美国环境管理体系研究及其启示

[摘要]面对日益暴露的普遍而严重的环境污染问题，我国政府迫切需要建立一套行之有效的政府环境管理体系。通过对美国政府环境管理体系的构成、政府内部环境管理的控制机制、政府部门制定环境政策的过程管理、美国政府对环境政策的实施与监督机制进行系统地分析，提出了对我国政府环境管理工作的启示。

[关键词]行政体系；环境管理；国家环保合作系统；行政程序

[中图分类号]F205[文献标志码]A[文章编号]16724917（2017）01007007

美国对环境的管理与其三权分立式的政治体制相对应，也分为国会、政府与法院三部分。其中以总统为核心的管理系统是环境政策的执行体系，是具体的环境管理机构，对环境保护有着巨大的权力[1]。面对日益暴露的普遍而严重的环境污染问题，我国政府迫切需要建立一套行之有效的政府环境管理体系。因此，十分必要对已取得成就與丰富经验的美国政府的环境管理体系展开研究以资借鉴。

我国学者对于美国政府进行环境管理的研究可分为两个阶段。第一个阶段为2000年之前，这一时期论文内容多为介绍美国政府各项环境规范标准，如邵强介绍了美国EPA根据国家空气质量标准及新建工厂各种污染物的排放标准对新建固定污染源烟囱高度的新的实施标准细则等[2]；《环境科学动态》刊文介绍了美国政府对水、大气污染的防治，特别是炼油、化工、造纸等行业的三千多家大型工业企业的达标情况等；陈大清介绍了美国陆军以弹药污染物的毒理学研究为基础而制定环境质量标准的工作，美国政府很重视环境保护问题，用过的泥浆绝不允许任意储存或排放[3]；茅于轼重点讨论了美国政府利用创建新的市场机制如排污权交易等方法对污染进行管理[4]；李景光讨论了美国政府对受到污染的土地所进行的管理、整治与利用[5]；刘常青介绍了美国政府为了保护环境，达到大气污染排放的国家目标，对老式汽车发动机尾气的控制措施[6]；于丽萍对美国的垃圾处理与回收利用进行了研究[7]。这些研究的关注点普遍在于美国政府对某一具体环境问题的治理及相应的环境标准。另外，由于我国所处的特定经济发展阶段，环境问题在当时并不是社会主要矛盾，因此，这些研究并没有引起更多的关注，在数量上也不多。

第二个阶段是2000年以后。随着我国经济的快速发展，伴随而来的环境污染也日益严重，环境问题越来越被人们所关注，而我们事实上走的是同西方发达国家类似的“先污染后治理”之路，因此，我国学者自然将目光转向西方发达国家如美国。相对于2000年以前对某一具体环境问题的探讨，这一时期的研究更侧重于如何系统性地解决环境问题，如从政府环境政策与管理制度上来更彻底、长远地解决环境问题。如温东辉等讨论了美国政府鼓励企业超越现行的环境规定和标准的激励机制[8]；邵亦慧对美国的环境保护机构及其环境政策进行了综述分析[9]；李海东分析了20世纪90年代以来美国政府在气候变化问题上的政策演变[10]；王淳分析了美国政府在能源、环境和应对气候变化等方面的政策及其影响[11]；宋海鸥对美国环境保护体制特别是环境影响评价制度进行了研究[12]；曹彩虹对美国政府在生态经济发展过程中的作用进行了分析，发现当出现环境污染等负的外部性导致市场失灵时，美国政府就会坚决进行干预。文章认为，在当前我国环境问题日益严重的情形下，我国政府应该通过各项政策发挥积极的主导作用[13]。目前的这些研究多集中于美国政府对某个环境问题的政策与制度安排，鲜有对美国政府的整个环境行政管理体系进行系统而全面的总结。由于美国各项环境政策的制定与执行都是在政府的环境行政管理体系下完成的，而且通过这个体系，美国政府对环境保护工作实现了全面而有效的管理。

