京津冀区域文化遗产保护与利用的法律治理

郭娅丽

[摘要]京津冀文化遗产保护与利用区域协同法律治理承载着疏解非核心功能与突出首都核心功能的目标，但是须直面区域性立法法律位阶不明与文化遗产立法零散并存、解决急需问题立法的优先顺位与解决长远问题劣后立法关系、遗产资源禀赋差异与行政力量强弱悬殊难以完全对等协作的三重困境。区域法律治理中遵循效率原则、公平原则和正义原则，加强突出首都核心功能的区域文化遗产保护与利用的立法协同、加强京津冀区域文化遗产保护与利用的行政协同、加强京津冀区域文化遗产保护与利用的司法协同。

[关键词]京津冀；文化遗产；区域协同；法律治理

[中图分类号]D672[文献标志码]A[文章编号]16724917（2017）01011107

2014年2月，习近平总书记在视察北京重要讲话中明确了北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位。2015年4月30日，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），京津冀整体定位是：以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区，为北京及京津冀区域发展指明了方向。京、津、冀地缘相接，人缘相亲，文脉相承，在长期的历史发展中，形成了丰富而独特的区域文化遗产，保护、利用并传承区域文化，突出北京作为文化中心的首都功能，文化遗产是非常重要的载体，人才是文化传承的关键要素，法律是不可或缺的手段。本文基于法律治理的视角，梳理京津冀三地相关立法，探寻京津冀区域文化遗产保护与利用区域协同的基本特点，揭示其中面临的困境，在此基础上，提出区域协同治理遵循的法律原则及其实施的法律路径。

一、京津冀文化遗产保护与利用区域协同的基本特点

关于区域协同发展的法理基础，学者有深入探讨，主要有法律全球化与地域性理论、跨域治理理论、区域规划理论等。[1]京津冀区域协同除符合一般区域协同的法理之外，还承载着调整首都功能的战略任务，因此，京津冀区域文化遗产保护与利用表现出以下两个特点：

（一）疏解首都非核心功能的区域整体规划

北京作为我国首都，其承载的首都功能进行了多次转变和调整。元代之前，北京一直是我国的军事重镇和战略要地；元明清时期是我国的政治中心；新中国成立之后，解决人民生计是首要任务，北京的城市定位作出调整，变消费型城市为生产型城市，首都事实上成为了我国的政治、经济和文化中心。直到20世纪80年代以后，北京城市性质调整为“全国的政治中心和文化中心”以及“去经济化”的定位。进入20世纪90年代以后，过多的功能聚集给首都带来了前所未有的压力，人口拥挤、交通拥堵、资源不平衡等问题突出，调整疏解首都的非核心功能成为共识。2006年北京市政府组织编制的《北京城市总体规划》（2004—2020年）得到了国务院的批准，提出了北京城市发展目标：国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市。[2]2014年2月，习近平总书记在视察北京重要讲话中明确了北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位。因此，京津冀区域协同以疏解首都非核心功能为目标，具有不同于其他区域合作的特点。

（二）突出首都核心功能的特定产业规划

区域协调发展最早源于经济学领域的发展经济学和区域经济学，20世纪中叶之前，在经济增长是衡量发展的唯一标准的背景下，所谓的区域协调发展即使不能说实际上指的就是区域经济协调发展，也可以说主要指的就是区域经济协调发展。但是之后各国的发展实践表明，单纯的追求经济增长带来一系列的社会问题，区域协调发展还包含着经济与社会、文化、环境之间的协调。[3]我国的经济发展也经历了这一阶段，国家已经充分认识到这一点，《规划纲要》蕴含着促进产业结构优化升级的指导思想，基于京津冀三地的历史发展现状以及未来发展规划，对京津冀三地作出明确定位：北京是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，天津是“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”，河北省是“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。北京有着悠久的历史和文化，文化遗产的保护与利用实行区域协同，能够突出首都核心功能，符合京津冀的整体产业规划。

