浅谈政策理论研究工作的风险管理

广东出入境检验检疫局副局长 孟传金

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浅谈政策理论研究工作的风险管理

广东出入境检验检疫局副局长 孟传金

政策理论研究是现代化公共决策系统的重要组成部分，是谋事之基、成事之道。党中央国务院历来对政策理论研究工作非常重视，习近平总书记多次强调，要围绕大局出谋划策、贡献智慧，“身在兵位，胸为帅谋”，主动对党和国家全局工作、对党中央抓的重点工作进行深入研究，多出大主意、好主意。李克强总理也强调指出，当好政府工作的第一参谋助手，既要有宏观思维，又要扑下身子承担具体操作，围绕破解发展难题和突出矛盾加强调查研究，为政府科学决策和施政提供有力支撑。

近年来，我国政策理论研究（以下简称“政研”）工作不断迈向专业化、科学化，在政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等方面日益完善。但是，随着现代化进程的加快、政府职能的转变和改革的不断深入，影响政府决策的因素日益复杂，对政研工作提出了更高标准和要求。新形势下，如何识别与规避政研风险，构筑风险应对机制，确保政研成果符合政治大局方向，符合事物发展规律，切实发挥服务决策和助推实践的功能，已成为政研工作不可忽视的基础环节。

一、政策理论研究的风险管理内涵及特性

一般来说，政策理论研究的风险管理是指政研部门对工作过程中所面临的不确定性，对研究目标、方向及结果所造成的影响，实施指挥、控制、协调等多方面的活动。其目的是保证研究方向正确，研究目标“聚焦”，研究方法科学，研究成果管用。

从风险管理理论来看，政研的风险管理同样也包含三大特性：

一是未来性。风险无处不在。政研中的任何活动都可能面临风险，这些风险具有未来的不确定性。无论人们的认知能力如何，未来事件的发生发展，始终存在着可变性。管理风险本身，也意味着管理未来。只有尽可能地探索未来、了解未来、认识未来，才能赢得未来。

二是目标性。政研的风险管理最明显、最突出的目标就是消除政研过程中的不确定性。政研部门资源的有限性，决定了风险管理范围的有限性，即政研的风险管理要优先满足最迫切、最重要的目标，并以此带动其它潜在风险的预防和消除。

三是信息性。政研过程中的不确定性，主要是由于对未来实践缺乏足够的信息。在此情况下，对不确定性的正确判断，应以当前所掌握的信息为基础，进而实施应对策略，改变不确定性对目标的影响。没有对信息的管理，就谈不上对不确定性的正确认识，更谈不上改变不确定性。

显然，政研风险管理的内涵与特征，要求政研部门和研究人员务必掌握大量的第一手材料，务必对社会经济形势有相对客观全面的把握，务必吃透政策的前因后果和可能影响，这样才能最大程度地预防和消除政研中面临的风险。

二、政策理论研究的风险管理框架

风险管理的成功取决于风险管理框架的有效性，而框架的有效性则取决于是否抓住了风险管理的基本要素。为此，政研的风险管理应以习近平总书记提出的“辩证思维、战略思维、全局思维和改革思维”为指导，以风险管理理论为基本遵循，以科学化、制度化、规范化为保障，构建政研风险管理的基本框架。

该框架包括风险信息采集、风险评估（风险识别、风险分析、风险评价）、风险应对、监督检查及改进等四个部分（如下图所示）。它们形成了一个完整的动态循环过程，并可实现闭环管理与持续改进，从而达到风险管理的基本要求。

政策理论研究的风险管理框架图

三、政策理论研究的风险管理实务

政策理论研究的风险管理框架，给具体的政研实践指明了方向，提出了思路。若要顺利实施并发挥作用，须准确理解其内容要求，掌握其操作实务。

（一）风险信息采集

在实施风险管理前，要深入了解政研的任务需求与背景信息，明确政研的风险范围、风险大小和评估准则。比如，政研工作既有对全局性、战略性重大问题和新情况新问题开展调查研究，提出预见性意见的；又有对贯彻执行上级路线、方针、政策等情况进行调研，提出措施建议的；还有评价重大决策的实施效果，提出评估结论的，任务需求不同，背景情况不同，风险种类也不同，风险控制要求和评价准则也会有差异。