一、美国政府环境管理体系的构成

讨论一个体系就是要界定其组成要素及这些要素之间如何相互协调，并以何种方式与外界发生相互作用以共同实现某种功能。我们研究的对象是美国政府环境管理体系，因此，首先来探讨美国政府进行环境管理的部门构成。另外，需要明确的是，由于美国的政治体制是三权分立模式，其政府与国会、法院之间本质上是监督与制约关系，因而，与我国通常所说的政府机构不同，狭义上讲，美国的政府仅仅是指以总统为代表的国家行政管理系统。这个系统主要由政府环境管理机构和执行机构两部分组成。

（一）政府环境管理机构

美国的环境保护历经一个多世纪的发展，其思想已被全社会普遍接受，美国政府对环境管理工作高度重视，从而影响着美国政府对环境管理工作的行政机构安排。美国政府规定所有行政管理部门都要对其所管理的领域做出相应的环境保护，无论是制定本部门政策或开展相应的管理工作都必须将环境因素纳入其中，从而使所有的行政部门都拥有相应的环境管理权限。例如：卫生与人文服务部负责公共环境与公民的卫生健康；农业部涉及土壤、林业与保护区环境管理；劳动部涉及环境安全与职业健康管理；国防部涉及国防设施的污染控制与民用工程建设等环境管理；司法部负责对环境侵害进行司法诉讼；住房和城市发展部负责城市规划、公共区域与房屋建筑等所涉及的环境问题；交通部涉及石油污染、飞机噪音控制等管理；能源部涉及能源污染与新能源开发与技术等；总统的白宫办公室则负责对环境管理的总政策与总协调；而管理与预算办公室则主要负责环境保护方面各种项目的资金预算与管理。此外，还有环境质量委员会和环境保护署是专门的环境管理部门。其中，美国环境保护署是政府环境保护工作的核心部门[14]。

由以上可以看出，美国政府的每一个部门都具有一定的环境管理功能，每一个政府部门在开展本领域管理工作时都必须将环境影响与环境保护考虑进去，由此可见，美国政府对环境的管理全面而深入。

（二）環境管理执行机构——EPA

美国环境保护署（简称“环保署”，以下简写为EPA）是美国联邦政府专门的环境管理部门，全面负责管理和执行联邦政府的环境法律与政策，其负责人由总统直接任命，并向总统负责[15]。EPA在政府环境政策的决策与执行中处于中心地位，对环境问题进行宏观的、系统的、全局性的规划与全面负责，其决策与管理过程综合反映了国内各种环境压力与环境诉求。

EPA内部根据其职能可分为三个部分：总部办公室、区域代表处和科学技术中心。总部办公室分为综合管理办公室（7个）与职能办公室（4个），都位于华盛顿特区。其中职能办公室按照不同的环境主题来设立，分别有：水办公室、空气与辐射办公室、划线器及污染防治办公室、土壤及突发污染办公室以及国际事务办公室等，负责对本领域的环境管理政策的制定与实施。

EPA在全国各地设立区域代表处，这些代表处覆盖了整个国家，分别有波士顿区、纽约区、费城区、亚特兰大区、芝加哥区、达拉斯区、堪萨斯区、丹佛区、旧金山区和西雅图区，共10个。每个区域所管辖的范围不等，比较小的有西雅图区，覆盖了西北太平洋地区4个州；纽约区覆盖了4个州、8个印第安部落；堪萨斯区覆盖美国中西部地区4个州、9个印第安部落。比较大的有亚特兰大区覆盖美国东南地区8个州、6个印第安部落；芝加哥区有6个州、35个印第安部落；旧金山区覆盖西南太平洋地区5个州、148个印第安部落。而且每个代表处的管理非常灵活、务实，各个代表处的部门设置与环境管理内容都各不相同，比如费城代表处设立了8个办公室，有14个环保主题；而比较小的西雅图代表处就设立了12个办公室、6个环保主题。但这些代表处都与本地区的环境问题密切相关，都是围绕本地区的主要环境问题而设立，一切工作都是为了切实解决本地的环境问题而展开。区域代表处工作的主要特征是在地方与EPA总部之间建立联系，不仅起到上传下达的作用，还切实配合地方具体处理各种环境问题并监督审查。

