“保护优先、有序开发”迫在眉睫——关于浙江省六大湾区保护与开发的调研报告

□浙江省政协经济委综合调研组

“保护优先、有序开发”迫在眉睫
——关于浙江省六大湾区保护与开发的调研报告

□浙江省政协经济委综合调研组

持之以恒地加强湾区保护是推动湾区高水平、可持续发展的关键所在。必须要以“功成不必在我”的胸襟，克难攻坚的胆识，只争朝夕、久久为功的拼劲韧劲，补齐短板，加强湾区保护与开发。坚持在保护中开发、在开发中保护，保护优先，开发有序，提升湾区发展水平

浙江省委省政府在“十三五”规划建议和纲要中提出，今后一个时期要把大力发展湾区经济作为推动区域协调发展的重大战略，重点要以港口发展带动湾区开发，推进杭州湾、象山港、三门湾、台州湾、乐清湾、瓯江口等重点湾区保护和开发，实施蓝色海湾整治行动，打造陆海统筹发展的战略支点、港产城融合的战略基地和海洋经济发展新增长极。针对这一重大命题，在省政协主要领导指导下，省政协经济委组成专题调研组，赴省内外深入开展调研考察，掌握第一手情况，查找短板，发现问题，研讨对策。

正确处理保护与开发关系是湾区高水平、可持续发展的关键

湾区是指一个海湾或相连的若干海湾、港湾、邻近岛屿共同组成的区域。综观世界，各国湾区都是滨海城市和临海产业布局的重要空间。回顾世界发达湾区开发历程，大致都经历了靠港而生、依湾而兴的港口经济时期，以临港工业为主导的工业经济时期，以港湾城市服务业为主导的服务经济时期和以信息产业为主导的创新经济四个发展阶段。从历史经验看，成功开发的湾区都具有开放性、引领性和可持续性三大典型特征，这三大特征的形成与是否能持之以恒地加强湾区保护、推动湾区生态文明建设有着不可分割的联系。

一是良好的生态环境是湾区发展的前提和基本依托。国际经验表明，保持深水良港优势和美丽海岸线是湾区经济形成的基础。湾区之所以能在国民经济社会发展中具有重要地位，就是因为湾区是陆海、河海交汇的关键节点，依湾靠港，具有天然的开放性和经济地理优势，有着丰富的海洋、生物、环境资源和独特地理。在湾区开发中，这些优势和特色一旦遭到破坏，湾区将失去发展基础。

二是良好的生态环境是湾区高水平发展的根本保证。从国内外湾区开发历程看，在开发中不断提升湾区生态保护的能力和水平，走创新引领的道路是湾区高水平发展的必然选择。创新引领发展必须要集聚大量创新产业和创新要素，其核心是能吸引大量人才汇集。实践表明，保持湾区良好的生态环境和美丽海岸带，充分利用滨海美丽自然生态优势打造宜居宜业环境，是世界各地湾区吸引人才的重要法宝。

三是良好的生态环境是湾区可持续发展的关键所在。好的环境质量与好的经济质量是一致的。改革开放以来，湾区已经成为浙江经济社会发展的主要支撑和重要战略空间。浙江六大重点湾区涉及杭甬温三大都市区，拥有杭州湾新区、大江东产业集聚区、瓯江口产业集聚区、台州湾产业集聚区等引领经济增长的重大产业平台。沿海沿湾的杭州、宁波、嘉兴、绍兴、温州、台州六市经济总量占全省79.8%，其中湾区核心区生产总值占全省57.7%，工业增加值占全省54.3%、固定资产投资额占全省35.8%。同时，湾区还储备了全省主要的土地储备空间。

但是，湾区地区由于地理条件特殊，长期大规模围涂、高强度的开发导致湾区生态系统不可逆、难以修复的问题也日益突出。如果不正视湾区开发中保护的问题，不把湾区保护摆在更加突出位置，造成湾区生态环境继续恶化，不可修复，不仅将导致浙江主要地区和重要平台开发锁定在粗放型、低质化的不归路，也将浪费不可再生的宝贵资源，拖累全省经济转型进程。因此，加强湾区生态保护不仅不是发展障碍、财政负累、政绩包袱，反而是推动湾区加快转型实现可持续发展的关键所在。