（二）对政研工作开展风险评估

1. 风险识别。从广度上来说，政研工作涉及的领域和范围非常广泛，经济、政治、社会、文化无所不包；从深度上来说，政研也需要深入到某一个领域，或某一个政策点进行深入研究和探索。由于涉及点多、面广、情况复杂，必须识别出相关风险种类。

一是政治和法律风险。首先政治问题是根本性问题。建国后尤其是改革开放以来，党和国家制定了一系列正确的方针政策，极大地促进了社会主义各项事业的发展。同时，我国还存在着决策理论方法欠缺、科学决策水平不高、政策前后不一致或相互矛盾等问题。尽管这些问题都是客观的，也是发展中不可避免的，但不能上升到政治层面，更不能在坚持党的领导、坚持社会主义制度等基本路线方针政策上动摇。其次，适用法律或引用法律的错误也是政策理论研究中不可接受的风险。

二是研究方向偏差风险。“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩”。万事万物的发展都离不开其规矩和准绳。现代社会是一个高度组织化的社会，社会问题日益复杂，社会矛盾日趋尖锐，对特定问题的处理总会牵涉其他问题，引起连锁反应。政研课题多针对敏感、重大、焦点问题，需要考虑因素较多。受认识、视野、能力所限，研究人员考虑问题可能会有疏漏，但若不能秉持历史唯物主义的观点，坚守科学辩证法的思维，保持客观中立的立场，研究工作极易迷失方向，陷入纯粹的政策维护或政策批判怪圈而产生消极影响。

三是理论脱离实际风险。政研的目的是通过搜集原始资料，把握真实情况，促进正确决策，推动问题解决。政研工作若陷入学术研究的怪圈，或脱离实际空谈问题，其结论就毫无参考价值，甚至导致政策失误风险。这种情况与研究人员责任心不强，选题不准、深入不够、审核把关不严和调研质量不高等不无关系。

四是成果输出风险。一般情况下，政研成果的输出可以有课题报告、专题报告、理论文章（指在公开刊物上发表）、提案议案、可行性报告、各种智库内参文章等多种形式。不同的输出形式，其受众和影响力也不同。比如，理论文章的受众主要是行业或领域的同行，专题报告、提案议案往往要提交给上层领导决策参考，课题报告因体例、结构、形式、内容等要求，字数往往较多，短时间不易把握精髓或要义。然而，在实际工作中，不少政研只注重前期研究，不重视后期成果的深度挖掘和转化利用，未能打通政策理论研究与决策参考、实践应用的“最后一公里”。

五是政研成果宣传风险。宣传工作是一把双刃剑。由于对政研的政治法律风险、研究方向风险、理论脱离实际风险等方面把控不到位，或者是对宣传内容、宣传时机和宣传受众掌控不严，通过社会新闻媒体和内部宣传渠道宣传相关政研成果，可能引发干部职工思想混乱、影响事业健康发展，甚至可能导致对检验检疫系统工作和形象造成影响与危害。

2. 风险分析和评价。通过上述风险识别可知，政研过程中的风险是始终存在的，而且不同的风险类别，对政研成果及其应用的影响程度也不一样。为此，可在坚持问题导向基础上，采取“四问”方式开展风险分析和评价，深刻认识把握风险的表现形式、影响程度，从而为风险应对和提高政研质量奠定坚实基础。

一问是否存在政治和法律错误。政治风险和法律风险主要表现为政研工作与党和国家的基本路线方针政策不一致、违背法律法规规定或产生冲突等。政治和法律风险对政研成果输出影响最大，即风险程度最大，一旦触碰底线，影响不可挽回，应引起政研部门和研究人员的高度重视。

二问是否存在研究方向偏差。“差之毫厘，谬以千里”。研究方向偏差主要表现为偏离中心工作、“聚焦”错误、文不对题、不具理论或实践创新及推广价值等，风险程度虽不大，但会导致政研成果价值大打折扣。