EPA的科学技术中心是EPA的重要组成部分，EPA的各项环境政策的制定、决策方案以及对各地区的环境的监督检查、环境项目的确立与验收等工作都是以其科技中心的研究成果为指导的，这些成果不仅包括宏观政策建议，还包括了具体的数据指标与评价体系，以及治理某个环境问题所需具体采用的技术等。这些科研中心及其實验室同其代表处一样根据环境管理需要遍布全国各地，便于得到第一手的研究资料并深刻理解地方环境问题与症结所在，从而做出有针对性的、操作性强的、具体有效的环境治理方法与技术。而且这些研究人员不仅本身就是物理、化学、生物等各个领域的科学家，他们还常常与各个大学或其他研究机构合作，既节约运行成本又最大限度地发挥其科研力量，取得科研成效，为EPA的环境管理提供了坚实的科学与技术依据。

二、政府内部环境管理的控制机制

政府环境管理属于以总统为代表的行政管理部门之一，总统通过对包括EPA在内的各个行政部门的负责人任命、部门年度财政预算及对其工作审查等实现政府机构内部的控制并发挥着自己的影响力，其环境管理的内部控制机制见图1。

图1白宫对环境管理的控制机制

第一，对负责人的任命是美国政府环境管理的一个重要机制。总统通过对其行政领导的任命来对环境政策发挥巨大的影响力[16]。人的因素决定一切，特别是在美国政府的内部控制机制中，总统的环境保护思想与环境政策要通过高级环境管理官员来实现，因此，对环境管理官员特别是EPA最高领导的任命常常被看作总统环境保护政策的信号。例如，20世纪70年代早期，尼克松（Nixon）的行政策略就是。70年代中期，杰拉尔德·福特（Gerald Ford）和卡特（Jimmy Carter）放开航空和货运工业的管制，就是通过任命志同道合的人做管理机构的领导使他们的政策顺利进行。1981年，里根拥趸保守的甚至反环境保护的思想，因此，他任命反环境保护组织的领导人James Watt为内务部长，任命企业律师Anne Gorsuch为EPA局长。这些任命直接宣告环境保护在里根政府的死亡[17]。1992年，克林顿任命环保爱好者Carol Browner为EPA主席，Bruce Babbitt为内政部部长而受到环保人士的普遍赞扬[18]。这表明总统对环境保护的态度，并标志着环境保护重新纳入总统的工作范畴；而极端反环境保护的小布什任命缺乏环境保护经验的Christine Todd Whitman则说明其环境政策思想改变的信号，环境管理在总统工作中处于最低地位[16]。从这些案例就可以看出总统主要依赖任命对各项环境政策进行控制。

第二，财政预算是另一个行政管理控制机制。EPA的部门财政预算属于政府年度财政预算的一部分。每年夏季，EPA就开始向白宫的管理与预算办公室（简写为OMB）提交其财政预算计划，包括各种环保项目、项目优先权以及详细的预算要求。同时在OMB对EPA举行的听证会上对其预算进行详细地说明或申辩并接受质询与审查。如果总统要加强对某一环境问题的管理，就会提高涉及该类环境问题的项目预算优先权，而且对这类项目的审计过程也会相应加快并且得到比较充裕的资金预算，否则，这个过程将会经历较长的时间且预算经费受到限制，并最终成为總统年度预算的一部分。此外，由于总统的每项年度预算最终必须得到国会的通过，其管理程序中，总统需要代表政府在国会举办的听证会上进行说明与申辩，因此，对于EPA提出的某项环境政策或环境管理项目，如果符合总统环境管理思想，那么总统则会在国会听证会上对其进行重要陈述与争取，从而发挥总统对环境管理的重要影响。因此，部门财政预算也成为总统体现其环境保护思想与对环境管理工作进行内部控制的重要机制。

