城市洪涝风险的负面影响及治理策略

王越

摘要：城市洪涝风险治理已成为保障现代城市建设和发展不可或缺的战略性课题。可以看到，影响城市安全的洪涝风险因素多样，除了突出的梅雨和台风暴雨，还涉及自然地理环境、城镇化进程、防洪基础设施、规划工程、防范意识等，而且不同城市的洪涝风险特征也各有不同。太湖流域城市洪涝风险的影响，集中表现在丰沛的水资源优势与频发的水灾害之间的矛盾、城市建设和城镇化快速推进与防洪措施“短板”之间的矛盾、水利现代化目标与高起点防洪能力发展之间的矛盾。为此，以理念引导、规划工程、统筹协调、预警评估为基本内容的策略，将进一步系统推进城市洪涝风险治理。

一、太湖流域城市洪涝风险治理的价值判断

太湖流域是我国经济最发达、人口最集中、财富最密集、商贸最活跃的区域，水陆交通便捷，市场信息畅通，投资环境良好，经济基础扎实，劳动力素质高，科技力量雄厚，地理和战略优势明显。流域内分布有特大型城市上海，大中城市杭州、苏州、无锡、常州、镇江、嘉兴、湖州以及迅速发展的众多小城市和建制镇，城镇化率达75%。太湖流域面积为36 895km2，全流域国内年生产总值57 957亿元，约占全国的10.2%；人均年生产总值达9.7万元，是全国平均水平的2.3倍。在国家宏观战略规划的推动下，太湖流域正发展成为中国经济的主要增长极和现代化建设的先导区，成为优势制造业、城镇化、区域一体化的“高地”。据测算，到2030年，流域城镇化率将达86.6%，流域GDP年总量将达11万亿元。

太湖流域及其城市在国家经济社会发展中的重要地位，对防洪减灾客观上提出了“淹不得、淹不起”的要求。因此，完善流域城市洪涝风险治理体系，提高流域城市防洪减灾能力，对实施国家发展战略、促进流域城市经济持续健康发展、保障人民群众生命财产安全、实现社会和谐稳定，具有十分特殊的意义。

二、太湖流域历史洪涝及其对城市的负面影响

历史上太湖流域洪澇灾害多发。其中，新中国成立以来的1954年、1991年、1999年发生过3次典型年洪涝灾害，太湖水位分别达到4.65m、4.79m、5.08m，受灾面积分别为29.3万hm2、41.8万hm2、68.7万hm2，直接经济损失分别为113.9亿元、141.25亿元、623.3亿元。

太湖流域洪涝对城市造成的损失巨大。据不完全统计，1954年，无锡市区民房受淹近2万户，近百家企业停产，直接经济损失约1.6亿元；常州市直接经济损失920万元。1991年，无锡市民房受淹30.8万户，企业受淹7 197家，停产或半停产企业3 571家，受灾人口98万人，直接经济损失34.19亿元；常州市民房受淹2万户，企业受淹828家，停产或半停产企业335家，直接经济损失4.17亿元。1999年，无锡市民房受淹5.09万户，企业受淹2 294家，停产或半停产企业2 045家，受灾人口56.58万人，直接经济损失8.97亿元。

