供给侧改革下煤炭矿区土地资源资本化运作研究

【摘 要】 长期以来，我国煤炭企业采取了在煤炭矿区农民赖以生存的土地上建矿经营的模式。这种“煤矿实体经营”模式存在的弊端是：在同一矿区，地面和地下有两个不同的经营实体——煤炭经营实体和农业经营实体。他们往往在煤炭资源采空地面塌陷进行赔偿时产生利益冲突，同时，采矿遗留下来的生态补偿问题大多甩给了政府。在新的历史时期，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2016、2017年中央一号文件涉及“农业供给侧改革”的内容给煤炭矿区土地产权制度改革指明了方向。推行中央关于土地所有权、承包权、经营权“三权分置”办法，对维护矿区农民土地承包经营权合法权益，发挥土地经营权的资本性作用，改革矿区土地无偿供给制度，提高土地利用率、产出率，增加矿区农民财产性收入有重要的意义。文章探索了煤炭矿区土地资源资本化运作的模式，提出了煤矿经营实体向整个矿区经营实体转化的思路。

【关键词】 供给侧改革； 煤炭矿区； 土地资源资本化； 矿权； 地权

【中图分类号】 F061.6；F230 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）12-0002-05

一、煤矿实体运行现状及土地供给侧存在的问题

长期以来，我国煤炭企业经营实体的运行程序是：地质勘探部门勘察出煤炭资源呈报国家——国家将煤炭资源无偿划拨或出售给矿山企业筹建处——筹建处在煤炭资源地选择矿址建立煤矿——煤矿作为经营实体在地下开采煤炭资源予以出售——煤矿在煤炭开采过程中涉及到乡村耕（土）地塌陷给予一定的赔偿——煤炭开采过程中产生大量矸石废弃物压占乡村土地——煤炭采完后留下矸石山、残坑、水塘等往往甩给当地政府——政府治理废弃矿井进行生态恢复，并安置耕（土）地遭破坏的失地村民。当煤炭储藏量很大、涉及面积很广阔时，往往成立“矿务局”或“矿（煤）业集团”管理所属矿区的煤矿，但不包括这一矿区上的属于乡镇管理的土地和村民。因此，“矿务局”或“矿（煤）业集团”下的“矿区管理”仅仅是“煤矿实体管理”，不是矿区整体上的经营实体管理（简称“矿区实体”管理）。这种“矿权”和“地权”分离的管理模式存在以下问题：

（一）地面塌陷赔偿费并不能真正弥补给矿区村民造成的损失

所谓地面塌陷赔偿费，根据能源经〔1991〕29号文《煤炭工业企业成本管理办法》规定，“指因采煤造成塌陷发生的费用，如购地费、青苗赔偿等费用和根据合同规定一次搬迁50户（含50户）以下的民房搬迁赔偿费，由成本列支”[1]。据不完全统计，我国因煤炭开采引起的地面塌陷面积40.02万公顷，其中，75%是农田[2]，平均每采万吨煤塌陷土地0.2公顷，每年新增塌陷地约2万公顷[3]。《中华人民共和国煤炭法》第三十二条规定：“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七條第二款规定，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”。黑龙江省鹤岗市在2003年底全市煤矿采空区地面塌陷面积66.96平方公里，因地面沉陷损坏住宅134.36万平方米，需搬迁居民为17 934户、企事业单位73个，鹤岗煤矿全局每年因沉陷而造成的搬迁费用800万元—1 000万元，赔偿费100万元[4]。但这种补偿并不能真正弥补给矿区村民造成的多种损失。

（二）不少矿山企业将矿区生态治理的包袱甩给了政府

煤矿开采煤炭给矿区环境造成的破坏主要有：煤炭开采过程中排放出二氧化硫、氮氧化物、碳氧化物和烟尘等有害气体，影响矿区居民的身体健康；煤炭开采、洗选过程中产生的污水排放到周边地区，不仅给矿区居民的生活造成影响，而且给村镇农田耕地造成不良影响；煤炭开采过程中不可避免地产生大量固体废弃物——矸石，不仅压占大量土地，而且在一定条件下会发生自燃，给环境造成了污染。全国因采矿累计占用土地约586万公顷，破坏土地约157万公顷，每年仅因采煤新增沉陷土地面积就有26 000公顷，而矿区土地复垦率仅为10%，比发达国家低50多个百分点”[5]。长期以来，这些问题在矿山企业正常生产期间未能充分解决，待矿井报废时，许多生态恢复问题都由政府来“买单”。