当前浙江湾区保护与开发中的突出问题

湾区保护优先的思想认识亟需加强。坚持保护优先，有利于缓解环境压力、解决环境问题、推动发展转型。近年来，浙江以“五水共治”为重点的一揽子战略举措，在全省各地取得了明显成效。但是，湾区各地在处理保护与开发的关系上，还没有真正体现保护优先的理念，思想认识上“三重三轻”的问题较为突出：一是重开发轻保护。在实践中先污染后治理的状况仍然存在，生态旧账未还，又添新账，导致生态环境不断恶化。二是重治标轻治本。虽然有的湾区已经意识到要把湾区生态环保摆在更加突出的位置上，但在行动上却没下决心改变，多是修修补补的治标举措，源头控制的治本谋划不够。三是重务虚轻执行。在生态保护上，说得多、做得少，务虚的多、落实的少，就事说事的多，陆海联动、区域统筹的办法不多。

跨区域统筹的规划体系和管理机制严重缺失。调研中各地各部门普遍反映，由于六大湾区多分属不同行政区划，难以统筹协调，导致跨区域湾区往往面临开发无序、疏于保护的突出问题。一方面，规划体系不健全，导致目标难一致、资源难共享、发展难协同。目前浙江尚缺乏站在全省层面针对六大重点湾区的统一规划，各湾区现有规划编制多以属地政府城市总规为基础，导致同一湾区在产业发展、基础设施建设、生态环境保护等方面低水平重复建设，保护不同步、资源不共享。规划执行上，由于跨区域湾区缺乏高层次统一领导，行政壁垒突出，保护与开发难以采取联合一致的行动，一些重大生态保护问题悬而不决，一些关系湾区发展的重大设施布局与建设时序难以匹配衔接。另一方面，管理体制机制上竞争大于合作，政出多门、多头管理，跨区域、跨部门保护尚未形成合力。跨行政区域的湾区保护上，自扫门前雪、地方利益思想占据主导，过于注重所有权控制，不能搁置争议从保护好整个湾区生态大局出发共同开发。跨部门管理“政出多门”问题突出，海洋、环保、海事等部门职能交叉、多头执法、越位缺位并存，设施等资源难以共享、管理监督各自为战。

湾区产业结构同质化和不可持续问题突出。从调研情况来看，浙江湾区产业结构和层次有待提升，一些湾区还处在层次较低、发展粗放的阶段，即使是经济密度和开发强度相对较大的湾区也存在“低小散弱”不可持续的问题。一是产业同质化、产业布局雷同。各大湾区依托岸线和港口优势，都竞相建设大型港口，港区高标准重复建设，往往造成大港功能闲置；各湾区产能过剩和低质化并存，以资源开发和初级产品生产为主，缺乏核心竞争力，也缺乏大空间范围内的产业协同思维。二是新兴特色产业和引领性项目缺乏。除了大江东、杭州湾新区等少数平台外，大多数湾区产业链长、带动能力强、具有重大影响力的大项目引进力度不大，新兴产业总量较小，高端“龙头”项目不多，高新技术产业产值比重不高。海洋科技自主创新和科技成果转化能力也不能满足湾区海洋经济发展需求。三是资源利用效率偏低和要素保障不足的矛盾并存。一些湾区开发建设方式粗放，部分岸线资源没有按照相关规划进行合理利用，部分县（市）、区业主码头岸线所占比例过高，总体利用效率不高；一些湾区部分园区土地利用率、亩均税收、投资强度偏低，滩涂围垦存在围而不能用、用而未批的问题。与此同时，一些湾区要素保障日益紧张，部分重点区块、重大项目融资难、开发进度放缓，一些重大项目无法落地。

