城市少数民族流动人口管理机制的构建

康家玮

摘 要：少数民族人口向城市流动的规模持续增长，改变了城市人口的民族成分比重和经济社会结构，城市少数民族流动人口管理工作出现了更加多样化、复杂化的情况。针对城市少数民族流动人口管理的现状及其存在的主要问题，应明确管理的主体，构建党政主导下的共同责任机制，引导社会力量参与管理，推行“互联网+”对接管理工作，从而促进民族关系和谐发展。

关键词：城市化；少数民族；流动人口；管理机制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2017.02.013

[中图分类号]D633 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2017）02-0061-04

“让城市更好接纳少数民族群众、让少数民族群众更好融入城市”是2014年中央民族工作会议对城市少数民族流动人口管理提出的要求，反映出其管理工作应保持友好包容的态度，注重治理能力水平的提升。城市化进程使各民族之间的交往日益频繁，随着城市民族工作的内涵、外延的深刻变化，少数民族流动人口管理工作在城市民族工作整体格局中的地位、作用和影响日益重要。改革开放以来，少数民族人口主要向省会、中东部地区、南方地区等经济发展较快的城市流动，目前全国少数民族流动人口有两千多万，约占少数民族总人口的五分之一，占全国流动人口的十分之一；居住在城市和散居地区的少数民族人口已超过少数民族总人口的三分之一[1]。少数民族人口向城市流动的规模持续增长改变了城市的民族成分比重和经济社会结构，少数民族流动人口管理工作出现了更加多样化、复杂化的情况。同时，少数民族流动人口管理又属于城市治理中的新情况、新问题，故应从理顺城市民族关系的根本理念出发，将其服务管理工作统筹于政府社会事务管理范畴，這也成为新形势下做好城市民族工作的重要课题，值得深入探究。

一、城市少数民族流动人口管理的原则

（一）坚持“两个共同”是基本原则

“两个共同”指的是“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”，这是新时期民族工作的主题。“两个共同”是胡锦涛同志在2003年3月全国政协十届一次会议上首次提出的。它是党和政府在总结民族工作经验后的理论升华结果，适应了当代民族问题的发展变化。历史和现实充分表明，民族关系是多民族国家至关重要的政治和社会关系，民族和谐是社会和谐稳定的重要基础和内容。做好民族工作的关键在于搞好民族团结，城市民族工作又是当前民族工作的一大重点，坚持“两个共同”原则是开展城市少数民族流动人口管理工作的思想基础。

（二）改善民计民生是重要原则

我国是统一的多民族国家，在历史的长河中各民族共同开发了祖国的锦绣河山、广袤疆域，共同创造了悠久的中国历史、灿烂的中华文化，形成了地域上分布杂居、文化上兼收并蓄、经济上互相依存、情感上互相亲近，你中有我、我中有你、谁也离不开谁的多元一体的格局[2]。当前城市民族工作面临着新挑战、新问题，其中民生问题是少数民族群众普遍关心的基本问题，解决的途径就是要发展经济、改善民生。要落实党和国家对少数民族流动人口的相关政策，因地制宜采取不同措施，关注少数民族流动人口工作生活中面临的现实困难，解决具体的民计民生问题。

（三）依法保护宗教信仰自由是必要原则

宗教信仰自由政策是我国的一项基本宗教政策，得到宪法和法律的保障。1982年颁布、2004年修订的《中华人民共和国宪法》第三十六条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活動。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”当前，境外宗教极端势力、民族分裂势力和国际恐怖势力借助宗教向国内渗透，特别是通过非法传教活动，利用少数民族流动人口辨识能力弱、从众心理强的特点，以达到混淆视听、制造混乱的目的。这些行为既违背了宗教信仰自由政策，又破坏了民族团结甚至威胁到国家安全，造成了社会不稳定。宗教问题往往与民族问题相互交织，在处理相关民族问题时不能忽略宗教因素，必须坚持党的宗教工作基本方针和贯彻宗教信仰自由政策。

二、现行的管理部门和政策法规

目前，城市少数民族流动人口的管理部门主要分为三类。一是直接管理部门，如民族事务委员会、公安部门、卫生和计划生育委员会、人力资源和社会保障部门、教育部门、民政部门、工商部门、税务部门、街道办事处与居民委员会等。二是组织协调部门，如党委统战部、各地驻省会城市办事处等。三是维稳部门，如信访部门、维护稳定工作领导小组办公室、国家安全部门等。这些管理部门存在职能交叉、职责范围相互重叠的现象。

