在建设服务型政府和发展服务型经济中迈向全球城市权衡

摘要：上海未来创新驱动和转型发展的关键在于，通过政府职能转型，构建服务型政府，发展服务型经济。为此，上海要紧紧围绕中央战略部署和要求，对标全球城市与国际化发展新趋势，结合上海实际，紧扣经济社会发展与改革开放的新阶段和新特征，以“建设服务型政府，发展服务型经济”为路径，以建设有利于推动“四个中心”和科创中心的制度环境为抓手，更加突出“以改革促开放，以开放引领发展”的新理念，进一步发挥和放大上海自贸区深化改革的新成效，坚持把四个中心建设、科创中心建设与自贸区建设和“一带一路”建设、长江经济带建设等国家战略联动发展。

上海作为国际化大都市，在推进创新驱动发展和经济转型升级过程中，始终紧紧依靠制度创新、科技创新和管理创新，率先走出一条科技支撑作用明显、体制机制保障有力、服务经济比较发达、城市服务功能完善、城乡和区域一体化发展的转型发展和开发创新之路。这表明，上海的转型发展从根本上说，取决于体制机制的创新及制度性保障，取决于上海改革开放能否取得根本性突破。未来几年上海城市发展，将着眼于十三五时期全面建成四个中心和国际化大都市的目标，全面深化和加快自贸区建设以及科创中心建设，奋力迈向卓越的全球城市的宏伟愿景。在这个过程中，上海未来创新驱动和转型发展的关键在于，通过政府职能转型，构建服务型政府，发展服务型经济。这是未来上海迈向全球城市发展的核心所在。

首先，上海经济转型的核心任务就是要逐步形成以服务经济为主导，战略性新兴产业与高端制造业为支撑的产业结构和发展体系，真正建成社会主义国际化大都市，努力实现全球城市的发展愿景。从“产业-功能”理论分析框架来看，全球城市综合服务功能的提升，依赖于发展服务经济，其中包括通过推动制造业向服务业的转型，即发展生产性服务业、发展高端服务业等，以实现城市内部的产业结构升级和演进。其内在机理在于：一是以“中国制造”为特征的城市制造业，随着劳动力成本上升、全球经济增速缓慢、出口环境的不确定等因素影响，上海制造业的利润空间更加有限，制造业发展的“成本-收益”原则成为结构升级和调整转型的内生动力；二是城市空间交易成本的下降使得城市功能的转型越来越从部门专业化——总部和公司的集成转向功能专业化，即总部经济和服务业集聚在大的城市，而企业工厂则在中小城市里面集中，城市的功能转型也会因为现代服务业的集聚、先进制造业发展而得以提升和完善。上海未来的产业发展将实现转型，即从原来的三二一产业发展方针转向三合一产业发展，其中的重点就是发展高端化、集约化、服务化的服务经济和高端制造业，通过推动二三产业融合发展，提升产业发展能级和国际竞争力。这是全面建成四个中心，以及迈向全球有影响力的科创中心的重要载体和手段。

其次，发展服务经济为主、战略性新兴产业与高端制造业为支撑的现代经济体系，关键在于进一步深化改革开放，尤其是创新政府体制机制，推动政府转型，构建服务型政府，为发展以服务经济为主的产业经济体系提供各种功能和服务。从发展市场经济的一般意义看，政府是现代市场经济下公共服务的重要提供者，可以弥补市场失灵等问题。从产业发展的视角来看，由于服务经济不是单纯的第三产业的概念，其实质是以产业分工深化和专业化、外包化发展为基础的经济服务化过程，本身体现了制造业与服务业的产业融合化、服务化和外包化等趋势和特征；依赖于以工业化和批量式生产为特征而设计的功能单一的流水线式的政府职能和机构，实际上无法适应于多元化、个性化、及时性等要素相结合的服务型经济发展的内在要求。同时，面对全球最高标准、最好水平的投资贸易规则和国际化法治化营商环境的新要求和新目标，以服务经济为主的经济体系的发展必然要求传统的管制型政府、调控型政府向服务型政府转变，大量减少中间的管理环节，优化管理流程，强化服务功能和意识，创新营商环境，这样才能与市场机制一起，为服务经济为主的经济体系提供良好的发展环境。其中的重点就是为服务经济发展提供公平竞争的国际化法治化的规则制度、政策和法制环境，为社会发展提供均等化的公共服务。

最后，建设服务型政府与发展服务经济为主的经济体系相互影响，互为促进，二者统一于全面深化改革与开放创新的全过程，也构成新一轮上海城市转型发展的核心内容和战略路径。未来上海深化改革的重点和关键就是建设服务型政府，即构建与现代服务经济发展要求相适应、有利于提升公共服务水平、符合国际标准和投资贸易规则发展趋势的服务型政府，为服务经济快速成长与发展提供良好的生态环境和制度保障。发展以服务经济为主的经济体系，为提高城市经济服务化水平，提升城市综合服务功能，本身也是提高政府对现代城市的治理水平和管理能力。通过建设服务型政府，促进服务型经济发展，两者相辅相成、相互促进，有机统一，协调发展，这本身就是为构建国际大都市、迈向全球城市的服务经济体系，以及构建政府治理体系，奠定体制和机制的重要条件。

从目前现状看，上海服务经济的发展仍然面临许多体制机制的瓶颈和制约，为此需要进一步通过借助自貿区建设和科创中心建设这两大国家战略，大胆闯、大胆试、自主改，进一步重塑政府体制、机制，规范政府行为，以此为以服务经济为主的城市经济体系发展，创造更好的金融、信用、税收和监管等体系，营造更加公平竞争、规范有序的投资贸易和金融开放新环境。未来，上海要紧扣经济社会发展与改革开放的新阶段和新特征，以“建设服务型政府，发展服务型经济”为路径，以建设有利于推动“四个中心”和科创中心的制度环境为抓手，更加突出“以改革促开放，以开放引领发展”的新理念，进一步发挥和放大上海自贸区深化改革的新成效，坚持把四个中心建设、科创中心建设与自贸区建设和“一带一路”建设、长江经济带建设等国家战略联动发展，发挥各项国家战略叠加效应，全面推动体制、机制改革与创新，加速上海转型发展，实现上海城市全面、协调和可持续发展目标，为迈向全球城市愿景目标奠定基础。

当前，上海正处在改革开放排头兵和创新发展先行者的关键阶段。上海要紧紧围绕中央战略部署和要求，对标全球城市与国际化发展新趋势，结合上海实际，在探索创新发展与开放发展方面继续为全国提供先行先试的经验，体现上海城市创新与改革发展的新作为。一是要围绕上海自贸区3.0版，主动对标全球最高标准最好水平的投资贸易规则，探索上海开放创新融合发展的体制机制条件和国际经验，促进上海更好地构建开放型经济新体系；二是要紧紧围绕科创中心建设，进一步探索全球科技创新趋势和规律，加快上海建设全球有影响力的科创中心，促进上海城市发展自觉对标创新驱动发展的国家战略；三是围绕全面建成四个中心战略部署，进一步探索上海经济结构性调整和转型发展，推动上海服务经济进一步开放和发展，促进上海自觉对标供给侧结构性改革的国家战略；四是围绕上海服务全国战略要求，进一步加快“四个中心建设”、“科创中心建设”与“长江经济带建设”和“一带一路”建设融合发展、联动发展，促进上海对标服务全国的大战略；五是围绕服务经济发展、四个中心与科创中心战略，大力推进政府职能转型，加强“放管服”，促进上海开放与创新联动发展和一体化发展。

责任编辑：张 炜