二、京津冀文化遗产保护与利用法律治理的困境

基于京津冀的特定区域与文化遗产的特定领域，在我国现行的法律体系框架内，进行法律协同治理存在以下困境：

（一）区域性立法法律位阶不明与文化遗产立法零散并存的困境

2015年4月，河北省人大常委会与北京市人大常委会、天津市人大常委会出台《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》（以下简称《若干意见》），立法协同是法律治理的关键性一步，通过立法统一协调三地各项法规所调整的社会关系、规范内容、法律责任，有利于执法和司法的统一。但是我国现行立法中关于区域性立法权限主要有三处规定：（1）《宪法》第3条第4款：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这里只是对地方权限作出原则性规定。（2）《立法法》第72条

《立法法》第72條第1款：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”和第73条

《立法法》第73条第1款：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”、主要针对普遍适用于本地区行政区域的制定主体、权限与范围作出规定。（3）《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年）第7条

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。设区的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法規，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”和第43条

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第43条：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

设区的市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”内容与（2）基本相同。对几个省级人大常委会之间制定的区域协同立法，在我国现行的法律效力层级体系中，其法律位阶、法律效力如何，未置可否。区域立法实践中存在的地方性合作协议大多属于框架性的意见，不具有法律规范严密的行为模式与法律后果的逻辑结构，缺少法律责任的规范充其量是一种政治宣言，难以产生法律意义的强制约束力，其实施效果可想而知。

就我国文化遗产的行业立法而言，国家层面的立法主要有：《文物保护法》（2013年）、《文物保护法实施条例》（2003年）、《大运河遗产保护管理办法》（2011年）、《非物质文化遗产保护法》（2011年）、《长城保护条例》（2006年）、《博物馆条例》（2015年）等。京、津、冀三地的相关立法情况是：第一，关于国家层面立法的地方性法规。如《天津市文物保护条例》（2007年）、《天津市文物拍卖管理暂行办法》（2015年）、《河北省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》（2007年）。第二，补缺性立法。如《北京市地下文物保护管理办法》。第三，地方性规章。如《北京市利用文物保护单位拍摄电影、电视管理暂行办法》《北京市文物行业行政处罚裁量基准》《天津市文化市场相对集中行政处罚权规定》（2009年）、《河北省文物局行政权力清单》（共53项）（2015年）、《河北省文物局行政责任清单》（2015年）等。总体上看，三地立法数量较少，比较零散，尚未形成一个有机体系。

（二）解决急需问题的优先立法与解决长远问题劣后立法的顺位困境

《规划纲要》与《若干意见》均明确提出，要针对现实急需、具备条件的交通一体化、生态环保、产业发展等重点领域先行启动协同，各相关部门积极行动，2015年已经陆续发布行动规划：（1）2015年12月8日，国家发展改革委和交通运输部发布《京津冀协同发展交通一体化规划》提出，扎实推进京津冀地区交通的网络化布局、智能化管理和一体化服务，到2020年基本形成多节点、网格状的区域交通网络；[4]（2）国家发展改革委、环境保护部于2015年12月30日对外发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，从国家层面首次给出京津冀地区PM25年均浓度红线，即2017年控制在73微克/立方米左右，2020年控制在64微克/立方米左右。[5]（3）财政部、国家税务总局2015年6月3日印发《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》（财预[2015]92号），明确提出迁出地、迁入地分享方案和保障措施。

以上这些规划围绕疏解非首都功能为目标，突出首都核心功能的產业发展规划尚未出台。文化遗产是一种历时性的动态延续的财产，包含有“集合性”“公共性”特征，属于公共利益领域，具有“民族认同感”“历史传承性”“文化原属性”“国家凝聚力”等重要内涵，能够满足世代传承的精神性需求。在当前，通过文化遗产这一文化功能的载体，塑造文化上的互通性和认同感，夯实中华民族文化的根基，相较于急需解决的生态、交通、产业转移立法，对于提高文化自信、民族自信具有更为长远的意义。可喜的是，有专家已经建议尽快启动编制京津冀文化发展专项规划，搞好文化遗产协同保护和利用顶层设计，以规划的刚性、长期性、整体性来规避以往地域性、阶段性、零敲碎打的保护模式。[6]在区域协同立法规划中，解决急需问题的立法与解决长远问题的立法何者优位，实质是如何处理好基础性立法和前瞻性立法的关系，是当前不容回避的问题。