第三，审查制度是另一个监督机制。审查制度是代表总统的白宫管理办公室对包括EPA在内的各个行政管理部门制定的各个管理条例与政策的审核与督查等，也就是说，每个行政部门在颁布本部门任何行政法规之前以及提交自己所在领域的立法建议或对立法建议提出意见时，都必须首先将其提交给白宫管理办公室并得到总统的认可。因此，EPA推出的任何环境政策都是在总统的管理框架之下进行的。通过审查制度，总统实现了对环境管理的有效控制[19]。

三、政府部门制定环境政策的过程管理

美国政府部门制定环境政策的过程也得到有序的管理，主要受到行政程序法（the Administrative Procedure Act，简写为APA）约束，以防止政府部门滥用职权，侵害公共利益或私人权利，也为了充分发挥全社会力量，对所要制定的政府管理政策或某一社会问题进行充分讨论以求最佳政策方案。这主要表现为三个方面：一是制定环境政策所必需的流程；二是制定环境政策所需的时间；三是环境政策制定过程中的民众参与。

首先是环境政策的制定过程。根据APA，制定环境政策要经过六个阶段[20]：（1）环境政策的启动；（2）环境问题的形成；（3）审核并公布提案；（4）公众评论和评价；（5）起草及最后审核；（6）公布并实施。

其次是每个阶段所需要的时间。政府制定政策的每个阶段所需的时间都有一定的要求。一般第一个阶段为期2～4个月，第二个阶段6～16个月，第三、四个阶段为各3～9个月，第五个阶段为4～10个月，最后政策生效后还有至少30天的宣传期，对于非常重要的法规，这个期限更长，为60～90天。当然，制定一项政策所需的具体时间会根据环境政策的重要性与复杂性而有所变化，但制定一项政策总的时长最短不得少于18个月，最长不得超过48个月，即一项政策的制定通常为一年半到4年时间。这种规定从制度上保障了政府部门制定各项环境政策的效率，从法理上抑制了政府环境管理工作的官僚作风。

最后是在环境政策制定过程中引入公众参与机制。首先在环境政策制定的启动阶段，行政部门就必须通过各种方式向民众，特别是利益相关群体广而告之，并鼓励大家积极献言献策，广泛参与到相关环境政策的制定过程中来。其次，在环境政策制定过程中为公众提供讨论政策并提出质疑的机会，即政府部门将初步拟定的环境政策在专门的联邦纪事（Federal Register）上进行刊登，接受各种公众的评议、质疑或建議。这些公众可以是任何组织或个人，甚至是政府的其他部门，如工业集团、州政府、环保组织、普通民众和其他各类人员。在收到这些建议后，相应政府部门必须在规定的时间内对公众评论中指出的各种问题做出解释、答复，甚至修改。这个过程反复进行，讨论或论证各种可能的问题如某项技术问题、遵守成本、科学分析缺陷或者某些相关者的利益没有得到充分考虑等，直至各种问题得到充分讨论与解决、各种意见得到圆满答复或修正之后，才能确定该项政策的基本内容。

对于确定下来的环境政策，该政府部门内部还要再次对其进行法律检查，通过之后本部门的行政领导批准签字，该项环境政策正式生效并颁布实施，对所涉及的所有机构或人员产生法律效力。

四、美国政府对环境政策的实施与监督机制

美国政府的环境政策确定了国家最高层次的环境规划和目标，为了确保国家环境政策的顺利实施与目标的实现，美国政府还推出了一系列国家环境管理项目来具体帮助各地方或重点企业顺利实施。对这些项目的管理中，国家环境保护合作系统（National Environmental Performance Partnership System，简写为NEPP）是影响最大、范围最广的一个项目管理系统。这个系统又由两个部分组成：环境保护合作协议（Performance Partnership Agreements，简写为PPAs）和环境保护合作资助（Performance Partnership Grants，简写为PPGs）。