现行的各类民族政策法规数量较多，形成了一定体系，但具体到城市少数民族流动人口管理的相关法规政策却不多，主要分为国家层面政策法规和地方性政策法规两类。从国家层面政策法规看，国家根本大法——《中华人民共和国宪法》强调了我国各民族一律平等，明确了国务院领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利，规定了民族自治地方自治机关的权力范围。《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》等法律在各自相应的领域作出法律规定。涉及法规则较为宽泛，仅作出了一些指导性的法规安排。作为少数民族流动人口管理的基础法规《城市民族工作条例》自1993年颁布至今，24年间未曾修订。随着城镇化进程和少数民族进入城市加快，《城市民族工作条例》针对城市少数民族帮扶、支持等方面的相关规定执行的环境和条件发生变化，已经不适应现在的城市民族工作。对此2016年国务院就修改《〈城市民族工作条例〉征求意见稿》征求社会各界意见，新修订条例目前尚未对外发布。从地方性政策法规看，各地方根据具体情况，按照国家政策法规的要求，颁布下发了一些地方性政策法规。

三、存在的主要问题

（一）管理主体尚不明确

城市少数民族流动人口管理是一项长期艰巨的任务，目前其管理的主体尚不明确，对出现的问题应归口哪一个部门界限模糊。城市少数民族流动人口管理工作的有序开展，在多数情况下需要通过会议研究来决定由哪个单位负责，将具体事务单一地按照各单位职能进行属性划分，导致了一些责任互相推诿、问题处理不及时、工作进度无法推进等情形的发生。鉴于少数民族流动人口管理的主体模糊化、相关各单位或部门职责范围交叉重叠的问题，亟需理顺职责关系，清晰责任边界。

（二）政府与市场、社会的协同力不强

以政府为主导力量对民族事务进行管理具有明显的政策性、政治性特点。强调政府、市场、社会协同互动，并不意味着政府可以“缺位”，而是要强化政府在城市民族事务管理中的主体责任。政府作为城市民族工作管理的一员，并不是唯一的主体，不能包办代替由市场、社会承担的责任。城市少数民族流动人口管理工作以往是政府全面承担管理职责，缺少市场、社会力量参与，政府的单方面管理多于服务，少数民族流动人口的权利落实不到位，实际管理效果并不理想。政府的角色应由“划桨”转变为“掌舵”，做好基础性资源平台，把市场、社会能做好的事情交由它们做。政府也要善于“借力”和整合各类资源，建立多元主体协同治理体系，有效推进管理服务的各项工作。

（三）法治化管理衔接不到位

通过法治思维进行少数民族流动人口管理，是城市民族工作法治化的重要内容。法治化管理前提是要完善相关法律制度，从民族工作全局视野看待少数民族流动人口管理的症结难题，考虑配套实际可行的法律法规实现良法善治[3]。从现阶段我国制定的少数民族流动人口法规看，一是内容比较宽泛、表述抽象，实际工作指导性、操作性不强，一些法令涉及多个单位部门职能范围，调节民族矛盾、民族关系效果不佳；二是相关法规具有片面性特点，大多从原则上对少数民族流动人口给予权益保障，对涉及的一些实质问题没有作出制度安排。应确立用法治思维规范管理、协调民族关系、强化社会化管理职能、创新公共服务职能、健全民族领域突发公共事件的应急机制，提高各职能部门的法治化水平。

（四）专门管理方法不完善

管理是一个决策、计划、组织、指导、实施、控制的过程，管理方法也在实践中不断探索与创新[4]。当前，少数民族流动人口管理采取的是协作机制、对接机制和社区网格化管理等基本方法，方法基本框架与城市管理方法较为接近，缺乏民族工作专门的方法。通用管理方法不能完全解决少数民族流动人口的社会问题，若方法使用不当也会产生一些负面效果。一方面，民族干部管理经验是否成熟、民族问题是否熟悉、方法运用是否有技巧等给城市民族工作带来考验。另一方面，管理方法既要考虑到保障少数民族依法有序进入城市，并为其提供公共服务资源、生存生活空间，又要考虑民族宗教方面的特殊需求。因此，通用的管理方法有时不一定适合城市民族工作，这就需要对通用的管理方法加以改造，但单一的管制、过度考虑民族因素也不符合社会公平公正原则。如何平衡少数民族流动人口管理中的通用方法和专门方法使用策略，需要在具体管理实践中不断探索。