（三）遗产资源禀赋差异与行政力量强弱悬殊难以完全对等协作的困境

京津冀地区历史传承的燕赵文化是共同的区域文化，但建国以来行政区划的设置、资源禀赋的异同及制度资源配置的多寡，逐渐形成了各具特色的三种不同文化：皇城文化、漕运文化和直隶文化，北京作为首都独具多重优势，不仅注重文化遗产的保护，而且在运用科技手段合理利用文化遗产方面更胜一筹，因而皇城文化蜚声中外。相形之下，漕运文化声誉颓危，直隶文化大有式微之势。鉴于三地的城市定位不同，基于北京作为我国首都的城市定位，通过立法保障文化遗产的保护和利用，远超天津和河北两地在该领域的立法需求。

然而，区域协同要求以统一的法律适用于区域范围，津、冀两地基于《规划纲要》的定位，加上三地的行政力量、經济实力悬殊，[7]而文化遗产的保护和利用程度差异较大，越是财力弱小的地区，目前越没有较大的积极性推动文化遗产的保护与利用协同立法，导致完全对等的合作很难实现。因此，必须认识到，区域协同并不是严格意义上的“齐步走”，其本质是在区域发展战略基础上的区域内不同主体之间各有侧重的协调合作，共同解决彼此关注且需要共同应对的公共问题，其中必然存在各方在某一方面的让步妥协，这样才可能各得其所、互利共赢。京津冀区域协同也要包容区域发展的差异，平衡区域内部的利益协调关系。河北承接北京非首都核心功能的产业转移，本身蕴含着一种让步和牺牲，文化遗产的公益属性决定了对其保护与利用不可避免地有一定程度的财政属性，应该有相应的利益补偿制度设计。

三、京津冀文化遗产保护与利用遵循的法律原则

文化遗产体现了一种文化认同与文化传承，蕴含着特定民族深厚的历史情感，建立在燕赵文化基础上的京津冀文化遗产保护与利用，应通过保护共同的精神家园走协同发展的道路。依据首都城市定位，突出首都功能为目标，针对以上现实困境，京津冀区域文化遗产保护与利用协同治理应坚持以下三个法律原则。

（一）文化遗产区域性整体保护与利用遵循效率至上原则

京、津、冀三地文化遗产资源丰富，“经统计，京津冀区域内现有世界文化遗产8项、中国历史文化街区4个、国家历史文化名城7个、中国历史文化名镇8个、中国历史文化名村16个、中国传统村落74个、全国重点文物保护单位451个、国家级非物质文化遗产290项。”[8]梳理三地文化遗产资源，大致包括以下几类：（1）以北京为中心的皇家文化遗产资源，包括皇城皇宫遗产、皇家园林遗产、皇家陵寝遗产、皇家宗教遗产；（2）以长城为中心的军事防卫遗产；（3）京杭大运河文化遗产；（4）地域民俗文化遗产；（5）红色革命遗产资源；（6）馆藏文化；[9]（7）工业文化遗产等。各类文化遗产资源可以基于同源的历史文化基礎设计特定主题，通过主题提炼、阐释、规划，以点成线，形成较大的“线性遗产”（如长城、大运河）、“廊道文化”等文化遗产区域，采用同一标准给予同等保护，从而从整体上保护京津冀的文脉环境，以此设计区域文化旅游线路，可以使游客在旅游中感受历史，触摸历史，从而达到通过公众教育传承文化的目的。[10]京津冀文化遗产保护和利用的协同发展，既要集聚三地资源优势，同时包含京津辐射带动河北发展的内涵，有利于提高保护和利用的效率，解决当前京津冀区域文化遗产保护与利用不足、区域发展不平衡的现实困境。

（二）文化遗产区域性保护与合理利用体现实质正义原则

我国现行立法中对文化遗产保护方面尚有不足，以文物保护为例，《文物保护法》存在三方面的问题：一是责任配置不合理，如对非国有移动文物的修缮责任规定由所有人承担，对不具备经营条件的非国有不可移动文物，所有人并无动力去修缮；

