、工务等部门，多者之间缺乏有效衔接，排水管网的建设过分依赖于路网建设，而路网受征地拆迁等影响无法实施时，排水往往就不成系统。另外，管网重建设轻养护也是存在污水无法收集起来的一个原因，建设排水管理不到位，原有排水系统被破坏，新增了大量的内涝积水点，换新或者维护经费在无前期预算的前提下，养护单位只能长期等待，维修管养工程变成烂尾工程。

为了快速达到治理目标，各种应急工程快速上马，短期内解决了问题，但并不治本，黑臭水体治理从量变到质变不只是靠投入大量资金就能实现的，用投资来衡量治污效果和用GDP衡量经济社会发展如出一辙。黑臭水体应急治理速度越快，根本解决就越难。应急工程都是应付，投资越大效益越小，资源浪费才是最大的不环保，从避免浪费的角度以及信息公开角度来看，深圳应公布持续实施了十年的河道大截排工程投资，包括这两年已经和正在实施的河口应急污水处理（实际与规划污水厂重叠）。

环境保护部部长陈吉宁在2017年两会上答记者关于长江突出生态环境及具体治理措施时提到了四方面的工作：第一，加强规划统筹，推动大保护战略。第二，划定生态保护红线，强化宏观与系统的保护。第三，严厉打击各种环境违法行为，解决突出环境问题。第四，加强环境污染治理，加快改善环境质量。这四方面的内容对于深圳黑臭河的治理具有很大的启示作用。黑臭问题的长期存在又反映出治理缺乏宏观及系统的保护措施。这类突出的环境问题，采取应急工程这类临时性的措施是无法取得真正治理效果的，而应以改善水环境质量、以恢复生态功能为目标，制定系统的治理规划，从流域整体性，治水工程系统性出发，制定合理有效的治理方案。

（责任编辑 陈莹）

● 曾荣佳 , 深圳绿源水项目专员。熊杨 , 中国土木工程学会排水委员会委员。