房地产税 的要义、难点与政策建议

■ 汪利娜

房地产业

房地产税 的要义、难点与政策建议

■ 汪利娜

房地产税法列入了本届人大五年立法规划，但今年并没有把房地产税法草案提请人大常委会审议的安排。房地产税法草案年内无审议安排，说明草案尚不成熟，理应多加强调研，结合现有法律法规审慎出台。

一提到建立房地产稳定发展的长效机制，人们关注的焦点从去库存的多项政策刺激再次转到房地产税。主张开征房地产税的逻辑起点一是可以抑制高房价；二是给地方政府一个稳定的收入来源。但笔者认为，开征房地产税真正的要义是缩小财富、收入和消费差距。

一、房地产税可以抑制高房价吗？

从理论上讲，在保有环节开征房地产税，增加持有成本，可以抑制过度投资投机炒高房价。但国外的相关研究表明：其抑制房价上涨的效应十分有限。美国和日本的实践也表明：房地产税未能抑制房价上扬和房地产泡沫的破灭。

日本早在 1871年就开始对土地所有者征收地租，可算是地价税的雏形，并逐步形成由固定资产税、城市规划税、继承税和赠与税相互协调的房地产税收体系。

但征税并没有阻止日本地价的上涨。在房地产泡沫破裂前，日本地价上涨大体经历了三个阶段：第一阶段1956～1965年，制造业高速发展和住宅需求旺盛使全国工业用地价格增长了9倍，住宅用地价格增长7倍；六大都市的工业、住宅和商业用地价格分别增长 15 倍、10 倍和 7倍，此间工业用地的价格涨幅远远大于住宅和商业用地。第二阶段 1965～1975年，全国和六大都市的住宅用地价格增长了4倍，工业用地价格增长3倍，商业用地价格增长了6倍，高于住宅和工业用地。这二十年地价飙升的原因：一是经济的高速增长，GDP年均增速高达 9.1% ；二是城市化进程加快。城市化率从 1950年的 37.5%，提高到 1975年的75%，显然实体经济因素是地价上涨的主要推手。第三阶段1975～1990年，受石油危机的冲击日本经济步入中速增长期，GDP年均增速为 4.2% ；城市化已接近尾声。但作为世界第二大经济体的自信和经济全球化、信息化和服务化的产业结构调整推动了六大都市地价上涨：商业用地增长了4倍，住宅用地增长了3倍，全国的平均地价涨幅2倍多。地价上涨不断印证着“土地神话”，广场协议后日元升值及宽松货币政策，诱使大量资金流入房地产领域。1991年日本政府为抑制地价飙升开征的特种地价税，反而加剧了房地产泡沫的破灭，自此，日本经济陷入二十年的低增长，1991～2009年 GDP年均增速仅为 0.8%。

美国早在 18世纪中期就开征收财产税，囊括了住宅、商业和工业各类不动产。在 2001年前，美国房价增长较为平稳，年均增幅在 3% 左右。但 2001年网络经济泡沫破灭后，为避免经济滑坡，刺激房市成为政府刺激经济的首选。零首付、次贷、再融资、次贷证劵化、CDO，CDOs等金融衍生品大行其道。融资便利加之美联储多次降息使越来越多的低收入者开始借助次贷进入住宅市场。扭曲的金融创新和住房需求促使房价快速上涨。2001～2008年间，新建独户住宅均价从 20 万美元上升至 32 万美元 ；存量住宅均价从 14.5万美元上升至 22.2 万美元，增幅超过 50%。房价大幅上涨的诱惑使越来越多的美国人把住房当作提款机或“现金奶牛”，通过房产抵押、房产增值和重新融资获得更多的消费信贷。

然而，当美国人在庆幸美元资产的全球化可以使其债务经济无休止延续下去时，次贷引发了波及全球的金融危机，房价暴跌和金融体系陷入崩溃边缘，使居民家庭净资产损失达7万亿美元之巨。