三问是否存在脱离实际情况。政研工作脱离实际主要表现为研究内容过于学术化、脱离客观实际、考虑问题过于简单化等，其政治风险固然不大，但毫无参考价值和实际意义。

四问是否形成有效输出。政研未能形成有效输出或转化利用主要表现为，成果出来后要么仅作为发表文章的基础素材，要么在项目结题后即束之高阁，缺乏与政府决策部门、参政议政部门的良性互动，输出渠道也非常有限，还缺乏对输出效果的持续跟踪，给人“虎头蛇尾”“有头无尾”之感。

由上可知，后三类风险虽不至于产生严重负面社会效应，但应划归工作失败的范畴，犹如“温水煮青蛙”一样，随着时间推移和负面效应积累，将大大削弱政研工作的地位、作用及价值，影响研究人员的责任心、荣誉感和积极性，甚至产生“政研就是写写文章”的偏见乃至“政研无用论”。

（三）政策理论研究工作的风险应对

实践表明，规避政研过程中的可预见或不可预见风险，单靠研究人员的自主自发行为并不是治本之策。从组织管理学角度来说，政研部门若要实施连续有效的风险应对举措，应突出抓好四方面的工作。

一是从思想层面认识风险管理对政研工作的助推作用。这是提高风险防范能力的前提。风险管理作为现代社会治理的基础理论之一，具有抓住主要矛盾和关键点，并以较小成本付出，取得较大收益的管理优势，无疑为预防和消除政研风险提供了有力抓手。

二是建立健全政策理论研究工作机制。这是提高防范风险能力的基础。通过建章立制和规范管理，将风险分析和评价的目标、原则、程序、要求，贯彻于政策理论研究预研、立项、中期评估、结题验收、成果转化、实效评估、持续改进等全过程。比如，建立课题立项专家评审制度，可以将政治和法律风险消除在萌芽状态；建立中期评估制度，可以消除研究方向偏差和脱离实际情形；建立政策理论研究成果转化及绩效评价制度，可以最大程度地发挥政研成果的社会价值；还有建立沟通协作机制，可以消除交流障碍、协作不畅、责任不明晰等常见问题。

三是努力培养和打造一支政治素质高、基本功过硬和实践能力强的政策理论研究队伍。这是提高风险防范能力的关键。就政治素质而言，至少应具备三个方面的特质：一是政治敏锐性和政策敏感性强；二是大局观和事业心、责任心强；三是实事求是和求真务实精神突出。“基本功过硬和实践能力强”则要求研究人员不仅要成为“写文章”的能手，还要成为既会提炼总结，又会宣传推广，更会实践操作的多面手，方能做到“上接天线，下接地气”。

四是重视政策理论研究成果的宣传推广。创新宣传推广形式，注重利用新媒体、会议研讨、评估活动等多种手段，积极推广优秀的政研理论与实践成果，营造良好的工作氛围，提高干部职工对政研重要性的认识。要主动加强与各级政府相关部门的沟通联系，拓宽政研成果输出层次和输出渠道。这些措施具有信息来源广泛、目标性和互动性强等优势，通过相互影响、相互弥补，也可达到预防和消除政研工作各类风险的效果。与此同时，还要高度关注政研成果的宣传风险，建立宣传成果分级审核机制，针对各类社会媒体和内部宣传渠道的平台特点和受众群体，严格掌控政研成果的宣传内容、宣传时机和受众范围，预测各种内外影响风险可能并有效加以防范。

（四）监督检查和改进

从风险管理全过程来看，监督检查是确保风险管理效能的最根本手段。风险识别、风险分析和评价、风险应对，归根结底都要落脚于改进活动，这样才能实现风险管理的目的。政研工作的监督检查和改进活动至少包括两个方面的内容：

一是建立监督检查制度，并使之常态化。比如，根据时间或任务进度，政研部门定期组织和开展专项或全项目检查活动；再如，建立政研工作质量分析制度，以年度或跨年度为节点，全面分析政研各要素情况，把握政研工作整体水平，从而为改进和加强政研工作提供客观真实的依据。

二是建立持续改进计划，并使之系统化。“不积跬步，无以至千里。不积小流，无以成江海”。持续改进的对象应涵盖政策理论研究工作的目标设置、管理机制、工作制度、队伍建设和保障措施等全部内容，避免“头痛医头，脚痛医脚”，保证政研风险最小化和效果最大化。具体操作上，可根据前述监督检查的结果，分步骤、分层次、分阶段逐步推进和完善。