经济新常态下PPP模式的探索

苏萍

摘要：目前，我国经济增速放缓，供需结构性失衡问题突显，制造业正全面转型升级，国有企业改革的推进也正在加速，以往经济靠需求拉动的高速增长时期已不可再复制，这说明我国经济进入了新常态。新常态下需要探索投融资的新模式。PPP模式为政府资本与社会资本的合作提供了良好的契机，英国、加拿大等国家的实施经验也已经证实：PPP模式对于缓解地方政府债务压力、创新融资及管理模式发挥了重要作用，我国在公共产品、公共服务领域应用PPP模式可有效加以借鉴。

关键词：经济新常态；PPP模式；公共产品；公共服务

中图分类号：F83

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.15.050

PPP模式是谋求一种政府资本与社会资本合作的长期伙伴关系，是实现公共项目建设资金的融资模式，也是社会公共产品的有效供给模式。我国从2013年开始，中央政府推动新一轮基础设施与社会公共产品投资的创新性融资与管理模式，从此在我国掀起了一股PPP热潮。

1PPP模式的内涵

有关PPP模式的定义与内涵理解，从不同角度分析，不同学者形成了不同的认识，但通常都认为PPP的内涵中至少应体现以下特征：一是创新实践PPP模式，主要目的是为提供更高效的公共产品及公共服务；二是以法治及契约精神为本，严格界定各方（最为主要的是政府部门与私人部门）权利与义务，建立长期合作的伙伴关系；三是建立健全合理的利益共享机制，让私人资本对基础设施建设感兴趣，同时也让各级政府理顺关系，明确职责，该管的政府责无旁贷，该放的让社会资本发挥其技术及管理上的优势；四是还要进行合理的风险分担与转移，要让最合适的主体承担相应风险，从而达到项目整体风险的最小化。本文综合国内外学者的观点认为，PPP是指政府部门与社会部门之间就基础设施建设、公共产品及公共服务提供方面建立的利益共享、风险共担的长期伙伴关系。其中，政府部门的主要任务是制定公共产品的标准，私人部门则在公共产品的设计—建造—运营中发挥资金、技术、管理上的优势，并通过使用者付费或政府付费方式取得收入，最终实现以更低成本实现更优质的公共服务的目标。PPP模式在实践中衍生出了不同的具体实践方式，在我国主要是政府购买及BOT（build—operate—transfer）较为常见。

2PPP模式的优点

第一，PPP模式可以减少提供公共服务的成本，缓解地方政府财政压力，为投融资开发注入了新动力，是一种高效的融资模式。公共基础设施投资、公共产品及公共服务的投资由于投资规模巨大，在传统投资模式下，完全靠政府出资建设，地方政府财政支出压力大，直接导致地方政府债务不断膨胀。而PPP模式下，政府可以在较长时间内分摊建设成本，缓解了财政压力。第二，PPP模式还可以降低公共部门风险，提高公共服务质量。PPP模式引入私人投资并通过科学的风险分担机制，私人资本会积极进行项目风险评估，承担了设计、建造、运营过程中风险，政府部门承担政策制定及项目监管风险，同时政府从自身不擅长的领域引入退出机制，工作重心放在协调、支持与监管上来，从而提高公共服务质量。第三，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，增强公共服务供给与居民需求的匹配性。公共服务的最终目的是为最广大的居民提供优质高效服务，其性质具有非排它性。由于PPP模式引入私人资本，在项目整体设计、建设到运营中会按照市场竞争原则更合理选择建设商，实现资源的优化配置。