《文物保护法》第21条：“国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养；非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。”二是权利配置不到位，仅有一条对权利人利用文物作出原则性规定，

《文物保护法》第4条：“文物工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。”2015年12月28日，国务院法制办公布的《文物保护法》（修订草案送审稿）专章规定了“合理利用”，强调扩大社会参与，拓展活化利用，但对利用的方式、利益相关者的利益分享等均未明确规定；三是地方立法中规定不一，如地方立法中曾有引入社会力量通过认领或认养的方式保护与利用不可移动文物的规定，但在认养期限、认养的标准方面差异较大，

如认养期限方面，2010年《曲沃县古建筑认领保护暂行办法》规定认养期限不超过30年，2013年《常州市不可移动文物认养管理办法》规定认养期限不超过5年；曲沃县还要求对文物使用必须体现公共利益，常州没有要求。认养人享有经营权，同时要承担修缮等保护义务。具体经营权的内容并未进一步明确。京津冀区域内文化遗产保护与利用的程度不同，北京的文化遗产保护与利用程度最高，而河北多地文化遗产限于财政实力，部分文化遗产处于无人养护的状态，面临自然灭失的风险，更枉谈对文化遗产的利用。本文认为，基于京津冀文化遗产保护与利用区域不平衡与仅靠财政投资不足的现实，应以立法认可社会参与者合理的利益诉求，理由如下：首先，确保最少受惠者通过区域合作分享制度红利符合实质正义原则。法国哲学家约翰·罗尔斯明确提出，正义是评价社会的首要价值，正义应该是合乎最少受惠者的最大利益。[11]京津所具有的经济优势很大程度上受益于国家的制度红利，首都核心功能与非核心功能的调整需要津冀两地承接非首都核心功能的产业转移概莫能外。京津冀协同发展，本质上是利益互补的多赢战略，通过制度设计吸引社会力量参与文化遗产的保护与利用工作，可以避免区域内的文化遗产因某地经济发展的历史基础不同而成为被遗忘的角落，确保之前的最少受惠者通过京津冀区域协作达到共同发展，符合实质正义原则。其次，认可投资人的合理利益分享符合实质正义原则。保护是对风险的预防，没有保护，就谈不上利用，在保护与利用的关系上，保护始终居于首位；而保护需要必要的投资，在所有人、使用人均无力承担的条件下，第三人出资保护是雪中送炭之举，否则文物由于自然规律可能导致灭失，文物的历史、艺术、科学等价值荡然无存；在保护文物的基础上，基于资本的天然逐利性，对于投资人利益分享的合理诉求予以尊重和满足，符合实质正义原则。

（三）文化遗产区域性保护与合理利用体现资源配置公平原则

京津冀文化遗产利用不当与不够的问题客观存在，河北情况可能更为严重。在正视现实的基础上，区域文化遗产整体保护与利用应体现公平原则，具体表现在：一是区域之间的公平。以制度保障为引导，充分挖掘三地各自的資源优势，通过市场机制将人力资源（投资人才、文化遗产人才）、经济资源（京津资本）配置到文化遗产领域和区域，协调市场配置资源与公共利益的关系，较好地体现公平性原则。二是代际之间的公平。京津冀文化遗产首先是本区域范围内的人们共有的财产，任何人对文化遗产均没有绝对的所有权，任何人都无权对文化遗产独自享有占有、使用、收益、处分的权利。从不同代际的角度来看，文化遗产具有特定性，属于不可替代物，对文化遗产不加以积极保护意味着放任自然灭失，原物之外的其他任何赔偿都无法弥补丧失原物的精神痛苦。因此，每一代人对文化遗产既享有权利，同时承担保护的义务，具有权利义务的复合性。作为当代人不仅要保护预防灭失，而且权利的行使均应受到限制，要合理利用、自觉传承，这是代际公平的必然要求。

四、京津冀区域文化遗产保护与利用协同治理的法律路径

京津冀区域文化遗产保护应在体现效率、公平、正义的三个法律原则基础上，从京津冀区域文化遗产的特点出发，遵循文化遗产保护与利用的一般规律，确定京津冀区域文化遗产保护与利用协同治理的法律路径。