（一）环境保护合作协议（PPAs）

环境保护合作协议（PPAs）是各州政府与EPA一起针对本州的具体环境条件和问题，并结合环保局的总体环境规划而制定的本州的环境规划和目标。PPAs是实施NEPP的核心方式，它是在EPA有关领导与各州环境委员会官员组成的合作与执行工作小组共同协商制定的一揽子环境保护行动计划。这个小组是确定并解决各种合作事项的核心机制。

构成一个有效的PPAs的基本要素主要有以下五个方面：（1）对各州具体的环境条件、项目优先权和实施战略的描述；（2）对环境保护进展的绩效评估方式；（3）共同制定并评价PPAs的进展情况，并且任何后续的改进措施也必须是共同认定的；（4）对关于人员结构和相互问责过程进行详细具体的说明，包括在执行PPAs过程中每一职责的明确定义，以及在完成工作中各种资源是如何分配等；（5）关于优先项目如何体现EPA的总体战略计划、EPA各区域的计划以及各州自己或相关的各项计划等的说明。

PPAs的具体内容不是固定的。一般来说，PPAs的内容主要包括以下两个方面：（1）总的事项。大部分PPAs包括项目优先权、战略计划、共同评估程序、工作报告的内容要求、环境效果测量、争端解决程序、数据管理、每个合作伙伴的角色和责任等。（2）项目领域。几乎所有的PPAs都覆盖了空气质量、水污染控制与解决执行、饮用水、有害废弃物和地下储存罐等。此外约一半的PPAs覆盖了湿地、固体废物、有毒物质，污染防治和环境正义。约1/3的PPAs项目包括了工业废弃场、农药、儿童的健康和有毒廢物污染堆场清除基金等。

（二）环境保护合作资助（PPGs）

环境保护合作资助（PPGs）是EPA为帮助完成各州的环境规划和目标而给予的资金支持。PPGs是NEPP系统的另一重要组成部分，是EPA为了帮助各州实施环境项目而向各州派发的资助资金，可以说是PPAs的资金配套项目。

一个有效的PPGs具有以下几个基本特征：（1）根据国家环境管理的项目优先计划与各州的实际情况共同制定本拨款计划和项目优先权的设定；（2）PPGs的工作计划要围绕环境目标来组织；（3）大部分PPGs的拨款是根据一定分配方案发放给各州的，但一些PPGs的发放资格是各州通过竞争获得的；（4）PPGs资金使用情况是成果导向的，在具体使用过程中没有过多的行政干预。

此外，所有的PPGs都采用与PPAs一致的问责制和联合评价要求。各州对PPGs的工作计划所产生的结果和效果承担全部责任。EPA要求每一项拨款都要与EPA的战略计划中所设定目标和目的挂钩。所有受资助项目的工作计划必须包括明确的产出，并在切实可行范围内，写出明确的效果。这对任何拨款计划都不得例外，资助项目必须达到工作计划的要求。如果项目结项后，各州完成工作计划之后资金仍有剩余，则这些资金进入结转基金，可将其用于其他环保项目或交叉项目，例如升级数据系统等。而对于没有完成计划的州则进行巨额罚款或提出更严苛的环境质量标准。

五、结论

根据以上分析，我们对美国政府环境管理体系得出以下几点基本认识：

第一，美国政府对环境保护的管理非常重视，既有全面管理又有重点负责。这体现在其所有的政府部门都设立了本部门的环境管理机构，保证在制定各自领域的政策时都必须考虑环境影响，使环境保护得到全面体现。同时他们又建立了专门的国家环境保护署来全面统筹管理环境问题，以弥补环境管理部门过于分散而最终无人负责的局面，使国家环境保护政策的贯彻与落实得到保障。

第二，环境管理工作深入而细致。政府管理部门并不是仅仅制定几项宏观的环境政策，然后监督检查大家的实施情况，最后对于不达标的单位罚款了事，而是进行着大量具体、深入而细致的过程管理，紧密与地方合作，切实帮助地方或企业解决在环境治理与防治过程中遇到的技术难题或资金困难等问题，并对污染问题进行不断地研究跟踪，实时掌握第一手资料，随时对其政策或制定的项目计划进行修正。