四、完善城市少数民族流动人口管理机制

（一）明确管理主体

管理主体是按照各部门的职责分工，来确定目标计划、工作任务和预期结果。为避免一些部门的职责范围交叉重叠，应重点统筹强化各领域的民族工作，促使各部门协同配合、整体推进工作。城市少数民族流动人口具有特殊性，对这一群体的管理必须兼顾民族和宗教因素，这就需要充分发挥民族工作部门和其他政府部门的职能作用。这种管理模式又往往是跨领域、跨部门、跨层级的，更需要协调各部门来解决。当前，城市少数民族流动人口管理在组织协调方面也缺乏强制力，建议组建协调议事机构和采取集中办公的方式，专门负责协调城市民族事务工作；理顺各单位、各部门职责权限，确保管理执行到位，助推政府职能转变，提高行政效率。

（二）建立健全党政主导下的共同责任机制

从我国现行的民族工作管理体制看，各级党委和政府在民族事务管理中发挥着主导作用。随着少数民族人口进入城市数量不断增加、社会公共资源日趋紧张，城市管理各部门要肩负起更大的责任和压力，尤其是民族工作部门应在城市少数民族流动人口管理中承担首要责任，不断整合和完善相关职能，发挥民族事务委员会在城市民族工作管理体系中的特殊作用。在国家政策法规层面，制定出台城市民族事务各领域的实施意见，完善少数民族立法体系；在地方性政策法规层面，配套制定符合当地实际的管理条例，明确解释相关法律条款，减少一些法规执行的弹性，建立法律监督和法律制裁措施，为应急处置突发事件提供法治保障。党委和政府应从各族干部群众普遍关心的热点、难点问题出发，逐步扩大监督检查工作的覆盖面，加大对民族法律法规贯彻落实情况的督查力度。规范城市民族工作流程，创新管理方式方法，建立以民族事務委员会为牵头单位，各部门协同配合、自查与督查相结合、日常巡视与专项检查相统一的长效监督机制，形成综合执法的合力，确保法律法规真正落到实处。

（三）引导社会力量参与管理

讓社会力量参与到少数民族流动人口管理工作中去，多元合作能够释放政府以外机构的能量和潜力，产生多个层面的效益。在城市民族工作中，社会机构能发挥独特的作用，可以协助解决公共问题。政府应引导社会组织的力量参与到城市民族工作中来，如企业、高校、科研机构、社会团体等社会组织，建立政府主导下少数民族流动人口管理服务的新格局。在遵守国家法律法规、民族宗教政策的前提下，引导这些社会组织提供公益性、专业性服务，更好地服务于民生。政府要善于运用市场方式，为少数民族流动人口提供优质高效的公共服务，通过多元社会力量参与管理，合力化解矛盾纠纷[5]，改变过去城市民族工作由政府部门“单兵作战”的局面，运用好社会、经济、文化等措施，多维度、多层次开展城市少数民族流动人口管理工作，重视发挥合法社会团体在参与管理中的积极作用，综合运用各种社会力量将矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。

（四）推行“互联网+”对接管理工作

网络化服务管理成为城市社区主要管理方法之一，也同样适用于城市民族工作。网络化服务管理能够全面地掌握民生需求，提供对应的社会公共服务。网络化服务管理通过对服务范围划分、明确服务职责等措施，精简城市民族工作的管理层级，有效进行信息化沟通与交流。在大数据背景下，促进互联网与城市民族工作深度融合，利用互联网思维和技术，提高少数民族流动人口管理的信息化水平。引入“互联网+城市少数民族流动人口管理服务”新理念，把社区管理与互联网智能管理紧密联结起来，构建线上与线下互动对接的城市少数民族流动人口网络化管理机制。拓展互联网管理服务的功能，实现更大范围、更深层次的数据互通和资源共享，建立政府监管、社区运作、少数民族群众和志愿者广泛参与相结合的多元主体共同治理的网络化服务管理体系。同时，也要依法加强网络舆情治理，提升网络正面舆论引导能力，维护民族团结、社会稳定和国家统一。

[参考文献]

[1]朱维群.城市少数民族流动人口工作重在交融[J].民族论坛，2016（12）.

[2]中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行[N].人民日报，2014-09-

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[3]李吉和，马冬梅，常岚，哈尼克孜，卢时秀. 流动、调适与融入：城市少数民族流动人口调查[M].武汉：华中科技大学出版社，2016：112—114.

[4]刘立祥.城市少数民族流动人口社会融入模式探究[J].贵州民族研究，2016（2）.

[5]刘建明.当前社会矛盾的新特点[N].学习时报，2016-05-19（05）.

责任编辑：潘宏纹