（一）加强突出首都核心功能的文化遗产区域保护与利用的立法协同

基于疏解非首都功能的紧急需求，建立京津冀区域性立法合作机制是实现区域协同发展的重要法律保障。[12]区域协同立法一般涉及的主要领域有：基础设施建设、人力资源开发、产业结构调整、生态环境保护等。京津冀跨区域基础设施建设和跨区域环境保护、产业升级转移最为紧迫和现实，如前所述，相关部门已出台交通一体化、生态环境保护规划、产业转移对接税收办法。相较而言，文化遗产保护与利用植根于人们的观念之中，关乎长远和未来，而文化遗产具有两个特性：第一，文化遗产是特定物。这是根据物是否具有独立特征和相互代替性为标准划分的结果，正是由于文化遗产的特定性，一旦灭失，无法用其他物来代替，无法以赔偿或补偿来解决。第二，文化遗产是具有人格属性的物。文化遗产的形成往往基于一定的历史背景、自然环境，它与特定的主体相联系，如非物质文化遗产与其传承人有密切的人格属性，属于具有象征意义的物，在民事物格中属于伦理物格，著名民法学者杨立新教授提出了與“民法人格”相对应的“民法物格”制度，将民法上的物分为三个不同的物格：第一种物格是伦理物格，第二种是特殊物格，第三种是一般物格，不同物格具有不同的民法地位，受到不同的民法保护。参见张莉：《人格的具体性和物格的类型化——杨立新教授民事主体客体思想研究》，《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2010年第6期。处于民法物格的最高格，主体对其行使权利受到最多的限制，且不得违背公序良俗。京津冀区域文化遗产承载了共有的地域文化特色，基于特定物属性，从效率原则出发，应以宪法、法律为依据，进行三地的法规清理，尽快出台区域协同立法。首先应有类似交通、生态、产业优先领域的规划，应确定各地的主管机关，并通过财政、投资、税收、金融等各项政策加以鼓励，相应地制定法律、法规以保障文化遗产的保护利用落到实处；同时，基于人格属性，在制度设计上必须尊重人们对文化遗产的历史情感，确立文化遗产保护和利用的基本原则、影响评价、监管机制、法律责任、奖励措施（非遗传承人的利益保护）等。

（二）加强突出首都核心功能的区域文化遗产保护与利用的行政协同

京津冀区域文化遗产保护与利用的行政协同至少包括三方面：一是保护与利用实施细则的统一。确立文化遗产保护与利用的具体规则及实施细则，行政执法才能于法有据，包括方案征集、专家论证、评估等环节细化，具有可操作性。二是三地财政的协同。从京、津、冀三地的财政能力来看，由于京津两地属于直辖市，在制度资源上有天然优势，河北实质上对京津给予了变相的财政补贴和财政输出。京津冀应制定文化遗产保护与利用方面针对财政事项的立法，通过横向转移支付等制度，弥补河北与京津财政能力上的鸿沟，实现区域内的财政协同治理。[13]三是加强引导京津冀区域文化遗产利用方面的产业化特色。文化遗产的保护归根结底是为了利用、展示、阐释，更好地开展公众教育，提升民族自信心和文化认同感。由于原物的不可转让性及人格属性等特点，要求必须开发相关的文化产品，包括虚拟化数字利用，该产品具有与特定物类似的物理属性，可以达到公众教育、文化传承的目的，同时使文化遗产保持完整性、原真性，服务于子孙后代，成为中华民族世代持续拥有的财产，如恭王府根据“福”字碑开发生产的拓片、徽章等系列产品属于种类物，一定程度上可以在更广范围内传播“福”字文化内涵，弘扬中国优秀的传统文化。此外，在京津冀区域文化遗产利用方面，立法应在必要的准入限制基础上，引导社会资本进入该领域，探索政府和社会资本合作进行文化遗产基础设施建设、文化遗产商业性利用的模式，以公益性为基础，处理好公益性和私益性的矛盾，以弥补单纯财政投资的缺口。