第三，明确的工作内容与问责制度。从前面的论述，我们可以看到，美国政府在环境政策的制定过程中，有严格的流程以及各个阶段应该完成的工作内容以及期限；在环境项目合作计划中也规定了各个项目计划以及参与人员的具体工作内容与责任。如果哪个环节出现问題，就会启动相应的问责制度，对相关的政府管理人员形成约束。明确的工作内容与问责制度是美国政府环境管理体系的一个重要特征，它的存在使该体系成为一个闭环，在系统的制度设计上保证了其运行的有效性与体系的完整性。

第四，积极而广泛地鼓励公众参与。这具体表现在国家环境政策的制定过程、环境政策的广泛宣传，以及与地方共同制定环境项目计划等。由于公众特别是利益相关者从一开始就参与到政策或项目的制定过程中，参与了各种问题的讨论与解决方案的形成，因此，其对政策或项目的具体内容常常已经熟悉，从而理解度与接受度都非常高，非常有利于环境政策的顺利实施。

六、对我国政府环境管理工作的启示

通过以上对美国政府环境管理行政体系的研究，对我国政府开展环境保护工作得出以下启示：

第一，政府各个职能部门都要发挥相应的环境管理职能，确保对环境问题进行全方位的管理。在环境问题日益阻碍我国经济可持续发展的情况下，我们必须对环境进行全方位的管理，这在政府环境管理上就表现为各部门制定政策时都要充分考虑本部门政策对环境的影响，即各个部门都至少要承担起与本部门相关环境问题的管理。进一步地，这就需要各部门在职能设置上要具有环境管理的明确职能。然而，观察我国目前各部委的职能设置上，除了专门的环境保护部具有明确的环境监管职能外，其他各部委都没有明确的环境管理职能，更没有直接制定环境监管政策的职权。虽然，与环境问题如土壤、水、电子废弃物等有密切关系的农业部、水利部、电子部等也常常推出一些管理条例并实施一定的监督工作，但这些环境管理条例的制定与监督并不是这些部委常态化的工作，也不是由本部门主动发起的环境管理要求，而是在某个环境问题比较突显时，受到国务院的委托而开展的，即被动地等待国务院的授命而为之。其他一些部门如果没有与已经显现的环境问题有密切关系则常常表现为超越于环境管理之外，似乎本部门的工作不存在环境问题，更谈不上主动地对潜在的环境问题的监测、预警与管理，从而在总体上使我国环境问题得不到全方位的管理。如果在这些领域出现环境问题，其现实表现常常是无人监管、无人负责或者无法可依、无章可循，其结果只能是听之任之，直至环境影响的恶化或矛盾的激化。在这一点上，我们可以借鉴美国政府对所有部委设置相应的环境管理职责，使环境管理成为各部委的职能之一，从而做到实时监测与预警，同时也促使每个部门在开展工作或制定本部门管理政策时都要考虑环境制约因素以及该项政策对环境产生的影响，使环境得到全面保护。

