民主党派依法参政制度基础探析

王远启 沈立铭

摘 要：民主党派依法参政，建立在中国特色社会主义政治制度和法律体系的基础上，体现了全面依法治国对民主党派责任、作用与任务的根本要求。从可能性看，民主党派在中国共产党领导下依法参政，是其政治联盟性质、社会发展、制度文化价值选择等共同推动的结果。从必然性看，实施全面依法治国战略，必然将民主党派参政纳入社会主义民主法治轨道，这将为民主党派依法参政开辟新的空间，提供根本保障。从实然性看，民主党派作为参政党在中国特色政治制度和法律体系中不断发展进步，这使得民主党派成为全面依法治国不可或缺的重要力量。

关键词：民主党派；依法参政；制度基础；依法治国

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2017.02.010

[中图分类号]D665 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2017）02-0047-05

中共十八届四中全会明确提出把建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家作为全面推进依法治国的总目标。为了实现这一战略目标，必须牢牢坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，统筹兼顾、协同推进执政党依法执政与参政党依法参政。民主党派依法参政，建立在中国特色社会主义政治制度和法律体系的基础上，是依法治国对民主党派履职尽责的新要求，体现民主党派的时代担当。

一、民主党派依法参政具有深厚的制度文化

渊源

民主党派依法参政绝非凭空而生，而是由来已久。认识民主党派发展脉络中的历史积淀因素，解剖民主党派自身承袭的制度文化基因，有助于更好地理解在中国特色社会主义宪法和政治制度架构下民主党派依法参政的时代内涵。

（一）《共同纲领》肇始了民主党派依法参政

近现代以来，中国社会的复杂演变过程决定了当代中国国家与社会治理的巨大难度，也决定了我们必须坚持走自己的发展道路，寻求中国特色的国家治理模式。中国的民主党派大多发端于新民主主义革命时期，具有反帝、爱国、抗日和民主的光荣传统，在激烈的斗争和考验中，它们最终走上自觉接受中国共产党领导、与中国共产党亲密合作的正确道路。如果说抗日根据地的“三三制”政权还是中共与党外人士在政权中合作共事的雏形，那么新中国成立之后以《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称“《共同纲领》”）为标志，这种合作共事就开始进入了共产党依法执政与党外人士依法参政的新的发展轨道。1949年9月29日，中国人民政治協商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》规定：“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。”《共同纲领》起临时宪法作用，它对人民政权构成、相关制度、政策、权利与义务等作了初步规定，受到包括各民主党派和无党派人士在内的全体人民的一致认可和遵守，各民主党派、无党派人士以《共同纲领》为依据参加新中国政权。当时，党外人士在国家政权中占有较大比例，如在6位国家副主席中有3人是党外人士，在4位政务院副总理中有2人是党外人士，在中央人民政府委员会56名委员中有26人是党外人士，在15位政务委员中有9人是党外人士。在政务院所辖34个委、部、会、院、署、行中，党外人士担任正职的有14位，担任副职的有42位[1]。中国人民政治协商会议在全国人民代表大会召开前代行全国人民代表大会的职权。各民主党派、无党派人士与中国共产党一道共同缔造了多党合作和政治协商制度，新中国成立后《共同纲领》在政权中的全面实施翻开了民主党派依法参政的历史性一页。

（二）“八字方针”奠定了民主党派依法参政的思想基础

在1956年社会主义改造基本完成以后，民主党派逐步完成了由新民主主义性质的政治联盟向社会主义政党的历史性转型。民主党派的社会基础、政党性质都发生了深刻变化。对于民主党派存在的必要性，毛泽东在《论十大关系》中明确地指出，“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存、互相监督”， “在我们国内，在抗日反蒋斗争中形成的以民族资产阶级及其知识分子为主的许多民主党派，现在还继续存在。在这一点上，我们和苏联不同。我们有意识地留下民主党派，让他们有发表意见的机会”[2]。随后中共八大正式将“长期共存，互相监督”作为八字方针写入政治报告，为中国共产党与民主党派在政权中的长期合作提供了科学指导，为民主党派作为参政党依法参政奠定了思想基础。

（三）协商合作理念赋予民主党派依法参政的中国文化内涵

历史表明，中国多党合作制度的产生并非偶然，中国的多党合作制度深深根植于中国特有的社会文化土壤，带有中国传统“和合”文化的鲜明烙印。多党合作制度奉行协商、民主、合作的政治文化理念，本着和而不同、求同存异、肝胆相照、合作共赢的原则，中共、民主党派和无党派人士通过协商解决事关国家与社会发展以及涉及人民群众生活的重大问题，谋求建立和谐的政党关系。由此形成了共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政的政党格局，表现出一主多元、分工协作、统筹兼顾、和谐稳定的特点。多党合作制度产生、成长和发展过程表明，它有利于促进社会生产力的持续发展和社会全面进步，有利于保持和发挥社会主义制度的特点和优势，有利于实现和发展人民民主、增强党和国家的活力，有利于保持国家政局的稳定和社会安定团结，有利于实现和维护最广大人民的根本利益。因而，多党合作制度是从中国国情出发的最佳政党制度模式。