（三）加强突出首都核心功能的区域文化遗产保护与利用的司法协同

2016年1月，《最高人民法院关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》出台，规定围绕疏解非首都功能，依法审理疏解过程中发生的纠纷；突出北京作为文化中心的首都功能，进一步加大京津冀知识产权司法保护的力度，营造有利于文化艺术保护、传承、创新的良好法治环境等。

《最高人民法院关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》（法发〔2016〕5号）。京津冀三地法院联席会议首次会议已于2016年5月31日召开，积极探索特定类型案件集中管辖或专门管辖制度，结合三地的特点，探索建立跨区划知识产权案件集中在北京、涉外海事商事案件集中在天津、跨区划环境资源案件集中在河北管辖的制度，促进司法统一，破解地区经济社会发展壁垒。[14]文化遗产的保护、利用与北京作为首都的文化功能紧密相关，且具有不可逆转性，因此对围绕首都文化功能的文化遗产保护与利用中的纠纷当未雨绸缪，加强司法协同，研究地域管辖、专属管辖和集中管辖的具体适用问题。由于地方财政能力的有限性，应吸引社会资本投资文化遗产的保护和利用，弥补财政投资的缺口，以公私合作的方式最大限度实现文物的社会价值。但是，公私合作的双方有着不同的利益诉求，“公共利益主导、正确诠释、平衡文化与资本之间的关系同样是原则性的要求，在规范利用的过程中也需要一定的解释。”[15]司法实践中文化遗产的合理利用之“合理”应确立两个判断标准：其一，以社会公共利益为判断的基本点。何谓社会公共利益，在物权法起草过程中，曾经进行过广泛争论，但最终一致认为，在不同领域内，不同情形下，公共利益情况相当复杂，应由单行法律规定较为切合实际。学者提出对公共利益的界定主要通过立法控制、行政初步确认和司法最终判定，[16]文化遗产的利用与保护以公共利益为标准，即有利于发挥公众教育功能和文化传承功能，有利于实现以文化价值和社会价值为标准。其二，行业专家判断是文化遗产利用的专业要求。文化遗产的多元性和复杂性，决定了对该遗产利用是否合理的判断有较高的专业性要求，依靠行政机关工作人员难以作出准确的判断。因此，具体到文化遗产的利用，可借鉴我国反垄断法中已设置的专家辅助人制度，聘请行业专家出具专业的评估报告作出相应的判断。只要符合以上两个标准的行为应予以认可，司法实践中对社会力量参与文化遗产保护与利用所获得的商业利益要求分享的诉求应予以尊重和满足，实现社会效益和经济效益相统一。在立法出台之前，可以尝试以最高法院指导性案例的方式作为审理类似案件的参照，对各地跨区域文化遗产保护与利用起到示范作用，对提高国家文化軟实力具有重要意义。

五、结语

综上所述，京津冀区域文化遗产保护与利用的程度是首都文化功能的重要标志，也是国家文化软实力的重要体现，以法律手段保障首都区域文化遗产保护与利用，处理好公益性與私益性的关系，需要立法推动、行政协同、司法协作，如何充分发挥三地各自优势形成合力，并吸引社会公众的参与，以法律保障区域性协同取得实效，任重而道远。

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Legal Governance of Cultural Heritage Protection and Utilization

in BeijingTianjinHebei Region

GUO Yali

（College of Applied Arts and Sciences of Beijing Union University， Beijing 100191， China）

Abstract： The legal governance of cultural heritage protection and utilization in BeijingTianjinHebei region with a collaboration view should endure the extracting functions which do not fit into the core functions of the capital. But there are three dilemmas that need to be solved as a whole. The first one is the uncertainty of regional legislation and scattered cultural heritage legislation. The second one is the order of solving urgent problems or longterm problems. The third one is an incomplete peer of heritage resource and its power of government. The cooperation legislation of BeijingTianjinHebei region for cultural heritage protection and utilization should abide by some rules， such as efficiency， fairness and justices rules. The legislation path should include regional collaboration so as to build laws which focus on the corefunction of the capital， collaboration on administrative law enforcement and collaboration on regional judicial.

Key words：BeijingTianjinHebei region； cultural heritage； regional synergy； legislation governance

（责任编辑孙俊青）