（三）矿区土地无偿供给使矿区居民的利益受损

煤炭矿区的土地起先大多是农民的耕地，农民每年能取得可观的耕种收入。但是，随着煤矿在地下开采煤炭工作的不断进行，塌陷区渐渐形成、扩大，耕地渐渐被废弃，形成水塘、河滩，农民虽然能够得到一定的青苗损失补偿，但失去耕地的农民除了少量青壮年劳力有可能被煤矿招工，大多数农民从此过着游离不定的生活，且居住的房屋因煤炭开采抽走地下水而裂缝、沉陷，农民的经济利益受到损害、日常生活受到威胁。这种属于国家所有的矿区土地长期被煤矿无偿占有、使用，使土地经营权的收益流失。江苏省徐州市贾汪区是一个百年煤城，全区最高峰时有煤矿256座之多，最突出的煤矿是韩桥煤矿和权台煤矿。韩桥煤矿始于1882年成立的“贾汪煤矿公司”，经过125年开采到2007年报废；权台煤矿1958年建矿，经过44年开采到2002年报废。徐州市贾汪区因多年开采煤炭，造成大量农田被毁、房屋坍塌、道路断裂，生态环境恶劣。全区采煤塌陷地高达11.3万亩，分布于5个镇，其中，采煤造成耕地塌陷65 007亩，建设用地塌陷41 543亩。2011年底，徐州市贾汪区被列为全国第三批资源枯竭城市。这一矿区后改造为“潘安湖湿地公园”，于2016年1月6日通过省级验收，面积1.74万亩，区内积水面积3 600亩，平均深度4米以上。“潘安湖湿地公园”虽然使采煤塌陷地变“废”为“宝”，变“包袱”为“资源”，但这一地区的居民生存收益无法圆满弥补。

二、解决“矿权”“地权”不协调管理问题的途径和目的

解决煤炭矿区“矿权”“地权”不协调管理问题的根本途径是：改革煤炭矿区土地供给侧管理体制，由煤矿经济实体产权运作向整个矿区“矿权”“地权”资本化协调运作转化。何谓资本化？“资本化”是一个会计概念。《经济大辞典》中资本化（Capitalize，Capitalization）的定义是：在会计工作中是指：（1）将一笔支出不是记作当期的费用而是记作资产，直到由此产生的利益或款项收到时，才将其转作费用的会计处理方法；（2）新增厂房、改良工程的成本以及另外一些能提高固定资产功效、增加收入或降低未来成本的其他支出记入固定资产账户的会计处理；（3）企业采用发放股票股利的形式将一部分留存收益转化为股东股本的方法；（4）将一项资产或一个企业计划中的未来收益通过贴现计算为现值的方法。笔者最早将会计学“资本化”概念引用到资源管理领域，于1995年申报煤炭科学基金“煤炭资源资本化问题研究”课题未批。1996年以“矿产资源权益价值理论及资本化问题研究”为题申报国家自然科学基金获得批准（编号：79670094）。从此拉开了矿产资源资本化（包括煤炭资源在内）的序幕，后又扩展到自然资源资本化（包括土地资源资本化、湖泊资源资本化、旅游资源资本化等）方面。所谓土地资源资本化运作，就是把土地经营权作为“资本”进行“资本增值”（如出租土地经营权获取租金；将土地经营权入股获取红利等）的运作行为。将矿区土地进行资本化运作的目的是改革矿区土地无偿供给体制为资本化有偿运作体制，“提高土地产出率、资源利用率”，“增加农民收入”[6]，维护开采区城各主体的正当权益[7]。

三、国外先进的矿区土地管理模式借鉴

西方国家对矿产资源开发过程中引起的问题注重综合性治理，尤其是突出生态环境立法治理这个中心。这种治理有以下六大特征：

一是在矿产资源开采前就明确治理的目标和任务。美国联邦土地管理局局长2006年4月签署的《土地管理局新时期能源和非能源矿产政策要点》[8]中第三条要求，土地上的矿产资源要进行开发，必须要做好规划，综合评估，全面衡量，以求达到综合效益的最大化。澳大利亚政府规定，矿业公司申请采矿权时，政府要对环境保护工作进行审查，环保通不过就不能签发采矿许可证。例如，他们将矿区复植作为获得开采权的先决条件，采矿公司必须提出一个切实可行的采后复植计划，否则无法取得开采许可证[9]。矿业公司取得开采许可证时要向资源部交纳环境保护（复垦）抵押金[10]。加拿大安大略省采矿法规定矿山在建设初期就必须从设计、资金保证等方面提供土地复垦计划与闭坑计划[11]。