湾区发展支撑存在明显的交通和设施短板。从调研情况来看，交通等基础设施是制约各大湾区高水平发展的突出短板。一是湾区对外综合立体化交通尚未形成，沿海大通道存在短板。杭州湾杭甬连接主要通道通行能力有限，铁路仅有杭甬客专和萧甬铁路，高速仅有杭甬高速和杭州湾跨海大桥，已不能满足宁波与杭州、上海等主要城市的沟通联系。乐清湾、瓯江口、三门湾等区域对外交通建设滞后，对内连通性不足，呈现末端式交通格局。二是湾区综合枢纽港和集疏运体系建设存在短板。台州头门港、温州状元岙港和乐清港等主要综合枢纽港建设滞后，港口集疏运条件不佳，海上与宁波舟山港的联接，陆上与浙西南、赣东、闽北、皖南等腹地的集疏运通道不畅。杭州湾等重点湾区联接海港的各种运输方式之间尚未实现有效衔接，海河江联接存在突出瓶颈，关键综合枢纽建设短板明显，江海联运、空铁联运的集疏运体系不完善。三是湾区内重要基础设施建设尚存在短板。杭州湾等湾区核心区域排涝条件先天不足，防灾体系薄弱；三门湾、象山港等湾区在开发和新城建设中对于水资源、能源配套、地下综合管廊和环境容量等问题考虑不足。

图1 2014年和2015年重点海湾海水水质等级分布示意图

湾区生态系统质量和生态环境的现状堪忧。调研中发现，拥有美丽生态和丰富自然资源的湾区不仅没有成为引领“两美浙江”的标杆地区，反而成为了浙江生态文明建设落后区域。一是陆海统筹乏力，导致海湾水质变差。根据2015年海洋环境质量公报，浙江六大湾区四季均出现劣四类水质，在我国44个重点监测的海湾中属于污染较为严重的区域（见图1）。分析原因，海水污染的问题，根子在岸上。水质变差主要是湾区入海口上中游和周边陆地产业的问题。根据监测结果，湾区近海污染的主要污染源，70%以上来自于近岸陆源污染物，且总体入海污染物总量呈现逐年上升趋势。二是围垦方式落后，导致沿湾景观不美。一些湾区为片面追求围涂投资效益，围填海堤往往是直来直去，一些自然海湾、美丽的海岸线基本消失。围填海后，海岸线景观多样性遭到破坏，人工景观取代自然景观，很多有价值的海岸景观资源和海岛资源逐渐消失。三是开发强度过大，导致生态系统破坏。随着近些年沿湾开发加速，尤其是大规模不合理的围海造地，造成湾区滨海湿地减少、湿地生态服务功能下降。海洋生物环境不断萎缩，底栖生物多样性降低；鸟类栖息地和觅食地消失，一些重要鸟类、许多珍稀濒危野生生物濒临绝迹；鱼类生态环境遭到破坏，渔业难以延续。更值得关注的是，围涂造地等活动，也已改变部分近岸海域自然地形地貌、底质分布和潮流动力条件，一些半封闭型湾区水体净化功能明显降低，湾面有缩小趋势，也导致附近海域环境污染加剧，并造成不少港湾发生程度不同的淤积、海岸侵蚀现象。

加强湾区保护与开发的若干意见建议

加强湾区保护与开发是省委作出的重大决策，必须要以“功成不必在我”的胸襟，克难攻坚的胆识，只争朝夕、久久为功的拼劲韧劲，补齐短板，加强湾区保护与开发。总体思路上要正确处理好六大关系：一是要正确处理发扬成绩与正视问题的关系。实事求是，总结经验教训，不过誉成绩，不回避问题，不推诿矛盾，正视不足，补齐短板。二是要正确处理湾区生态保护与开发建设的关系。坚持在保护中开发、在开发中保护，牢固树立绿色发展理念，对历史负责，对人民负责，保护优先，开发有序，为发展提供绿色新动力。三是要正确处理着力当前与着眼长远的关系。让群众有可持续获得感，给历史留下不竭财富，加快恢复自然和谐湾区、建设生态品质湾区、打造富裕美丽湾区。四是要正确处理海洋经济与陆域经济的关系。陆海统筹，通盘谋划，科学定位，促进良性互动。五是要正确处理规划编制与监督实施的关系。坚持高起点、高质量、高品位、高标准、高要求，狠抓规划科学编制、落地实施和严格监督。六是要正确处理地方与部门关系。相向而行、双向到位、合心合力，协同提升湾区发展水平。按照这一思路，建议重点抓好七方面工作：

