航运企业安全管理体系审核发证工作的完善

肖根连

【摘 要】 为规范海事行政执法行为，防止船舶交通事故的发生，通过介绍航运企业安全管理体系审核发证工作的沿革，剖析航运企业安全管理体系审核发证工作的具体行政行为的属性，指出当前海事机构在航运企业安全管理体系审核发证工作存在的问题，提出改进措施：进一步提高航运企业安全管理体系审核的工作质量；将船舶的安全体系审核工作作为海事机构的一项日常执法监管工作；由第三方开展对航运企业安全管理体系的审核发证工作；有效防止安全管理体系审核工作执法风险。

【关键词】 安全管理体系；行政许可；依法行政

1 航运企业安全管理体系审核发证 工作的沿革

为减少由于人为因素造成的船舶交通事故，国际海事组织（IMO）制定《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》（简称《ISM规则》）并要求缔约国实施执行，从制度上严格规范船员的安全意识和安全操作程序，保证航运安全，保护海洋环境。

在此背景下，我国作为《ISM规则》缔约国和IMO A类理事国于《ISM规则》生效时起，全面开展航运企業安全管理体系审核工作。1997年1月2日，中华人民共和国海事局（简称中国海事局）通告：《ISM规则》于1998年7月1日起适用于客船、高速客船、500总吨及以上油船、化学品船、气体运输船、散货船和高速货船。1995年5月20日，中国海事局再次通告：《ISM规则》于2002年7月1日起适用于所有500总吨及以上的中华人民共和国国籍的国际航行货船和移动式近海钻井装置。

另外，中国海事局还将《ISM规则》进行了推广实施，制定了《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》（简称《NSM规则》），自2007年7月1日起，适用于所有中国内贸运输的客船、高速客船和500总吨以上的货船。原交通部还制定了《中华人民共和国航运企业安全与防污染管理规定》，并于2008年1月1日起实施。

中国海事局是实施《ISM规则》和《NSM规则》的主管机构，中国海事局及其指定的直属海事机构、授权或认可的其他机构为审核发证机构，按照中国海事局确定的审核发证权限范围开展相应的审核发证工作。中国海事局对我国各个国际国内航运企业的安全管理体系的建立和实施进行审核，经审核符合规则要求的，签发“符合证明”（DOC）或“临时符合证明”“安全管理证书”（SMC），或进行签注；同时还对中国船级社（中国海事局的认可组织）的审核发证情况进行监督和控制。中国海事局安全管理处负责并组织安全管理体系审核发证工作；中国海事局审核中心具体负责航运企业安全管理体系的审核发证事务性工作；片区海事机构负责协调管理本地区航运企业安全管理体系审核事务；中国船级社对中国籍国际航行船舶安全管理体系进行审核，签发SMC。

航运企业安全管理体系审核工作的开展，有效防止了船舶交通事故的发生，对水上交通安全形势持续稳定起到了较好作用。

2 具体行政行为的属性

2016年1月1日，中国海事局撤销了审核中心，对安全管理体系审核工作职权进行了调整：国际航运企业（包括“双证”公司）的安全管理体系审核发证权限下放至直属海事局；国内航运企业、国内航行船舶的安全管理体系审核发证权限下放至营口、烟台、连云港、厦门、汕头海事局和各直属海事局所属的分支海事管理机构，并首次将企业、船舶安全体系审核工作确定为具体的海事行政许可执法行为。党的十八大四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。海事机构作为水上交通安全的行政管理机关应自觉成为依法治国的急先锋，按照交通运输部党组提出的“三化”要求，依法行政，准确履职，服务交通，奉献社会。

通常情况下，行政机关的具体行政行为包括行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付和行政许可等6项。航运企业安全管理体系审核发证工作作为具体海事行政执法行为，应属于行政许可的范畴。《中华人民共和国行政许可法》第34条规定：行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

3 行政机关行政许可审查

3.1 书面审查

书面审查：（1）审查申请材料反映的申请人条件的适法性；（2）审查申请材料反映的实质内容的真实性。

书面审查的好处：（1）申请人申请行政许可主要通过提交有关申请材料来证明自己具备法定条件，行政机关的审查也应集中于其提交的申请材料上；（2）行政机关实行书面审查能够减少办理行政许可的工作人员与申请人的不正当接触机会，有助于提高行政机关审查行政许可申请行为的公正性；（3）行政机关实行书面审查，可以减少行政管理成本、减轻申请人的负担。

书面审查的不足：（1）若申请材料反映的客观情况本身就是虚假的，只审查申请人的申请材料可能难以发现申请人的真实情况；（2）即使申请材料反映的内容属真，但由于申请与审查存在时间差，申请材料反映的客观情况可能在行政机关审查时已经发生了变化。