3PPP模式应用中的主要問题

第一，对PPP模式的认识不到位。我国不少地方政府迫于财政支出压力，同时地方政府融资平台又略显乏力，在多方面因素的推动下，PPP模式热起来，而且势头高涨。其间难免会出现假PPP，以PPP项目之名行政府融资之实。虽然我们认为PPP模式是一种政府资本与社会资本的有效融资模式，但不仅仅是融资，而是通过融资最终实现公共产品与公共服务供给的优化。实践中还有一些项目的筛选、可行性及规范性上考虑不到位，形式上是PPP模式，但实践中不具有可操作性，降低了PPP模式的公信力。第二，实践中一定程度上扭曲了资源配置。首先，表现在PPP模式前期招投标费时长、成本高。英国一项伦敦地铁改造项目中，光是前期签合同就花了4亿英镑。这说明该模式下，政府与社会主体还需要深入的磋商与探索。其次，表现在私人部门融资难，融资成本显著高于政府举债成本，由此产生高额的交易费用，金融机构对资金需求量大、期限长的PPP项目兴趣不浓厚，从规避风险角度来看，金融机构也不愿意提供资金支持。再次表现在PPP模式投资建设的基础设施及后期公共服务质量有所下降。第三，缺乏竞争压力及服务监管。由于PPP模式的运作耗时长，所涉及的利益纷争更加显性化。项目前期政府部门很可能为了尽快吸引社会资金参与投资与建设，简化合作的条件及降低项目建设标准，等到项目招投标完成后则再次修改条款，合约履行其间政府监管不到位及寻租行为常有发生；而私人部门也很可能在项目谈判阶段给予丰厚条件，甚者无条件答应政府部门，等到项目开工后再提出新的条件，这些都不利于PPP模式的长期健康发展。

4我国PPP模式的发展策略

我国发展PPP模式，要有条件地借鉴国外PPP发展的经验与教训，可以关注英国、加拿大PPP运作成功经验，尤其是加拿大养老基金投资基础设施的模式，并加强与新兴市场的交流合作。

4.1加快PPP法治建设

从国外PPP模式实践来看，良好的法治环境为PPP模式的高效运营提供了便利条件，加强了市场环境的可预测性以及项目风险的可控性。我国发展PPP模式应尽快完善相关立法，允许社会资本参与公共基础设施建设，要明确不同参与者在项目的设计、融资、运营、管理和维护等阶段的权利和义务、利益分配与亏损共担、风险界定、监督与管理、违约责任以及争议解决方式等，以便从国家层面能够提供更优质的公共服务。2017年有望成为我国PPP模式的立法年。

4.2培育契约精神建设

我国传统基础设施建设过程中，由于政府财政资金不足，又面临债务压力，在招商引资时大力宣传，寻找合作伙伴时积极承诺，但到了项目后期有时甚至出现不能履约支付，严重损害了社会资本参与公共基础设施建设的意愿与权益。因此PPP模式下，要加强契约精神建设，双方要诚实守信，恪守职责，形成与社会力量共同参与公共产品供给和治理的伙伴精神。

4.3重视地方政府作用，多方合力完善PPP机制

在PPP发展模式中，政府要积极参与并促进项目的运营，充分调动市场需求，通过多方主体参与完善市场竞争机制，进而提高公共服务的实施效率。政府角色要由传统模式下公共产品与公共服务的提供者转换为购买者、合作者及监管者。PPP模式的具体方式十分灵活，各合作方也可以积极探索，可以采用政府购买、政府付费方式实现项目的移交，此时政府就是购买者。PPP项目的有效实施要加强契约精神建设，是一种政府资本与社会资本的长期伙伴关系，是合作者。此外，PPP项目中，政府的监管及督查责任不可或缺，从项目实施的政策研究与标准制定到组建PPP协同小组，再到项止的建造、运营，政府的监管要常态化，保证PPP项目规范化发展。

4.4创新金融支持模式，加快建设多层次资本市场

PPP模式是一种融资管理方式，首先需要资本市场的发展，尤其是债券资本市场的发展。一方面可以形成充分、有序的竞争机制，另一方面还可以形成有效的市场约束机制，提高PPP项目的运作效率。其次，政府通过建立创新融资平台，吸引社会资本加入，降低融资成本及交易费用，优化债务结构，缓解政府财政资金不足的压力。再次，优化PPP模式的财税体制改革，加强中央政府转移支付力度，明确PPP项目的税收优惠政策。

参考文献

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