日美两国的房价及地产泡沫破灭表明：房价的涨跌主要是实体经济的因素所致，开征房地产税抑制房价上涨并不存在“放之四海而皆准”的影响力和抑制作用。

二、房地产税应是地方财政收入主要来源吗？

开征房地产税理由之二就是给地方政府一个稳定的收入来源。的确，房地产的空间固定性和不可磨灭的特点使其具备地方性、可预见性和可持续征收税种的基本要素，使之成为各国地方政府税收收入的主要来源，但并不是地方财政收入的主要来源。澄清各国房地产税的概念与内涵、地方财政的收入结构及各国宏观税负的差异，才能减少对这一国际惯例的误解和误用。

（一）房地产税与财产税定义与内涵

美国的房地产税是在财产税（Property tax）项下征收的。根据美国国家统计局的定义，财产税或物业税是对财产所有人按财产价值征税的一个税种。其课税对象包括一般的不动产（土地和地上的改良物），也包括选定的动产，如汽车和某些无形资产。显然，美国的财产税与中国即将要推出房地产税在定义和征税对象上都是有差别的。换言之，房地产税只是美国财产税的一部分或主要部分，并不是全部。在定义和内涵不同的情况下，盲目引用财产税占地方税收收入比重高达 90% 的数据，有失偏颇。

（二）税收收入和财政收入是两个不同的统计口径

在美国，地方政府主要指除联邦、州以外的县、市和镇级政府。地方税收收入是从当地税源获得的收入，主要包括财产税、销售税、个人所得税、公司所得税和其他。而地方财政收入是指政府在一个财政年度内获得的全部收入，它不仅包括地方税收收入，还有联邦和州政府的转移支付、收费收入、公共设施使用、酒牌收入和资产经营（保险信托）收入等。尽管财产税占地方政府税收收入占比较高，如1977～2013年间，平均占比在 80.5～72.8%，但占地方政府财政收入的比重并不高。以 2008年为例，在地方财政收入中，地方税收收入占比为 35.8%，联邦和州政府拨款占 34%，收费收入占 21%，其余为公共设施使用、酒牌收入和保险信托的收入。财产税占地方税收收入的比重为 72.3%，但占地方财政总收入的比重仅为25.9%（见表 1）。近年来随着联邦政府和州政府的转移支付增加和销售税的增长，财产税占比逐年下降。

（三）宏观税负的国际比较

如果说地方政府事权财权不匹配、缺钱，解决的办法可能有多种：一是调整存量；二是开辟增量；三是存量调整与开辟增量并举。这包括对现有税种的增、减、并等调整，也包括中央与地方财税收入的再分配。无论哪种方式都需要对中国的宏观税负与公共福利水平做出客观分析，不能因土地出让收入下降就急于推出房地产税，这种征税的理由并不充分。

所谓的宏观税负，即政府财政总收入占GDP的比重。国外政府总收入包括：财政收入加社会保障缴款和一些非税收收入。上世纪末世界银行研究表明：人均GDP不足785 美元低收入国家，宏观税负通常为 13% ；人均 GDP 为785～3125 美元的中下等收入国家，宏观税负为 18.59% ；人均 GDP 为 3126～9655 美元的中上等收入国家，宏观税负约为 21.59%，人均 GDP 为 9656 美元以上的高收入国家，宏观税负在 28% 或更高。

表1 2008年美国地方政府财政收入规模与结构（单位 ：百万美元）

经合组织的统计数字也表明 ：在 1980～2012年，人均GDP 超过 1.7 万美元的高收入国家宏观税负远高于低收入国家。北欧福利国家（瑞典、芬兰、丹麦和挪威）和大陆法系的法国、意大利的宏观税负更是高达 40% 以上 ；只有美国人均 GDP 虽排名居前，但宏观税负比较低为 24.3%。2012年经合组织成员国的宏观税负平均值为 34.1%（见表 2）。显然，宏观税负与一国的经济发展水平密切相关，只有经济发展人均GDP超过1万美元之后，有雄厚的物质基础作支撑，该国才有向高税收、高福利转化的基础。此外，各国人口规模、政府执政理念的差异也使高收入国家的税负有所不同。