3.2 实地核查

为提高核查的质量，行政机关应当进行实地核查。尤其是对物的行政许可，行政机关必须核实申请材料反映的内容是否与实际情况一致。例如，申请人申请消防安全管理行政机关验收消防设施，消防安全管理行政机关必须实地核查消防通道是否畅通、消防设备设施是否与申请材料所述一致。

4 程序要求

依据《航运企业安全管理体系审核发证程序》的相关规定，海事机构在收到已受理的审核发证申请材料后，应与航运企业商定审核时间，安排审核组，并下发《公司审核安排方案》。具体流程：（1）由审核组长组织召开审核组第一次内部会议，通报有关情况、确定审核重点、分配审核任务、商定《审核计划》、提出有关要求。（2）每位审核员根据《审核计划》，对航运企业安全管理体系文件进行审核。（3）审核组长组织召开审核组第二次内部会议，讨论文件审核情况，确认并汇总审核中发现的问题和不符合规定情况，作出是否按《审核计划》继续实施活动审核的决定。（4）对发现的每一个问题，审核员应与被审核人员进行充分沟通，让其理解、认可并知悉如何改正。对一个部门审核结束后，审核员还应与该部门负责人就部门审核的整体情况进行简要沟通。（5）若航运企业是初次申请安全管理体系审核，还应对代表船舶进行审核。（6）审核组长应组织召开审核组第三次内部会议，综合分析和研究审核中搜集到的客观证据，确认并汇总审核中发现的问题和不符合规定的情况，总体评价企业安全管理体系与规则的覆盖性和符合性、企业安全管理活动与安全管理体系的符合性、安全管理体系运行的有效性等。（7）审核组围绕审核中发现的问题和不符合规定的情况，对企业安全管理体系运行的总体看法与企业相关人员进行充分沟通。（8）根据沟通情况，确定不符合规定的情况和问题，形成《不符合规定情况清单》《问题清单》及《公司审核报告》。（9）审核组提交《公司审核报告》等相关材料。

最后，海事机构对审核组提交的《公司审核报告》等相关材料进行再次审查，决定是否同意发证或签注。经审定同意发证的，海事机构在10个工作日内向企业颁发或签注DOC；经审定不同意发证的，海事机构在10个工作日内向企业送达《不予海事行政许可决定书》。

5 海事机构审核行政许可的具体做法

根据《中华人民共和国行政许可法》的有关条款，海事机构对航运企业安全管理体系的审核是一种行政许可行为，具体做法如下：

（1）签发DOC和SMC，属于航运企业取得资质的行政许可。依据《中华人民共和国行政许可法》有关规定，这种行政许可一般以书面审核为主。对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定；行政机关应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，并根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。

（2）通过指派审核组对航运企业的安全管理体系文件和活动情况来判断公司安全管理体系运行的符合性和有效性。

（3）海事机构根据审核组提交的《公司审核报告》，在进行审查后决定是否颁发DOC和SMC，或送达《不予海事行政许可决定书》。

（4）航运企业安全管理体系是体系内人员按照企业已制定的安全生产制度和安全操作规程而运行的庞大的系统工程。该体系运行效果缺乏可执行的评判标准。

6 改进建议

航运企业安全管理体系审核发证工作作为行政许可虽有不妥之处，但其是保证船舶航运安全、保护水域环境的重要措施，应当持续执行，故提出以下改进建议。

（1）将船舶的安全体系审核工作作为海事机构的一项日常执法监管工作，各海事处作为主体，负责对各自辖区内的企业和船舶实施审核管理，实现企业审核与企业日常监管无缝衔接。提高对企业审核与企业监管、船舶审核与其他现场执法的结合度。

（2）建议由第三方对航运企业安全管理体系审核发证，授权中国船级社或其他质量体系的认证单位进行审核；海事机构对第三方审核发证结果予以认可，并监督授权的中国船级社或其他质量体系认证单位规范审核发证行为。

（3）提高安全管理体系审核质量，加强培训，提高审核员的素质，统一审核标准，对照申请材料，明确实地核查的具体内容；以成立专职审核组或工作站等形式，开展安全管理体系审核工作，确保安全体系审核发证工作的有序开展。

（4）根据《中华人民共和国行政许可法》的相关条款，海事管理机构应当自受理审核发证申请之日起20个工作日内作出是否发证（签注）的决定。在航运企业安全管理体系审核发证的实际操作中经常会出现无法在20个工作日内作出决定的情况，一旦被管理相对人提起行政诉讼，应对起来较为被动；因此，如何避免安全管理体系审核工作执法风险，是需要切實解决的问题。