完善湾区保护与开发规划。规划是统领湾区保护与开发的行动纲领，是统筹协调各方利益的重要依据，必须有高标准的定位和长远的谋划。一是凸显“保护优先、开发有序”的规划理念。各湾区要坚持走绿色发展道路，规划上把湾区“宜居、宜业、宜学、宜游”等绿色开发理念和目标凸显出来，宜保则保、宜建则建，坚决摒弃产能过剩行业、社会效益差的产业和生态影响看不准的项目，维护海湾生态系统良性循环。对于杭州湾、台州湾、瓯江口等开敞型湾区，水体交换较好，环境承载力较大，可依托中心城市配套设施，在生态优先的前提下，有序推进港口开发、产业发展和新城建设。对于乐清湾、三门湾、象山港等半封闭型湾区，生态环境更为脆弱，环境承载力有限，保护要求更高，应进一步强化生态环境保护，并结合资源特色和产业基础发展绿色经济。二是制定浙江省海洋主体功能区规划，发挥顶层规划引领作用。在摸清底数的前提下，加紧制定《浙江省海洋主体功能区规划》，严格根据海湾主体功能定位明确空间安排，研究起草环保生态建设规划、近岸海域环境功能区划和重点海域区域性环境保护规划等相应配套制度，明确优先保护区域，加强对海岸带、海湾生态敏感区、脆弱区和生态安全节点规划保护。三是制定和落实若干重点规划，明确各湾区的战略定位。按照全省“一盘棋”的思路，以重点规划引领湾区发展，建议加快研究谋划《环杭州湾高新技术产业带发展规划》等重点湾区规划，整合湾区现有沿湾、环湾产业规划，明确产业发展导向、开发强度、空间导向和配套要求，改变产业布局雷同、缺乏合作、低水平重复建设的问题。近期抓好《浙江海洋港口发展“十三五”规划》的落实执行，引导市、县规划与省级有关规划有效衔接。四是推进湾区重点规划“多规合一”。积极做好海洋功能区划与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划协调衔接，推动港湾、港口、产业和城市融合联合发展，形成湾区规划“一张图”。建议省政府根据湾区保护与开发需要，对全省涉及六大湾区的港口、城市、土地规划和海洋功能区划进行一次修编，创新规划管理体制机制，真正实现“多规合一”。

推动海陆联动发展。坚持海陆统筹联动发展，联合开发和保护，统一配置各类要素和公共资源，避免重复建设、资源浪费，清理保护盲区。一是统筹陆域与海洋资源，提升湾区在区域发展全局中的战略地位和资源综合利用效率。各大湾区要统筹滨海土地、围填海造地和海岛开发，缓解沿海地区土地资源瓶颈；控制围填海规模，尽可能保护滩涂、湿地和自然岸线。积极探索通过海域农牧化使用置换陆上土地资源的制度创新。充分发挥湾区资源综合优势，强化组织、机制和服务创新，优化产业空间布局，拉长产业链，重点发展带动力强、产业链长、高科技引领的现代产业；制订产业准入标准，明确环境保护、土地和海域利用、海岸带整治修复等要求，限制或者禁止不符合港湾发展要求的产业项目。对现有不符合规划和产业准入要求的项目，要采取整治等严格措施。二是统筹陆海国土开发空间布局。在进一步优化提升陆域国土开发的基础上，构建陆海开放型国土开发综合格局，实施沿海地带发展空间布局调整，推动湾区开发空间布局优化。充分发挥湾区在资源环境保障、经济发展中的作用，通过海陆资源开发、产业布局等领域的统筹协调，促进海陆两大系统的优势互补、良性互动和协调发展，增强对海洋的管控与利用能力。三是统筹湾区产城一体化发展。以湾区现有城市为依托，按照区域定位和发展优势，实现错位发展，加速产城融合，加强重大产业链集聚，推进一大批高精尖项目在重点湾区落地生根，引进培育新型高端服务业态，提升城市品位和档次，实现新型工业化、城市化深度融合发展。杭州湾等重点湾区要改变过去“摊大饼”式城市化发展模式，对标国际，立足长三角，按照湾区经济和湾区城市发展规律，以超前战略眼光和全球化视野，重新审视和修订城市总体规划功能定位，拓展滨海空间资源，优化城市空间布局，全面推进与产业发展相配套、相融合、相衔接、相关联的城市发展，打造更加宜居宜业的生态空间。四是建立海陆资源开发和生态保护的统筹协调机制。各大湾区要实施陆源污染物入海总量控制，建立海域入海污染物总量控制制度。重点海域要以海定陆，统筹海洋功能区与上游水功能区的环境要求，削减河流入海的总氮总磷等污染物总量。强化沿海工业企业管理与污染控制，推行节能减排，加强污染防控，划定禁排区和禁倒区，及时取缔和调整不合理排污口，制止各类污染源超标排海。对于污染较为突出的杭州湾，建议从省级层面建立杭州湾生态保护联防联控工作机制，加大跨行政区域污染治理和执法力度，按照环保部的要求，积极协调上海市、杭州市、宁波市等有关政府，限期要求污染严重的化工企业搬迁，让湾区生态得到休养生息。改革环保管理体制，建立陆海统筹的生态修复和污染防治区域联动机制，促进海洋环境保护与流域污染防治有效衔接。