第二，中央各部委在各地建立常设代表机构与项目审批制，对地方的环境管理进行过程管理，确保每一个环境目标的落实。一方面，中央与地方所掌握的环境治理资源与信息常常不同，而且各有优劣势，因此，在环境管理上必须注重中央与地方间的合作，发挥各自的管理优势；另一方面，中央与地方之间常常在环境问题上的认识或利益不一致，因此在环境保护的目标和方法上就会产生不同，甚至冲突。如果彼此之间又缺乏协调，很容易导致环境治理目标分散化，直接影响环境保护工作的效果。我国目前的行政管理方式通常是线性模式，即中央部委主要负责制定各项政策，地方负责执行，然后由中央部委审核通过。中央政府管理部门与地方或企业之间工作很少互动、更没有反复的信息反馈，工作关系是领导与被领导，检查与被检查关系。中央政府部门对每一地方或企业的具体情况或困难不太了解，而地方或企业对中央的环境政策只能自己解读，这样难免有所偏差。而环境问题常常非常复杂，在具体的环境治理过程中一定存在各种问题，如对环境问题的认知、解决方式或技術、资金的分配等。这必然要求中央与地方进行大量的沟通与协调，出现问题及时解决。如果只在末端进行成果汇报或检查很难保证环境目标的顺利、保质保量地落实。而美国的环境保护合作体系的一个突出的特点就是中央与地方密切合作。该体系强调中央与地方建立环境保护工作小组共同协商来制定切实可行的环境保护计划，包括共同对环境问题的识别，共同确定重点环境问题，共同制定行动纲领以及一系列具体的工作计划，甚至共同制定对环境保护过程的监督方式以及最终对环保成效的测量技术与评估方法。这样既有利于贯彻中央关于环境保护的政策方针，保证环境保护工作的总体目标的实现；又有利于结合地方的实际情况，保证环境保护工作的具体落实。这种方式有利于发挥各自的管理优势，而且整个环境规划过程是公开、公平、公正的，所以很容易得到大家的认可和积极参与，有利于发挥各方面的积极作用。同时，中央还通过建立环境项目审批制度用于支持地方对其环境规划的实施并监督执行。对于顺利完成项目计划的给予奖励；对于未能顺利实现环境目标的地方则收回环境治理权限与项目资金并施以更严格的环境治理目标。当然，这里的关注点并不是对地方的奖励或惩罚而是环境目标的实现。因此，在项目实施过程中，中央需要通过其在地方的常设机构与地方政府频繁地进行着大量的交流沟通，而且这些代表中央的常设机构人员也要参与到地方的环境规划中，保证将遇到的问题消灭在萌芽状态，确保环境治理规划的顺利实施与环境目标的最终实现。这样的环境管理方式既能保障中央环境政策的贯彻落实，又切实地解决了各地方面临的环境问题。

第三，政府各部门还要肩负起环境保护的宣传工作，并鼓励民众积极参与到环境保护政策的制定中来。

环境保护是一项艰巨而复杂的任务，环境问题的全面治理也不能简单归结为政府各部门制定环境政策并由地方及各个企业执行。环境问题特别是我国目前面临的严峻环境挑战要求我们必须发挥全国人民的力量共同努力。环境保护工作无疑是我国未来很长一段时间的重要问题，甚至是即将到来的生态文明社会的新常态，是新的人类文明的标志，因此，我们必须普遍地提高国民的环境保护意识与素养。政府必须在此过程中肩负起环境保护的宣传工作并进行积极引导，鼓励民众广泛而积极地承担起环境保护的责任来。同时，吸引更多民众参与到环境政策的制定中来。政府在制定环境政策时要广开言路，比如通过网络公布将要讨论的环境议题，然后征集大家的意见并广泛讨论，集思广益，既可以发挥广大群众的智慧，又可以保护民众特别是少数或弱势群体的环境利益与民众知情權，使民众感受到环境保护与自己的利益息息相关，更有利于环境政策的接受与顺利实施。

[参考文献]

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A Study on the American Administrative System of

Environmental Protection and its Enlightenments

CAO Caihong

（College of Chinese Studies， Beijing Language and Culture University， Beijing 100083， China）

Abstract： The U.S. environmental policy and its implementation are completed under the governments environmental management system. Through this system， the government of the United States achieves a comprehensive and effective management of the environment. This paper discusses the composition of the system， the methods that the president controls the environmental management of each department in the internal， the formulation of environmental policy， and the implementation and the supervision of environmental policy. In this way， the central and local governments closely work together to ensure to achieve the national goal of the overall environment. The basic design and operation characteristics of this system have been drawn in this paper and the enlightenments have been put forward for Chinas government about the administration of environment.

Key words：government executive system；environmental administration；environmental performance partnership system；administrative procedure

（責任编辑刘永俊）