表2 宏观税负水平与人均GDP国际比较（单位：美元）

表3 不同口径中国宏观税负估算（单位：亿元）

中国的宏观税估算比较复杂。按政府财政收入（预算收入）占 GDP 的比重来看，中国宏观税负在 20% 左右 ；但按大口径—政府总收入，即将政府性基金收入（主要是土地出让金）、社会保险基金收入和国有资本经营收入计算在内，2012～2016年中国的宏观税负分别为 36.4%，38.2%，36.6%，35.1% 和 34.5%。此间中国的人均 GDP 只有 6154～7938 美元，刚刚步入中上等收入国家，宏观税负不仅超过了中上等国家 21.59% 的税负水平，甚至超过高收入国家，如英、美、日和加拿大（见表 3）。

也许简单地将预算收入和其他收入相加有重复计算之嫌，夸大政府财政收入导致宏观税负“虚高”。但也有遗漏导致低估的可能，如诸多制度外收入包括：上万亿住房公积金的增值收入被当作“增加政府投入”用于保障房建设；屡禁不止的乱收费、乱罚款和乱摊派都没列入非税收收入，却由政府支配和使用着。将体制外的收入计算在内很难得出宏观税负偏低的结论。

中国虽没有房地产税，但政府在开发环节征收的土地出让金、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、城市建设维护税，在交易环节征收的印花税、契税、营业税和二手房转让所得税，都为地方政府带来不菲的收入。

在中国宏观税负较重的格局下，显然，解决地方财政收入问题不能简单靠增量，存量的调整、加强财政收支的预算管理，提高使用效率，调整中央与地方财政关系都必不可少。

三、房地产税的要义是调节财富分配

从国外经验看，房地产税是以社会财富存量—不动产为课税对象，具有税基不易隐藏、税负不易转移的特点，其主要功能是弥补所得税只对收入流量无法对财富存量征税的缺陷，以实现税收缩小贫富差距的目的。

从财富、收入和消费差距的视角，人们不难发现：第一，房产是家庭财富或资产的重要组成部分。其道理很简单，一是住房是民生必需品，使住房自有率远高于股票等其他金融资产的持有率；二是房产价值高、经济寿命长、兼有投资品和消费品的双重特点使它具有家庭财富积累之锚的美誉。因此，在国外，房产一般占居民家庭资产的 30～50% 不等（见表 4）。在中国，城镇居民住房自有率已高达 89.3%，房产占家庭财富比重 50～70% 不等。

第二，房产的财富杠杆作用。通常人们只需较少的自有资本，借助银行信贷就可获得价值不菲的房产。如在金融发达的美国，居民只需 5%～10%，甚至是零首付，就可拥有价值几十万、上百万的房产。然而财富的杠杆及靠资产致富的故事并没有就此完结。房产是最好的抵押品，人们有了房产，就可以以房产作抵押获得更多的金融支持，用于二次置业或其他投资，以获取更多的投资收入。

第三，房产的财富效应，即财富价值变化对消费的影响。按照新古典经济学的理论，消费是收入和财富的函数。人们的消费不取决于当期暂时性收入，而是取决于持久收入，这不仅包括劳动收入，也包括财产性收入。而相关的实证研究也表明：房产的财富效应明显大于股票的财富效应。

第四，房产财富的占有，杠杆作用和财富效应还会对贫富差距和消费差距产生不可低估的影响。特别是在中国，城乡分治的土地制度和二元住宅市场结构，使城乡房产财富价值差异极大。过去 10年间，城镇房价上涨了 10 多倍，农村住房虽有很大改善，却因无法进入市场，难实现其资产价值收益。制度安排的扭曲可能是当今中国城乡贫富差距和消费差距的重要原因。在城镇，人们获得房产的方式不同和拥有房产的多寡，不仅会扩大收入差距，还会加剧消费差距。房价上涨对有房者可产生正向财富效应，却会导致无房户者购房可支付能力和消费能力的下降。在缩小财富差距和收入差距的进程中，人们之所以更关注消费差距，是因为它涉及到人生的必需品，是人生存在与发展的基本保障，体现了社会的公平，也是社会和谐与安定的基础。因此，缩小财富、收入和消费差距才是开征房地产税的要义。