二是边开采边恢复。例如，澳大利亚政府规定，矿山企业开采矿产资源时要采完一片复垦一片，原来是什么植被，基本是恢复原状，复垦完毕，要请政府的督察官到现场进行验收。

三是矿业权和土地权捆绑。早在1977年，美国国会通过了《联邦露天采矿控制与复垦法案》，要求新建矿山企业必须同时递交开采计划、土地使用计划、矿山修复计划[12]。埃塞俄比亚《矿业法》在规定矿业权许可证的同时明确规定，对矿业权许可区域的“土地实行租用制度，每年交纳一定租金”[13]。美国也规定，“公共土地应保持对矿产资源勘查和开发的开放与可得”。

四是矿区土地权可以出租。已经退市的美国Arch Coal Inc.（ACI）购买煤炭资源的同时还购买土地所有权，从事煤炭开采活动，并长期出租土地。截至2014年底，在煤炭矿区供出租的土地情况是：在俄亥俄州大约30 430英亩，在马里兰州21 832英亩，在弗吉尼亚州46 556英亩，在西弗吉尼亚州407 453英亩，在怀俄明州107 665英亩，在伊利诺伊州266 654英亩，在肯塔基州128 458英亩的，在蒙大拿19 427英亩，在新墨西哥州21 802英亩，在宾夕法尼亚州427英亩，在科罗拉多州18 443英亩[14]。

五是矿区土地与矿产资源分开列账。在西方资本主义国家，土地实行私有制。矿区土地和矿产资源分开列账。会计主体购买土地所有权，按土地的成本，包括购价、经纪人佣金、过户费用、丈量费用、排水费用、清理地面费用（减除残值）和环境美化费用等，借记“土地”科目，贷记“现金”科目（若是接受赠予的、无条件的土地按公允市价贷记“捐赠股本”科目）。购买的土地用于经营，在编制资产负债表时列入“地产、厂房及设备”项目，若是作投机用土地，列入“投资性房地产”项目。会计主体购买矿藏、油田、气田、原始森林等消耗性资源（产），按取得成本、勘探成本，一般借记“递耗资产”科目。《国际财务报告准则第6号——矿产资源的勘探和评价》规定：确认“勘探和评价资产应以成本计量”，其“初始计量中的支出”（成本）包括：勘探权的取得，地形、地质、地球化学和地球物理研究，勘探钻井，取样，以及评价矿产资源开采的技术可行性和商业价值有关的活动。勘探和评价资产分为有形资产（例如运输工具和钻探设备）和无形资产（例如钻探权）两大类。《国际会计准则第41号——农业》规定：“本准则不适用于与农业活动相关的土地（参见《国际会计准则第16号——不动产、厂场和设备》和《国际会计准则第40号——投资性房地产》；以及与农业活动相关的无形资产（参见《国际会计准则第38号——无形资产》”[15]。澳大利亚会计准则《矿产资源的勘探和评价》（AASB 6）强调以“权益区域”（Area of Interest）为成本中心。所谓权益区域是储藏矿产资源的地质区域，或已经证明藏有矿产资源的矿区或油田气田。

六是矿藏和土地的统一管理——以美国为例。美国北德克萨斯州大学会计学教授西德尼·戴维森撰写《现代会计手册》第十八章“自然资源”[16]时涉及土地的论述有六处之多：（1）会计定义自然资源概念不包括土地，因为它“一般不去挖掘，搬迁，或生产它”，但从广义讲，“土地的表面面积是一种自然资源”。（2）“矿业公司通常通过直接购买来取得矿藏，因而对土地表面和地下矿藏都取得了绝对的产权”。“全部购价应按相对价值在地面和采矿权利之间进行分配”。（3）“很多矿业公司对涉及两个或更多矿地的整个‘范围或地段的成本进行归集”。（4）在取得矿业权之前的勘探階段，“经营者对财产所有人要支付一小笔款项以取得‘探矿的权利，通常，合同给予经营者购买或租赁一部分或全部有关财产的选择权，但是有时可能订立‘只有探矿权的合同，而无取得矿地选择权”。因为“勘查的结果可以发现一个或数个‘有利区域，或者勘查可以证明这个区域不存在潜在的矿藏”。在后一种情况下，购买矿地是不合适的。一旦勘探不成功，经营者“开发这个财产的努力即行停止，财产即告废弃”，“所有在废弃项目上归集的成本”“在扣除任何回收的残余价值后，作为损失销账。假使对地面和矿藏拥有绝对权益者，则财产的账面价值应该减至土地的合理价值”。（5）有一种情况是在山地发现矿藏，此处的土地“几乎没有价值”，则该矿区的“购价一般记入一个‘未开发财产账户。即使以后对财产进行了开发，全部成本应作为自然资源的成本。假使两类财产（地面产权和矿产权）的任何一类可以立即确定其价值者，则可以将这部分购价分配于已知价值的财产，而将其余的价值分配给其他财产部分”。（6）在很多情况下，矿区有多个主体，他们往往签订“联合”（Pooling）协议。“在‘联合中，每一个参加者都放弃对个别财产的主权，而代之以全部财产的共同权益的份额。各方取得的权益份额是根据各方所提供的地面面积或潜在矿藏的英亩、英尺计算的”。

