大悟：用“活”扶贫资金

周艳

财政资金支出结构固有化，项目安排分散化，资金使用碎片化，资金使用效益低……这些扶贫资金使用过程中常常面临的问题，基层该如何解决？

有这样一个县：大胆统筹使用涉农财政资金，让资金规模由零变整，运转状态由死变活，资金效益由低变高，投入方式由分散变集约，资金的放大效应和杠杆作用进一步凸显，扶贫“硬实力”得到提升。

这就是集老区、边区、山区于一体的国家扶贫开发工作重点县——湖北省大悟县对统筹使用财政资金的探索。2016年6月，全国贫困县涉农资金整合试点现场工作会议就在该县举行。

变“软任务”为“硬要求”

对涉农财政资金的统筹使用，往往涉及面广、政策性强，直接牵扯到利益分配和资源调整，各部门不愿“统”、不敢“统”、不会“统”，但同时，上级有要求、现实有需要、群众更是有期盼，不“统”又不行，怎么办？作为湖北省统筹使用财政专项资金试点县的大悟，开始了大胆尝试。

2014年，大悟成立了由县委、县政府主要领导挂帅的领导小组，专门组建了统筹办，制定了统筹使用资金实施意见、管理办法、考核办法等一系列制度文件，建立了统筹使用资金会商工作机制，县委、县政府主要领导对统筹资金落实情况进行常态化督办检查。

扶贫开发要精准，资金统筹更要精准。大悟彻底打破行业界限和部门分割，对近三年上级下达的财政专项资金，分单位、分类别进行全面梳理，对目标接近、投向类同、管理方式相近的资金列出清单，彻底摸清统筹资金的来源渠道、规模、投向等情况。

但光有精准统筹还不够，大悟还对统筹资金实行“三专”（专户、专账、专人）管理。对精准扶贫中属于到户到人的资金实行“一卡通”，直接支付到精准扶贫“精卡”（精准扶贫专用卡），直达贫困户； 属于项目的资金直接支付到劳务提供者或供应商，真正做到“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水、一支笔审批”。

同时，大悟将统筹资金情况纳入乡镇、部门年度工作目标和主要负责人履职尽责考核内容，与年度评先评优挂钩，对争取资金力度大、统筹使用效果好的予以奖励，对工作不力、作风不实的实行严格问责。

2014-2015年，全县共统筹使用财政专项资金11.1亿元，占专项转移支付资金总额的38.7%。2016年，该县统筹财政资金9.7亿元，主要用于精准扶贫“两扶三保”（教育、产业扶起来，生活、医疗、住房保起来）。

集小为大 聚零为整

在统筹方式上，先行先试的大悟县大胆探索，创新推出“四个统筹”整合資金模式，将“小钱”合为“大钱”、“散钱”集为“整钱”，形成“各炒一盘菜，共办一桌席”的火热局面。

科学规划引导统筹。在完成区域基本情况、建设发展项目、涉农及其他项目投入这三项摸底调查的基础上，按照“345”（即抓住统筹资金、放大效应、脱贫销号“三个关键”，搞好教育扶贫、产业扶贫、易地搬迁扶贫和“兜底”扶贫“四个结合”，突出基础设施建设、特色产业发展、村容村貌整治、社会事业发展、对接国家产业政策和资金投向“五个重点”）的思路科学编制统筹规划，在每年10月底以前制定下一年度的初步规划，当年3月底前制定补充规划并最终形成年度统筹规划。各部门依托统筹规划向上申报项目，强化源头管控，减少“硬统筹”带来的不利影响。

东新乡七寨村万亩油茶基地是依托山场资源规划建设的产业扶贫项目，通过村企共建方式，统筹现代农业、财政扶贫、土地整理和农村公路等项目资金3250万元，带动社会投资2800多万元，建成高标准油茶基地1.2万亩，栽种油茶树120余万株。基地实行由公司提供油茶苗和技术服务，并统一回收油茶籽的产业带动方式，已优先安置200多名贫困人口就近就业，年人均增收2万元左右。

重点项目主导统筹。按照“大类间统筹、大类内打通使用”的办法，积极探索源头统筹、合并同类、小项目跟大项目等统筹新机制，对可以统筹整合的所有财政专项资金，进行“打捆”使用，做到应统尽统。高店河流域治理及沿线新农村建设项目，以保障性住房资金8000万元和棚户区改造资金4200万元为主体，统筹财政扶贫、以工代赈、危房改造等资金6500万元，拆迁还建建筑面积15万㎡，建设还建房1200套。