建立湾区生态保护体系。树立“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，把生态保护放在优先位置，构建完善湾区生态保护体系。一是加快建立湾区海洋生态红线制度，确立湾区生态保护红线，严守湾区生态保护底线。编制浙江湾区海洋生态红线划定工作方案，确定海洋生态红线划定落图，将重要滨海湿地、重要河口、特殊保护海岛和沙源保护海域、重要砂质岸线、自然景观与文化历史遗迹、重要旅游区和重要渔业海域等区域划定为海洋生态红线区，并进一步细分为禁止开发区和限制开发区，依据生态特点和管理需求，分区分类制定红线管控措施。二是实施湾区清洁行动计划，强化各湾区腹地重点水域治理。深入推进“五水共治”，开展入海河流水环境综合整治，加强钱塘江、曹娥江、甬江、椒江、瓯江、飞云江、鳌江等七大流域水污染防治，加大对污染较重的支流、沟渠的环境综合治理，加强流域农业面源污染防治，建设沿河生态带，恢复河流生态功能，保护和恢复河口湿地，维护河道正常生态流量以及对污染物稀释和自净能力，逐步改善河流入海水质，削减河流入海污染负荷。三是开展半封闭湾区和生态脆弱湾区的风险评估，完善湾区环境管理制度。建立全省海洋生态红线制度无缝监管制度，将全部海洋开发利用活动全方位、全覆盖纳入红线监管，落实常态化监督机制。近期建议着重对象山港、三门湾、乐清湾三个半封闭湾区和杭州湾的海洋生态系统影响进行一次摸底评估，研究明确红线制度控制。四是加强生态修复，持续优化湾区生态体系，建设美丽海岸带。加强围垦区生态保育建设，结合围区地形，保留部分滩涂，创建人工湿地，确保围垦区水面率达到12%以上。针对乐清湾漩门港工程，进一步科学论证，加快将影响海域水动力的围堤海堤破堤开口，恢复海域水动力和海水自净能力。组织开展三门湾、乐清湾等重点湾区水产养殖清退整治、滨海湿地退养还滩，有效改善海域水环境。建议加快研究并实施《浙江省美丽海岸带保护与建设行动计划》。