进入21世纪，太湖流域城市依然承受着洪涝侵袭（图1）。据不完全统计，2005年，“麦莎”台风及“卡努”台风暴雨造成无锡市民房受淹4 108户，企业受淹284家，受灾人口48.68万人，直接经济损失2.68亿元；“麦莎”造成常州4个市辖区受灾，受灾人口达11万人，直接经济损失5 375万元。2009年，“莫拉克”台风带来大风和暴雨（包括大暴雨、特大暴雨），无锡、镇江、常州等7个市受灾人口达208.1万人，倒塌房屋1 000间，损坏房屋2 000间，直接经济损失4.1亿元；特大暴雨造成昆山、太仓和吴江三地8.5万人受灾，合计经济损失4.37亿元。2012年，“海葵”台风来袭，常州市武进区紧急转移人口0.2万人；无锡全市道路短暂积水120条，停产企业133家。2013年，台风“菲特”自10月6日起影响杭嘉湖地区，苏州受灾人口3.62万人，150家企业部分停产，供电中断12条次；上海市青浦、金山、松江多处堤防发生河水漫溢。2015年6月，太湖流域出现三次大范围强降水过程，其中25～29日，无锡市共有江阴市、宜兴市、锡山区、惠山区、滨湖区5个市、区民房受淹2万户，受灾人口约14.33万人，紧急转移1.69万人。2016年7月1～3日，太湖流域降大雨到暴雨，局部大暴雨。无锡、常州两市10县（市、区）民房受淹9 700户，受灾人口3.7万人，直接经济损失8亿元。

三、太湖流域城市洪涝风险因子构成的突出矛盾

影响太湖流域城市安全的洪涝风险因素多样，除了突出的梅雨和台风暴雨，还涉及自然地理环境、城镇化进程、防洪基础设施、规划工程、防范意识等，而且不同城市的洪涝风险特征也各有不同。不同风险因子的叠加，集中表现为三个矛盾：

（一）丰沛的水资源优势与频发的水灾害之间的矛盾

太湖流域属亚热带季风气候区，降水丰沛，年平均降水量为1 177mm，极端雨量则接近年平均降水量的四分之一（表1）。春夏之交，暖湿气流北上，冷暖气流遭遇形成“梅雨”；盛夏季节，受热带风暴和台风影响，形成“台风雨”，成为造成太湖流域洪涝灾害的主要原因。太湖流域是我国著名的平原河网地区，流域内河道总长约12万km，河道密度达3.3km/km2，出入太湖河流228条。流域内城市大多地处平原低洼地区，与流域河网相通，易受淹成灾。流域河道水面比较小，水流流速缓慢，流向表现为往复流，排水出路严重不足。独特的气候条件、地理环境和河湖水系特点，决定了流域城市在享有丰沛水资源优势的同时，也受到台风、暴雨和潮水不同形式的侵袭。受极端天气频发、人类活动导致的下垫面改变等多重因素的综合影响，20世纪90年代，流域增加了新的典型成灾降雨和洪涝过程，如1991年、1999年的流域洪涝与1954年的洪水相比，洪涝更为集中，防御难度更大。

（二）城市建设和城镇化快速推进与防洪措施“短板”之间的矛盾

近年来，太湖流域城市建设加快，城镇化快速推进，在给经济社会发展注入活力的同时，也加大了洪涝风险。城市强降雨突发频发，超过排水能力，而有的城市水利分片综合治理的蓄排能力不均衡，有的尚未达到规划标准，容易形成内涝和城镇积水。随着新城区和开发区的发展，建设用地的剧增和水域面积、农田面积的锐减，使得区域不透水面积增加、蓄水面积减小，调蓄能力降低，径流系数加大，汇水速度加快。城市空间立体多元开发，供电、供气、供水、通信等基础设施集中，加大了承受暴雨洪涝的脆弱性。[3]有的城市建设、基础设施和资源开发项目的布局、措施不当，不仅增加了城市自身的洪涝风险，又削弱了流域、区域防洪排涝能力。[4]此外，有的城市河道排涝与管网排水标准偏低，有的城市地下水过量开采等造成地面沉降，也成为洪涝防御标准降低、洪涝灾害发生率增加的因素。