表4 房产占家庭资产、可支配收入和GDP 的比重（%）

四、房地产税制度设计的难点与挑战

开征房地产税涉及到千家万户的存量财富，对如此巨大的一笔财富征税，其难点是对课税的对象、范围、税基和税率等细节进行顶层设计，确保房地产税的公平性、合理性。

（一）征税对象和范围

国外的房地产税是建立在土地住宅私有化和产权清晰基础之上的。在中国，除土地公有制和住宅建设用地使用权期间届满能否自动续期外，住房的产权也五花八门，按产权性质大体可分为：央产、军产、单位产权和私有产权房；按取得和交易的方式，可细分为：原有私房、房改房、商品房、经适房、安居房、限价房、自住商品房和共有产权房等。面对如此之多的产权种类，国外见房就征的做法似乎很难在中国实施，但只对商品住房征税，将诸多非商品住房排除在外，而一些单位产权房、限价房，甚至是经适房也不乏有面积大、品质高的住房和高中等收入群体，其享有的占有、使用和收益权也不次于商品房。在中国住房从福利向商品的转化中，人们取得房产机会的不公使房产财富大相径庭。如果房地产税课税对象界定不清、征税范围过窄，应纳税户占比过低，将无法矫正房产分配的不公，反而会加大居民财富和消费差距。

此外，房地产税征收的范围也值得商榷。中国实行城乡土地和住房二元制度，得利于城镇化、城乡统筹和土地市场化，富裕地区农村农户的收入和房产价值都在不断提高，一些经营性房地产虽以“小产权房”“画家村”“生态院”“大棚别墅”和“文化创意产业基地”等多种形式存在着，却可获得不菲的财产性收入。在城乡土地高度市场化的地区，国有建设用地和集体建设用地难以辨别，两者相互渗透、互为补充。那么，大而化一地对农村房地产免税，征税范围过窄，税基小，就很难体现税收的受益原则和公平原则，还会创造出避税空间，诱发寻租创租行为。

（二）税基和税率

所谓税基是指计税的依据或标准。对此，许多人主张从量计征，即按人均住房面积或家庭住房套数征税。如设定人均住房建筑面积60平方米以上征税；或第一套住房免征，第二套起征等。问题是无论按面积或套数都无法反映住房的市场价值。住房面积小、年久失修，但位置好的学区房价值倍增。住房的面积大也并不等于价值高，同样面积的住房会因其区位特征、建筑特征和邻里特征差异导致价格大相径庭。第一套免征，二套房作为起征点合理吗？每户第一套房的面积、价值差异会很大；有两套住房也并不意味着家庭人均住房面积大、价值高，如“房改房”两个小一居不如一套商品房，第二套高首付和高额营业税已招致假离婚案频发，人们还希望在保有环节重演这种避税行为吗？显然，简单地从量计征并不公平。

国外房地产税多按市场价值计征，因为住房的物理特征和经济价值最终都要反映到房价上，同价同税，人人平等。当然，为避免税负过重，各国也有相应的法规。如在美国，为避免国民税负过重规定：一是应税值。房地产应税值可以是全部或部分房产市场价值。佐治亚以房产价值的 40% 为税基。这使房地产的计税价值与实际的市场价值截然不同。二是上限管制（Imposed limits），具体包括 ：（1）对房产的评估值调整幅度上限（Assessment limit）管制。每 3～5年评估值调整幅度实施上限管制，使其远低于市场价值的变化。（2）财产税税率上限管制，如加利福尼亚财产税税率上限为1%，只有房产出售时税率可提高到 2%，这些做法都有效降低了国民持有房地产的税务负担。三是住户房产财产税减免（Homestead deductions），即房产价值的一定额度可减免财产税，但高档住宅不享受税收减免，如马萨诸塞州规定自住房市场价值超过 684000 美元的不享受减免 ；德克萨斯州规定自住房价值超过 350000 美元的不享受减免。此外，在经济不景气、失业率上升时，地方政府可及时调整减免和递延的范围。四是短路器机制（Circuit breaker programs），即当老年人和低收入家庭的财产税超过家庭可支配收入的一定比例可享受税收抵扣或延迟纳税。

关于税率，国外房地产税率从 0.3%～3% 不等。在美国，60% 的县住户房地产税率在 1% 以下，37% 的税率在 1～2%，只有 2% 的税率在 3% 以上。依据美国税收政策中心的数据显示 ：2007～2011年间，美国各县住户每年交纳的住房财产税接近 1000 美金，60% 的家庭每年交纳财产税在 500～1500美元之间，31% 的家庭交纳的财产税低于 750 美元，21% 的家庭交纳的财产税高于 1750 美元，只有 3% 的家庭交纳的财产税高于 4000 美元，0.2% 的家庭财产税高于 8000 美元。正是多种优惠政策组合与运用有效降低了财产税税负之痛。