补齐湾区重大交通等基础设施短板。按照规划同图、建设同步、运输衔接、管理协同要求，打通一批断头路、瓶颈路，补齐设施短板，解决湾区外联、内通的问题，尽早形成通达、快捷、经济、安全的综合立体交通体系，推动六大湾区基础设施共享发展。一是谋划滨海干线和沿海大通道。强化湾区与内陆城市的互联互通，提升对外联通能力，尽快形成联接东西、纵贯南北的大交通格局。加快规划北向大通道和沿海大通道，以甬舟铁路、高速公路沿海复线、杭州湾跨海铁路大桥、甬台温沿海货运铁路等重点项目为支撑，打造覆盖长三角、辐射长江经济带、服务“一带一路”的沿海经济带。二是加强疏港路网建设，推动铁路、公路、水路互联互通。以宁波舟山港为核心，推进相关湾区港口资源整合和转型升级，提升江海、海铁等现代化多式联运枢纽功能。加快与内河港、无水港联动发展，构建层次分明、结构合理、功能完善、安全高效的现代化港口体系。加快打通各大湾区联接线，构建“一带多联”集疏运体系，以长江经济带为轴，高水平建设舟山江海联运中心，统筹铁路、公路、管道、航空、内河等各种运输方式，构建江海、海河、海铁、海陆等多式联运体系。三是完善湾区内城市综合交通建设，发展重点城市轨道交通。加强杭甬温等都市区集聚辐射能力，加强湾区与都市区核心区联接，重点加快杭州大江东综合交通枢纽、七号地铁机场线、湾区内联系紧密的区域等内部轨道交通和综合交通枢纽谋划建设。加强瓯江口、乐清湾、洞头列岛之间高速公路、市域铁路、城市快速道等大通道的规划建设；协同温州和台州，加强乐清湾、瓯江口区域对外通道建设，加快打造乐清—玉环海上走廊。四是补齐湾区通讯、水利、地下综合管廊等设施短板。加大湾区水利建设保障力度，规模化推广海水综合利用；支持发展海洋可再生能源，加快天然气工程建设；完善湾区海洋防灾减灾体系，增强安全环保能力；坚持“厂网并举，管网先行”，与湾区城市道路、旧城改造、小区建设等工程统筹考虑、协调实施，加快生活污水处理厂以及配套地下综合管廊建设。

实施“科技兴湾”战略。“科技兴湾”是湾区创新驱动、绿色发展的必然选择。浙江湾区要努力在集聚创新资源、转化创新成果、激活科技创新活力上下功夫，努力走出一条具有浙江特色的“科技兴湾”之路。一是构建海洋科技创新支撑体系，加强湾区企业与高校院所、科研机构的合作。组织协调省内和部属海洋科技资源，加强科技成果转化和科技示范工程及基地建设，攻克产业短板技术和产业链延伸的瓶颈技术，大力推进海洋高新技术集成创新和成果产业化推广工作。立足国内，面向世界，吸引中科院、中国工程院、清华大学、中国海洋大学以及长三角地区的一批大院大所与浙江联合建立创新载体，开展多形式交流合作。二是创新湾区开发模式，鼓励“大众创业，万众创新”。要善于营造综合环境优势，结合原有基础，坚持以新产业、新业态、新技术和新模式为发展方向，谋划新平台、新载体，吸引人才集聚，鼓励创新创业，尤其是环杭州湾、台州湾、瓯江口、乐清湾等湾区要借助国家自主创新示范区、国家金融改革试验区、小微企业金融服务创新和民间投资创新试验区建设，建立“小资本对接大项目，大资本服务小企业”机制，推动民间资金转化创投资本、创投资本对接新兴产业、民营企业对接资本市场。加强创业创新人才服务体系建设，以“千人计划”等为载体，探索构建“人才+项目”“创新+孵化”“资金+基金”等创业模式，打造创业创新湾区。三是对标国际湾区标杆，鼓励引进世界500强，推动形成具有比较优势的产业链。抓住“一带一路”和长江经济带战略机遇，针对当前跨国企业大项目引进领域发生的新变化和新特点，创新招商方式，做好专业化招商、完善投资合作平台、优化营商环境等工作，以世界500强、全球最具创新力企业50强及行业领军企业、机构为重点，以蓝色、高端、新兴产业为导向，组织编制重点行业和重点招商企业定向招商计划，精准针对目标产业、目标机构定向招商，打造产业链长、带动力强、效益好的湾区产业集群。四是推进海洋共性技术的标准化应用。以市场需求为导向，引导湾区在湾区污染处理、综合管廊建设以及海洋防腐等方面的共性技术标准化应用的推广；积极开展岸线沙滩修复、红树林重构、海域增殖放流等海洋生态修复工程，大力扶持环境友好型、资源节约型、节能减排型海洋保护产业。