（三）水利现代化目标与高起点防洪能力发展之间的矛盾

围绕洪涝风险治理，国家和相关省市投入了大量的人力、物力、财力，开展了治理太湖的骨干工程、水库和堤防及圩区防洪工程、重要城市防洪工程建设等一系列卓有成效的工作，取得了显著的成效。“十一五”期间，江苏省水利工程直接减免灾效益达228亿元；“十二五”期间，浙江省防洪减灾效益累计达1 390亿元。从更高的标准来看，太湖流域的城市洪涝风险治理相对于经济社会快速发展仍有不相适应之处，城市防洪减灾能力有待进一步提高，尚未全面达到安全防御的国家标准。流域、区域、城市防洪相互衔接协调不够完善，工程配套不够齐全、标准不尽一致，影响系统功能的有效发挥。城市防洪大多依赖于流域、区域防洪，自保体系建设尚有待完善。城市洪涝防御设施需要较大的投入，建设需要较长的周期，且受征地动拆迁、计划调整等影响，规划工程设施建设进展不快。有的城区尚未按规划全面推进，城市防洪工程尚未全部达标；有的城区沿线堤防标准尚偏低，易涝区域仍需治理；有的城区在按防御标准建成外围防洪工程后，城市雨水排水系统仍需进一步完善。近年来，流域内重点城市防洪工程采取了大包围的建设格局，圩区排涝能力增强，但区域骨干河道外排能力不足。[5]城市洪涝风险治理的综合能力，特别是水文监测能力、风险评估能力、应急处置能力和运行保障能力等有待进一步提高。有的城市未注重建设发展与洪涝风险治理的同步推进，缺乏对不同类型防洪区的产业发展、建设布局、房地产开发的分类指导、分类管理。

四、太湖流域城市洪涝风险的治理策略

（一）理念——坚持现代洪涝风险治理的价值引领

一是坚持“绿色发展”的理念。遵循自然规律、发展规律和市场规律，既要注重洪涝对城市经济社会的影响，又要注重不断加快的经济社会发展对洪涝治理的新要求，把城市建设与防御洪涝结合起来，把洪涝治理与保护生态环境结合起来，提高自然环境的自我调节能力，促进人与自然从对立走向和谐，实现可持续地与自然协调发展。二是树立“洪水管理”的理念。进一步转变单纯治水的观念，推进从控制洪水向管理洪水转变，通过规范城市建设和社会活动，尽量避免和减少洪涝灾害带来的损失，同时强化防洪的社会化管理，规范洪涝调控行为，通过科学调度、有效调控，利用好洪水资源，让“水患”变成“水利”。三是倡导“智慧城市”、“海绵城市”建设的理念。围绕城市洪涝风险综合治理的思路，推动“互联网+智慧水利”，建设资源整合利用的大数据平台，建设信息共享畅通的大服务平台，建设应用集成融合的大管理平台，实现智慧化运行。同时，鼓励雨水利用，处理好城市开发建设与河网生态系统承载力、水资源承载力、水环境承载力之间的关系。[6]

（二）规划——强化以目标为导向的洪涝治理能力建设

一是国家历来高度重视太湖流域治理，积极强化洪涝治理规划与配套工程的完善。1987年，原国家计委批复《太湖流域综合治理总体规划方案》，并于1991年太湖流域大水后全面实施；2008年，国务院批复实施《太湖流域水环境综合治理总体方案》；2013年，国务院批复实施《太湖流域综合规划（2012-2030年）》，对保障太湖流域经济社会持续健康稳定发展和城市建设起到了十分重要的作用（表2）。二是流域省份和各主要城市也制定了防洪专项规划或水利发展综合性规划，对洪涝风险治理提出了目标和任务。太湖流域主要城市防洪建设重点是提高城区范围的防洪自保能力，依托流域性和区域性河道堤防，通过新建或加固防洪堤，构成城市外围防洪屏障或防洪保护圈。完善城市防御洪涝配套工程，重点提高排水防涝能力，加快低洼地改造、城市河道清障整治，推进雨水管网、除涝泵站等排水系统建设及达标、提标改造。三是新区、开发区建设，应充分考虑防洪排水条件，郊区的排水除涝建设应与城镇化发展协调推进。规划工作应加强系统设计，按照国家标准《城市防洪规划规范》，明确防洪标准，用地防洪安全布局，防洪体系，防洪、排涝工程措施和非工程措施。通过规划建设，逐步形成与城市定位、规模、形态、功能相适应的洪涝风险治理体系。