奖补资金引领统筹。创新以奖代补的激励机制，每年统筹现代农业、土地整治、荒山造林、低产林改造等项目资金8000万元以上，支持贫困村按照“组团建、企业包、县整合、乡（镇）组织、村受益”的模式，每个村建设以青油茶为主的村集体经济基地200亩以上，村集体经济收入达到5万元以上，实现了增强村级集体经济“造血”功能和改善生态环境的双赢。目前，全县发展村集体经济基地3.8万亩，带动贫困人口就业2411名，贫困户土地流转收益340万元。

民生投入重点统筹。推动统筹资金重点向精准识别贫困户倾斜，不断增加教育、医疗、社保等领域的“兜底”投入。截至目前，教育扶贫方面，已统筹贫困生补助金、“雨露计划”等专项资金1482万元，资助各学段贫困生6400名，资助标准高于省定标准。医疗保障方面，统筹财政资金设立3000万元的特困人口医疗保障基金，实行“六线合一”（新农合、大病保险、大病补充保险、大病救助、意外伤害保险、医疗保障基金）推进医疗扶贫，目前已落实精准扶贫“医疗保起来”政策资金5789万元。生活保障方面，已对19281人落实“生活保起来”政策资金4025万元。易地搬迁扶贫方面，按照人均住房建设面积不超过25㎡的标准，已完成2078户7150人的搬迁任务。

变“单一模式”为“多元投入”

要破解资金瓶颈制约，必须充分考虑财政投入与社会投入、短期投入与长远投入、点与面的关系，不仅要统筹使用财政资金，更要着力增强统筹资金的倍增效应和蝶变效应，形成“1+1﹥2”的效果。

项目资金“整”出来。立足县情实际，大悟念“山字经”，打“特色牌”，通过统筹资金，扶持青油茶、板栗、花生、药材等特色农业板块基地建设，支持农业产业化企业发展壮大，打造特色农产品产业园。目前，该园区已建成核心区面积3000亩，引进红翼农林、悟道茶等农业产业化龙头企业9家。

社会资本“引”进来。充分发挥政府的统筹推动作用和财政政策的导向作用，积极引导和鼓励民间资本参与统筹资金的项目建设，建立多层次、多渠道的统筹资金机制。着力实施“绿满大悟”及水土保持统筹项目，通过政府投资带动，共吸引10余家涉林企业和50多个造林大户，投入资金4000多万元，参与林特基地开发，形成了“政府扶持大户，大户带动贫困户”的精准扶贫模式。

2016年，大悟统筹农村公路、土地整理等项目资金1860万元，以旅游扶贫的形式支持城关镇中心村发展乡村旅游，项目实施后成功引进武汉方源公司，统筹资金与社会资金的放大比例达1：3.3。项目采取“公司联村带户参股扶贫”模式，统筹资金和村级集体山场、林地、水面等资源将折资入股并参与分红，同时公司还就近招聘务工人员200多人，中心村的旅游扶贫项目将有力推动农民变农工、村民变股民、农村变景区。

金融资本“撬”起来。统筹资金7000万元，设立风险补偿金，通过政银企合作模式，创新推出“悟农贷”等信贷产品，按1：10的比例放大贷款规模，帮助鑫磊农林、古耕农业等农业产业化龙头企业破解融资难题。在龙头企业的辐射带动下，贫困户通过出售农产品、提供劳务等方式，年人均增收2200元以上。

创新扶贫小额信贷模式，统筹资金2000万元，用于扶贫小额信贷风险补偿，县政府与合作银行按6.5：3.5的比例分担风险，有力破解了中小企业融资瓶颈，同时鼓励中小企业吸纳贫困户就业和帮扶贫困户发展特色产业；统筹资金500万元，对合规的扶贫小额贷款给予全额贴息，实现“10万元以内、三年期限以下、无担保、免抵押、全贴息”信用贷款全覆盖。

通过一系列的探索和实践，大悟县将分散在各个渠道的资金用“活”了，资金有效调配，精准滴灌，让每一分钱都发挥出最大的扶贫价值，也为其他地区探索出了一条可供借鉴的统筹使用涉农财政资金之路。