显然，开征房地产税不能简单地考虑政府的财政收入，“取民有度”，制定合理税基税率，才能确保房地产税顺利实施。

五、推进房地产税的政策建议

鉴于开征房地产税的诸多难点，推进房地产税需充分考量改革的相关性、整体性和系统性，以减少社会矛盾，并采取审慎渐进的实施方式，初步设想包括：

（一）积极推进房地产税立法

房地产税是一个关系到国民福祉、国家长治久安的新税种。应按照党的十八大的税收法定原则，制定房地产税法。通过立法明确房地产税征收的目的、法理依据、纳税人、课税对象、税基、税率、税收优惠和用途等基本要素及《物权法》“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”条款如何实施等，以确保政府征税的权力在法律规范下运行，避免随意征税、重复征税和征过头税。但房地产税立法不是闭门造车，而是一个广泛调研、广泛听取民意、凝聚共识的过程，唯有如此才能提高房地产税的科学性、可行性，才能降低运行成本。房地产税立法不应仅限于房地产税的征收，还应规范房地产税收的支出，确保财政收入取之于民、用之于民，为社会公共利益服务。

（二）构建房地产税的基本框架

鉴于房地产税的主要目的是调节财富分配，促进社会公平，就应坚持“宽税基、简税种、低税率和严征管”的原则，来设计房地产税的基本框架。

首先，要清费立税、简化税种。对现有的税种繁多税费（土地使用税、土地增值税、耕地占用税、城镇维护建设税、房产税、契税、印花税、营业税、个人所得税和企业所得税）中交叉重叠的进行减并调整。

其次，扩大税基、差别税率。依据税收公平原则，宽税基，即除政府、预算内事业单位未超标的办公性用房、文化历史名胜、公园、博物馆、医院、学校、军事基地、宗教组织、社会福利机构等自用的房地产除外，对各类住房包括单位产权房（已有偿出售给个人或私人长期占有、使用和单位优先回购）、经适房、两限房和农村经营性用房等都应列为课税对象。统一按市场总价值的一定比例（30～40%）为计税依据，并辅助差别税率来调节财富分配和纳税人税负。对住房与商业、工业不动产应实行差别税率；对低收入、特困家庭自住房可免税；对中等收入家庭自住房产可按评估值确定免征额（或比例），并实行 0.05～0.1% 的低税率，以体现税收的受益原则，培养纳税意识和监督意识；对租赁性住房应实行优惠税率，以鼓励民营租赁住房市场发展，减少政府公租房的负担；对高档住房或多套房产累计总价值较高的可实行高税率，以保障房地产税税负公正公平。

再次，完善房地产税基础设施建设。一是摸清家底健全房地产登记制度。产权登记的目的：首先是确权与产权保护，对城镇和农村的各类不动产，包括住房、商业和工业物业、宅基地、耕地、林地等进行产权登记，理清各类不动产的产权归属，以保护产权人权利。其次，盘点中国的资产，搞清财富的存量。我国与美国的资产结构不同，美国的净资产主要是金融资产；而中国改革开放以来大规模的固定资产投资形成的净资产主要是房地产。对不动产的种类、数量、价值和空间分布进行准确、完整、清晰的登记是我们摸清家底、构建中国资产负债表、摸清房地产供需现状的基础；是一个建立房地产长效机制、防范房地产金融风险的基础工程；也为开征房地产税、摸清税源、制定税率等提供了大数据服务。二是健全房地产评估体系和征收体系，保障房地产评估的独立性、客观性、公正性和实施的可行性。三是建立信息披露和纠纷调解机制。政府和房地产专业机构应建立房地产市场价格和评估信息披露体系，通过大数据的收集、存储、整理和披露，提高房地产市场的透明度。当纳税人对评估值、纳税额有异议时，应给纳税人一个申诉、调解、复议和诉讼的机会，这有利于纠正执法机构的侵权行为，切实保护纳税人合法权益。

（作者系中国社会科学院经济研究所研究员）