（三）统筹——构建系统设计、协调运行的洪涝风险治理框架

一是统筹流域、区域和城市间的衔接与协调。加快流域、区域治理，为城市防洪排涝创造条件，推进建设“洪涝兼治、蓄泄兼筹”的流域防洪减灾体系，完善流域“利用太湖调蓄、北向长江引排、东出黄浦江供排、南排杭州湾”的防洪工程布局。区域的治理服从服务于流域的总体部署，城市的治理依据所在流域、区域防洪规划安排和城市总体规划开展。二是加强区域外排与城市内部“排涝水”的衔接。[7]统筹工程性措施与非工程性措施的协调运用，做到防灾、减灾、避災相结合，在大力推进洪涝治理重点工程的基础上，推进建设监测预警体系、洪涝调度体系、组织指挥体系、信息传递体系和抢险救援体系等非工程措施。通过完善雨情、水情、工情、险情、灾情的实时采集和快速处理，提升洪涝治理的综合功能。三是统筹洪涝风险治理与其他治理的整体实施。推进从单一的实施防洪工程向开展城市综合治理转变，坚持水安全、水资源、水环境、水生态的统筹协调，注重点与面的结合，注重近期和远期工作统筹，注重各方面力量的整合，做到规划、工程、监管、宣传、科技、法治等多措并举，防止只顾眼前的短期行为和各行其是的单兵作战。

（四）评估——加强基于技术支撑的风险分析和前瞻预测

一是把握各种洪涝风险生成的可能性与诱因、判断风险发生的影响范围和程度、采取有针对性的策略和行动的过程是洪涝风险治理的过程。洪涝风险治理必须识别风险。因此，加強流域、区域和城市的洪涝现状及未来洪涝风险评估，利用评估的洪涝风险结果，可以为决策部门提供有效减低未来洪涝风险的科学、合理的措施。二是洪水风险图编制已成为洪涝风险评估的基本手段，是对可能发生的超标准洪涝的演进路线、到达时间、淹没水深、淹没范围及流速大小等过程特征进行预测，以标示受洪涝灾害的危险程度的一种重要的非工程性措施。基于ArcGIS的洪涝风险量化分析系统，基于MIKE技术的水动力学模型，以及其他先进技术，已经在这个方面发挥了积极的作用。洪涝风险分析评估聚焦洪涝的自然特性——危险性、承灾体的社会经济特性——易损性两大特性，由此制定或调整必要的行动计划和方案，选择更具针对性的风险治理技术和方法，对洪涝风险实施有效预防控制并尽可能消除风险所致的影响。

参考文献：

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同济大学，北京艾森思科技有限公司.太湖流域洪水风险图管理与应用系统开发、太湖流域洪水风险区划试点技术大纲[R].2015.

庞进武，徐雪红，张祥伟.关于太湖流域治理规划的思考[J].中国水利，2004（16）：18-20.

[5]江苏省水利厅.江苏省防洪规划[EB/OL].江苏水利规划网，（2011-04-06）[2017-03-04].http：//www.jswp.gov.cn/WebMain/Main/News.aspx？Id=2955.

上海市水务局，市发展改革委.上海市水资源保护利用和防汛“十三五”规划[EB/OL].中国上海网，（2017-01-03）[2017-03-04].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw39309/nw39385/nw40603/u26aw51023.html.

浙江省发展改革委，省水利厅.浙江省水利发展“十三五”规划[EB/OL].浙江省发展改革委网，（2016-07-07）[2017-03-04].http：//www.zjdpc.gov.cn/art/2016/7/22/art_8_1712737.html.

责任编辑：张 炜