四、我国农村土地制度改革的政策取向

（一）维护农民土地承包经营权的合法权益

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》），其中，第二十条规定：“依法维护农民土地承包经营权”，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。煤炭企业在农民承包的土地下开采煤炭，造成地面塌陷，违背了农民的耕种意愿，侵占了农民土地承包经营权的合法权益。要以党的十八届三中全会精神为指针，让土地产权市场在“资源配置中起决定作用”[17]，通过规制方式[18]农民自主选择土地经营权的应用去向。其结果并不是支付一些“地面塌陷赔偿费”了事，而是把农民放在对等主体上进行协商，决定土地经营权去向。

（二）吸收礦区土地经营权入股经营

《决定》第二十条进一步指出：“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。这一条看上去是对农业产业化的经营模式做出规定，但同时也完全适应煤炭矿区土地经营权的使用。2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》提出：“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善‘三权分置办法”；“鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社，采取‘保底收益+按股分红等方式，让农户分享加工销售环节收益，建立健全风险防范机制”。这就是说，要让农民的土地经营权入股经营，让农民获取土地经营权收益。2017年中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出：“落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置办法”，“落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入”。这就是说，农民除了获取土地经营权收益外，还要获取宅基地出租、合作取得财产性收入。

（三）资源有偿使用和生态补偿一体化进行

我国矿产资源管理体制改革二十多年来，基本上实现了矿产资源的有偿使用，但生态补偿制度尚未完全健立。《决定》第五十三条规定：“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，“坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则”，“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。2016年中央一号文件提出：要“落实和完善耕地占补平衡制度，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地”。借鉴西方国家“矿业权和土地权捆绑”“边开采边恢复”的先进经验，让现有矿（煤）业集团或新建矿（煤）业公司把整个矿区的煤炭开采和生态恢复纳入一个经济实体进行统一管理会比“生态外向补偿”更显效果。

（四）农、工、商、贸纵深融合发展

2016年中央一号文件提出：“支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量”；“支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务”；“实施农业社会化服务支撑工程”；“支持我国企业开展多种形式的跨国经营，加强农产品加工、储运、贸易等环节合作，培育具有国际竞争力的粮商和农业企业集团”。2017年中央一号文件不仅重申了“农业服务主体”形式，还提出：“建设现代农业产业园”，“科学制定产业园规划，统筹布局生产、加工、物流、研发、示范、服务等功能板块”。落实2016、2017年中央一号文件精神，很重要的举措就是以“资本”为纽带，农、工、商、贸纵深融合发展。

五、煤炭矿区矿权地权资本化运作模式设计

分析矿山企业长期以来把许多遗留问题甩给社会的一个重要原因是“矿业权”和“土地使用权”不协调管理，两个不同的主体在同一区域同时生产经营，难免推让一些经济责任[19]。解决问题的思路是矿权和地权一体化运作，最突出的是“资本化”运作[20-21]。煤炭矿区矿权和地权资本化运作模式设计如下：

（一）一体化“购进”模式的框架设计

所谓一体化“购进”模式，是指矿业集团购买整个矿区属于农民的土地经营权，组建“矿区生物资产公司”（隶属矿业集团）吸收矿区农民进入公司经营农业，并在有效期限内按国家规定坚守“耕地”的性质和用途不变，同时，在矿产资源开采过程中要转换开采中的伴生品（矸石等），进行土地复垦等生态修复工作。这种模式适用于资金实力雄厚的矿业集团。在一体化“购进”模式中，矿区土地经营权价格应充分体现市场公允价值的内涵，反映买卖双方公平的市场主体地位和意愿，尤其要防止农民这一弱势主体的利益受损。需要说明的是，隶属矿业集团的“矿区生物资产公司”突出“经济权属”，行政权属仍可归属地方政府管理。

