我国政府和社会资本合作（PPP）项目发展的前景

刘宝全

【摘要】项目建设所需的资金巨大，且具有投资集中和收益期较长的特点。怎样妥善处理好巨额投融资及运营收支平衡问题，早已经成为困扰各地政府及相关从业者的经典难题。近年来，随着我国政府对公共基础设施领域政策的逐步放宽，私营部门越来越多地参与到城市项目建设当中。PPP即公私合营伙伴模式，其作为一种新的尝试正在基础设施建设领域获得极大的推广并取得了良好的效果。基于此，本文针对我国政府和社会资本合作（PPP）项目发展的前景进行论述，以期对相关方面研究有所帮助。

【关键词】政府和社会；资本合作；PPP模式

有效提高资金使用效率，缓解资金短缺，提高我国政府和社会资本合作（PPP）项目的建设效率不仅使公众对政府所开展的各项城市基础设施建设工程更加满意，也更符合国家科学发展观和绿色可持续发展的基本国策。研究我国政府和社会资本合作（PPP）项目的发展，最终实现我国政府和社会资本合作（PPP）项目的多元化，是加强社会主义现代化建设的必然趋势。

一、我国政府和社会资本合作（PPP）项目的合作方式

（一）外包类

外包类PPP项目通常都是由政府投资，私人部门在其中承包一个或者多个项目，通过这种方式来完成对社会基础设施的建设，或者提供相应的公共服务，并且是由政府来承担相应的费用。由于是政府主要出资建设这类外包PPP项目，因此私人部门承担的风险并不大。

（二）特许经营类

特许经营类PPP项目需要私人投资，其具体投资模式是可以全部投资，也可以部分投资，同时风险主要是由公共部门承担，双方以协议的方式来明确收益的归属和分配。这种方式下，公共部门和私人部门之间必须建立良好的沟通，均衡利润和公益属性间的关系，公共部门不得不向特许经营部门收缴部分的收益作为补偿，这也从侧面说明其基础仍是当局的管理程度。政府公共部门和私有部门之间通过这种协议的方式，将双方所拥有的优势发挥出来，在资源得到整合的条件下，实现成本的节约，并且还能够更好的实现对公共服务的管理，提升公共服务的管理水平。项目的剩余资产都是由公共部门进行管理，因而通常在使用权和所有权方面存在一个转移的程序，也就是合同到期时私人会将这些权利转移给当局相关机构。

其中，有代表性的项目如曼谷的地下蓝线项目，项目总长为20千米，其中基础设施建设部分主要由政府负责完成，社会投资者一般需负责采购列车和电气设备，同时需承担其运营及日常维护保养工作。一般情况下，基础设施建设公司都是由政府控股为主，其主要负责的土建工程、信号系统等项目。运营公司则是由私人的投资者来进行注资，通常都是负责地铁的运营与维护工作，同时与基建公司形成有效的沟通机制，从而完成车辆和设备方面的投融资。

（三）私有化类

私有化类PPP项目，其投资和所产生的收益一般均归私人私有部门，同时在所有权方面也是归私人所有，并且公共部门不能够对项目进行追索，这也说明这种私有化的项目，私人承担的风险也相应更高，而政府只起监督的作用。如澳大利亚于上世纪八十年代开始在公共交通建设中采取PPP模式，投资者成立某专门公司SPV与当局对项目融资、建设和运营制定合同条款是其通常模式。澳大利亚当局为促进经济增长和提升效率，在推广PPP模式时逐渐增加私人项目参与程度。

二、我國政府和社会资本合作（PPP）项目发展的前景

（一）利用法律手段规范当事人的行为

利用法律手段规范当事人的行为，维护当事人的利益。通过法律制度来规范政府、企业和公共行为，使政府、企业和机构通过投资或法律来约束自己。如“皇家公园快车集团法”运营地铁线运行制定详细规定，包括服务水平、企业监督报告、检查手续、就业资格等，规范人员和组织的行为，维护自身利益。

（二）通过法律管理促进实现公正的目标

最初，许多政府和社会资本合作（PPP）项目管理是随机和盲目的，导致不能实现公平公正。随着政府和社会资本合作（PPP）项目越来越多，政府和社会资本合作（PPP）项目管理逐步依托全社会集体合同，政府和社会资本合作（PPP）项目建设运行管理也有专门的法律法规，政府和社会资本合作（PPP）项目法律管理可以做到公平的原则正义表达。事实上，现代发达国家和地区高度重视法治，确保政府和社会资本合作（PPP）项目公平合理投资管理。

（三）完善政府和社会资本合作（PPP）项目法律法规体系

中国政府和社会资本合作（PPP）项目在城市发展中发挥着越来越重要的作用。中国制定国家法律法规和当地法律法规，如轨道交通法，轨道交通投资，建设，经营，管理等方面的综合法制，全面提高法律管理水平，确保各方的利益，维护公平。必须有法定的规划，城市相关部门做好规划，然后进入城市整体规划，完善法律基本条件，避免不当规划和浪费资源。

（四）完善中国建设有关制度建设法律法规

要继续完善中国项目建设有关制度建设法律法规，促进和加快立法步伐，依托系统、国际化的管理理念，促进这一领域的法制建设），促进城市和谐发展。有关部门应通过制定法律法规体系，包括地铁工程、市政公用事业建设和经营各方责任、义务、风险和收入分配等问题明确界定。特别是公共事业在公私合作、特许经营等公用事业模式中，包括规划设计、投融资、招投标、施工、经营管理和设备维修等方面法律责任和义务应尽可能多。通过制定和完善有关法律法规，可以确保市政公用事业投融资得到法律保障，投资融资过程中的各种纠纷可以公平有效地解决。

三、结语

综上所述，就目前而言，中国应采取“一级法律为主，辅以法规、行政规章等”建立适用于PPP项目法律制度的思想。也就是说，通过国家法律强调法律地位，强调国家立法的决心，也是对民营企业的充分法律保护；通过法律法规，行政法规等法，对法律的法律依据进行法律依据一个具体领域或项目进行适当调整，确保法律的适用性。同时在制定规定时，政府部门应尽量减少源头法律法规引发的融资风险，制定当地法律法规时，要保证法律法规的科学性，合理性和机动性。

参考文献：

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