美国城乡规划公开公示制度

■ 李 倩

国际交流

美国城乡规划公开公示制度

■ 李 倩

伴随着西方资本主义民主政治的推进和城市规划理论的变革，城市规划中的公开公示也逐步发展起来。1965年，保罗·大卫多夫（Paul Davidoff）在《规划中的倡导性和多样化》（Advosacy and Planning）一文中提出与社会政治多元化和民主化发展相适应的“多元化倡导性规划”概念，他强调规划是一个自下而上的过程，因此，要保证规划的民主性和公平性，鼓励和促进市民（特别是穷人）在规划过程中的积极参与。规划工作者不能再以自己的价值判断为标准，而要综合考虑社会、经济、文化等诸方面的影响，平衡和协调各种利益冲突以达成社会共同遵守的契约。保罗·大卫多夫的这种倡导性规划学说成为规划公众参与的宣言。1977年的《马丘比丘宪章》明确指出：“城市环境是人民创造的，城市规划必须建立在各专业设计人、城市居民及公众和政治领导人之间系统地、不断地互相协作配合的基础上。”到了20 世纪 80年代，这一斗争开始脱离单向的政治权力的社会冲突，转而注重城市生活和环境的多元化问题。在英、美的城市更新和社区发展中，公众参与作为一种民主的实践和规划的重要手段得到普及和发展。本文主要对美国的城市规划中有关公示的内容进行梳理。

一、组织机构

在城市规划实施的过程中，美国虽然没有全国性的统一公开公示组织，但是在各个州、市，依据各自的具体情况，都组建有不同形式的参与组织，包括自上而下和自下而上两种。自上而下组织的组建主体为政府，组织形式包括小区的现场办公会、多元服务中心及小政府等，作为政府获取公众信息、提供社会服务的机构；自下而上组织的组建主体是公众，形式包括公众咨询委员会、公众规划委员会、市住房与规划理事会、特别目的规划组及地区性、全国性和国际性的非营利民间团体等，作为公众在实施过程中相互交流、形成民间咨询意见的组织平台。具体来说，可以分成两大类：

一类是有决策权力的组织，主要包括：

①“小区规划理事会”（Neighborhood Planning Council），市政府立法规定必须向其咨询咨询；它有权在小区规划和土地开发管理上制定哪些是要优先处理，哪些是重要和不重要的考虑。例如在纽约，全市有 60 个规划区，每区一个理事会，市政府在规划和管理上一定要向其咨询；

②小区的“现场办公室”（Field Office），专门处理楼房安全、工程、街道维修、规划等事项。

一类是咨询式的组织，主要包括：

①“小区规划办公室”（Field Planning Office），专为政府的规划处提供信息和资料，也作为官民之间的桥梁（作为市民向政府表达的渠道、作为政府向市民发播信息的渠道、并为市民提供技术支持），但是并没有将权力下放；

②“城市住房与规划理事会”（Community-wide House and Planning Council），组织有声望人士和专业人士，替政府向市民交代政府政策与项目；虽无法律上的权力，但有代表性和权威性；

③“多元服务中心”（Multi Service Center），不是行政性质，而以服务为主，作为市政府的耳目，接待投诉、听取批评、收集意见等。

这些组织的设立，使政府与公众之间保持畅通的信息渠道，既增加市民的信任，又能倾听群众反馈的信息，使决策更趋公正、合理。

二、公示形式

美国是一个联邦制国家，各城市都有自成体系的法律规定，城市规划的公开公示主要以公众评议、公众听证会（Public Hearnig）的形式展开。在具体的规划阶段，规划公示的主要形式如表1所示。

表1 美国城市规划各阶段公开公示的主要形式

三、规划公开公示主体及作用

在美国，规划师们不仅要满足法律所规定的公众参与，还要主动地鼓励和策划参与。表2和表3反映了在美国城市规划的各个阶段规划师、公众和政府官员的角色和作用。

表2 市民、规划官员、市议会议员职责一览表

表3 美国公众参与城市规划在不同阶段的参与方式

经过 40多年来的发展，美国的公众参与已建立起较为完善的组织机构和参与方式，并通过法律的形式明确下来，公众参与的层次也由象征性参与向代表性参与转变。以洛杉矶为例，该市制定城市总体规划时必须多次大范围征求市民意见，在经过听证辨证后，由市民投票通过。在规划设计和选择方案阶段，政府组织市民对方案进行复议，由市民投票支持或反对方案，政府的规划部门对公众开放所有规划方面的法规、表格、激光演示及计算机查询系统免费供市民查询。政府还要培训市民有关分析方案用的规划技术，如地图分析、照片分析、市民模拟游戏等。到了规划实施阶段，政府直接雇用市民代表在小区内工作，对市民进行教育和培训，并设有“小区探访中心”或热线电话以解答市民问题和听取市民意见。政府通过与市民的接触和交流，不但提高了行政效率，而且使市民对规划方案的实施采取更合作的态度。

四、美国规划公开公示制度的特点

美国是世界上政务公开制度比较发达的国家，有关政务公开的法律制度有着两百年的历史，其主要法律制度有版权法、信息自由法、隐私法、削减公文法、电子信息自由法修正案。美国 1966年制定的《情报自由法》规定了政府文件公开原则，免除公开由法律限定，公众有了解和取得文件的权利。1976年制定的《阳光下的政府法》规定合议制行政机关会议公开，免除公开理由需法律规定，公众有出席、旁听和观看的权利。1974年的《隐私权法》规定，政府关于个人记录必须对本人公开，未经本人同意政府不得将个人信息用于其他目的。

（1）公众权利明确。公众有权向联邦政府机关索取任何材料，政府机关有义务对公众的请求做出回应。这一条规定从根本上改变了美国政务公开的性质，只要不对国家利益和社会、个人造成损失，所有政府的信息都必须向公众公开。这样一个制度既保障了公民的知情权，同时又使政府的行动置于公众的监督之下，有效地防范了腐败的发生。

（2）确立了“公开为原则，不公开为例外”的原则。也就是说，只要法律没有明确禁止不能公开的政务信息，就一律必须公开。

（3）不能公开的，必须说明理由。如果政府机关拒绝公众的特定请求，必须说明理由。同时，申请人可以据此向该机关行政首长提起复议，如果复议请求被拒绝，申请人可以向法院提起司法审查，一旦开始诉讼程序，政府机关负举证责任。

（作者单位：同济大学建筑与城规学院）