（二）一体化“入股”模式的框架设计

所谓一体化“入股”模式，是指矿区农民将土地经营权作价入股到矿业集团组建的“矿区生物资产公司”进行农、工、商、贸、服一体化运营，或将土地经营权作价入股到“农民合作社”，农民合作社再以“法人股”形式参股到矿业集团组建的“矿区生物资产公司”进行农、工、商、贸、服一体化运营。2017年中央一号文件规定：“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范”。组建“矿区生物资产公司”有两大意义：一是在矿区耕地有效使用期限内发挥农业合作社创造“植物生物资产”收益的作用；二是在矿区土地随着矿产资源采空塌陷后用于开发“动物生物资产”（如养鱼、养虾等），创造动物生物资产收益。土地经营权“入股”模式适用于资金实力不太雄厚的矿业集团。在一体化“入股”模式中，归属于农民的矿区土地经营权入股价格应以评估机构评估确认的、符合市场公允价值要求的价格，同时，也要同矿业权入股价格、其他所有者投资股权相配比，充分体现股东“股权均等”的原则。

（三）一体化“租赁”模式的框架设计

所谓一体化“租赁”模式，是指矿区农民将土地经营权租给矿业集团组建的“矿区生物资产公司”经营的一体化运营模式。这种模式适用于矿区农民不想放弃土地权利的情况。在一体化“租赁”模式中，矿区土地经营权的租赁年限由矿业集团和农民双方协商而定，可以一年租一次，也可一次租3—5年不等。矿区土地经营权租金原则上以农民种地所产生的净收益为依据。这种方式，实质上是土地“红利”的资本化运作模式。

（四）一体化“转股”模式的框架设计

所谓一体化“转股”模式，是指对国家控制的“公共”土地作价入股（国有股）给矿业集团管理，附加矿区治理内容、目标的模式。在这种模式下，国家既拥有矿产资源所有权的股份，又拥有土地所有权的股份，国家在煤炭矿区生产经营过程中享有所有者权益[22]。

（五）一体化“養老”模式的框架设计

煤炭矿区土地大多是耕地，在特定情况下，经过政府特批可以转为工业用地、商业用地等。工商企业开发商或生产经营商收购煤炭矿区农民持有的土地承包经营权时有两种做法：一是一次性支付一定的土地承包经营权费用，让失地农民创业，每年再替农民缴纳养老保险费用，待农民退休后享受社会养老保障部门养老待遇。二是不一次性付费，而是将农民视同本企业职工，按月发放“工资”（生活补贴费），同时，再缴纳养老保险费，待农民退休后享受社会养老保障部门养老待遇。这就是将土地经营权作为养老资本所进行的资本化运作。

（六）废地“收储”模式的框架设计

目前，有许多煤炭矿区采完煤炭资源后留下了不少废井或废地、废坑、废塘。政府为了治理环境、恢复生态，出台了《煤矿废地收储办法》（例如江苏省），即谁治理恢复就给谁补贴。一些投资公司或房地产开发商等单位愿意开发“收储”的矿区废地。他们将土地作为资本，投入一部分资金、获取一部分补贴用于土地复垦，最终再出售所开发的土地给开发商，或作为商品房用地卖给房地产商获取收益。例如，徐州矿务集团九里山矿区报废，工业用地600亩，政府通过评估地价，决定每亩补贴13万元用于土地复垦、开发。徐州矿务集团对600亩废地进行了填补、平整、修复后，可利用土地340亩。按每亩80万元价格将其卖给了“万科”房地产开发商，获得收入27 200万元，交政府15%的出让金4 080万元后，剩余23 120万元与政府对半分成，政府收走11 560万元（扣除原先补贴7 800万元后），净得收益3 760万元。徐州矿务集团先收到政府补贴7 800万元，加上土地开发分成收益11 560万元，扣除开发过程成本费用后，也得到很可观的收益。这就是矿区废地“收储型”资本化运作办法。此外还有投资公司“竞争型”资本化运作办法等。

通过以上矿区整体范围内六种“资本化”运作模式的设计，能够消除现行煤炭矿区土地产权管理的弊端，矿区无偿供给的土地变成了有偿使用的宝地，矿区土地产权流转搞活，实现矿权收益、地权收益和生态收益的最佳组合[23]。

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