完善湾区跨行政区域协调和可持续发展机制。创新管理模式，建立跨区域、跨部门的利益决策、协调和执行机制，探索一套适合湾区可持续发展的管理协调体制。一是完善跨行政区域协调机制，及时解决资源保护、跨区域基础设施建设和开发中出现的问题。省、市级政府两个层面都要建立跨行政区域的协调机制，对于涉及到一些海洋资源、海岛等权属争端问题，建议省里加强统筹协调和对接，通过编制跨区域规划，统筹重大基础设施建设、产业布局、招商引资等有关重大问题，减少重复建设与恶性竞争。加大各湾区资源整合和协调开发的力度，建议省海港委牵头协调解决乐清湾港区、大麦屿港区、状元岙港区和大小门岛港区共用航道建设管理分工不明确、重复建设等问题。对权属有争议的开发问题，建议省里牵头，按照搁置争议、共同开发的原则，研究符合全局利益、互利共赢的开发建设方案。二是建立联合执法机制，加大湾区跨区域、多部门协调保护力度。针对湾区跨行政区域的现状特点和不同海洋生态环境问题，建立海洋、港航、海事、水利、环保、林业等多部门密切配合的跨区域环保协作、联防联控联治机制。建议由省环保厅或海洋与渔业局牵头，建立以湾区各地政府为主体的湾区海洋生态环境保护协作工作机制，重点在海洋污染源分布与联合监控、海洋污染原因调研分析、污染物入海总量控制研究、海洋污染联合同步治理、重大海洋污损事件防范应对、海洋生态修复建设、涉海环境联合执法、环保设施共建共享、定量化责任分配与费用成本分担等领域展开有效合作，共同解决跨行政区域的海洋生态环境问题。三是构建湾区发展利益共享机制。实施海洋生态补偿制度，建立海洋生态补偿相关标准，明确补偿范围，加大对保护区、红线区等重点生态功能区的转移支付力度。探索建立流域对海域、受益地区对保护地区的海洋生态补偿机制和海洋工程建设项目生态补偿制度。四是健全湾区法制保障机制，强化湾区依法综合管理。推进海洋环保、海域管理、海岛保护与开发等法规的制定、修订和完善，形成完善的环境法规体系。根据国家有关海域、土地、港口、森林等使用管理以及城乡规划、海洋环境保护方面的有关法律法规规定，尽快制定《浙江省海岸带保护与利用管理办法》。在深入贯彻落实《浙江海洋环境保护条例》基础上，探索研究出台三门湾、乐清湾等重点湾区保护条例。大力支持湾区所在地在全国率先进行海域综合管理创新试点。

加强湾区保护与开发的监管。实现湾区永续发展的关键是要建立完善湾区保护与开发的监督管理体制机制。一是加强对规划实施的监督。强化对湾区发展相关规划执行监督，建议由省海港委、省发改委牵头，建立定期联系会议制度，协同相关部门机构，协调推进湾区开发、权益保护、环境和资源保护、交通安全等事务，切实推进各湾区统一协调、有序开发。二是探索湾区保护评价机制。加快建立动态海湾环评监测管理机制，督促区域内各片区实时做好环境监测。建立覆盖海洋生态红线区的综合监视监测体系，对海洋生态红线区实行实时、动态、立体化监测预警。全面跟踪监测和评估已有海洋倾废区，控制、调整、优化海域倾倒区区域布局。开展重大涉海突发性污染事故预案摸底排查，盘清可能出现的重大涉海突发性污染事故源头。开展湾区和港口污染风险评估，建立应急响应机制和支持信息系统。三是建立湾区保护责任追究制度。加快建立各湾区入海河流上游辖区的环境保护责任制度，开展入海河流水环境综合整治；将近岸海域整治指标纳入沿湾地区党政领导班子综合考评范围，对重点湾区地区进行海洋环保责任目标落实情况考核；对湾区地方党委政府开展生态保护专项跟踪考核，对区域生态环境持续恶化的地方党委政府实施生态问责制度。对在湾区经济开发、环境保护中造成重大损失的，要依法给予当事人以行政或其他处罚。四是发挥多种形式的监督作用。完善湾区保护与开发规划执行的人大法律监督、行政监督、政协民主监督、司法监督、舆论监督等多种机制。建议近期对《浙江省海洋功能区划（2011—2020年）》开展一次详规制定和配套措施落实情况的执法检查。

调研组成员：汤黎路陈正兴黄勇余健尔高乙梁李世中王春晓廖明潘毅刚（执笔）徐明