（四）中国特色政党制度确立了民主党派依法参政的制度框架

1989年底颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确指出，“我国实行的共产党领导、多党合作的政党体制是我国政治制度的特点和优点”，它“是符合中国国情的社会主义政党制度”[3]。中国的多党合作制度有别于西方国家的竞争性政党制度，根本不同于西方国家那种政党之间的席位分配。在多党合作制度中，各民主黨派是参政党，在国家政权中享有一席之地，与执政党分工协作，长期合作，认同执政党的政策主张，围绕国计民生重大事务开展政党协商，同时保持政党组织的相对独立性。因而，“参政党”不是参与执政的党，更不是反对党和在野党。西方国家的两党制、多党制在中国行不通，中国不可能照搬资本主义国家的多党联合执政、轮流执政和政党竞争关系模式。中国共产党和各民主党派在国家、社会治理中亲密合作，经历了革命、建设和改革开放不同历史阶段，形成和发展了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这一制度为民主党派以参政党身份依法参政提供了政治制度保障。

（五）依法治国方略开辟了民主党派依法参政的广阔空间

1993年3月八届全国人大一次会议将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法序言[4]43，进一步强化了多党合作制度的宪法保障。1997年9月党的十五大报告提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”[5]1999年3月九届全国人大二次会议通过的《宪法》修正案规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。2014年10月党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”，“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国”[6]。在新的发展阶段和历史条件下，中国多党合作制度的合作型政党关系仍然有其长期存在和发展的坚实的现实基础，它对社会不断发展的多样性具有极强的适应力，能够在一致性的基础上广泛包容多样性。树立法治理念，实行依法治国，在政党层面体现为执政党依法执政、参政党依法参政，这顺应了当代中国经济、社会、政治、文化发展的要求。实践证明，多党合作制度能够适应国家治理体系现代化的需要，贯彻法治精神，促进依法治国，有利于多党合作和政治协商走上法治轨道，即促进在多党合作制度下执政党依法执政、参政党依法参政。依法治国的全面实施，将把民主党派依法参政带入一个崭新的发展时期，民主党派依法参政必将与时俱进，大有可为。

二、民主党派依法参政是发展完善中国特色社会主义政治制度与法律体系的必然要求

在我国多党合作制度这一基本政治制度架构下，中国共产党和各民主党派都以宪法和法律为根本活动准则。与执政党依法执政相对应，参政党依法参政是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度题中应有之义。发展和完善中国特色社会主义政治制度与法律体系，必然要求执政党依法执政、参政党依法参政。

（一）民主党派依法参政是其参政党功能的重要体现

《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确提出：中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党；各民主党派是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。中国多党合作制度在政党与政治关系层面，要求各政党在政治系统中发挥与自身能力相当的实际作用，要求执政党承担执政功能，处于国家政治运行的核心领导地位，是依法执政的中坚力量；各民主党派承担参政党功能，民主党派以参政党身份依法参政作为一个不可缺少的功能单位，与执政党依法执政密切配合、相辅相成。具体而言，民主党派作为中国特色社会主义参政党，其基本职能是“参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商”[7]。多党合作制度为参政党活动提供了制度平台，参政党成为当代中国政治系统中不可或缺的要素。因此，中国执政党与参政党的合作型关系，依法执政与依法参政的分工协作关系，反映了当代中国政治制度和法律体系对各政党地位和作用的特定要求。

（二）民主党派依法参政是其进步性与广泛性的必然要求

在新时期，民主党派的进步性，主要表现为它们自觉接受中国共产党领导，坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，与中国共产党一道致力于中国特色社会主义事业；民主党派的广泛性，主要表现为其成员来自不同的社会阶层和群体，更多地代表和反映所联系那部分群众的具体利益和要求，具有多樣化的思想观念和价值取向。从民主党派性质、地位和作用的定位中可以看出，民主党派作为参政党广泛参与民主协商、民主决策、民主监督、民主管理等政治过程，在国家政权建设和国家事务管理中发挥着积极作用。民主党派作为进步性与广泛性相统一的政治联盟依法参政，是其自身的进步性与广泛性在政党格局乃至国家政权中的必然体现。

（三）民主党派依法参政体现了宪法法律与政治制度框架对参政党政治活动的总体要求

现代政党在国家治理体系中依据宪法法律与政治制度的相关规定组织和开展活动，并形成相对明确的党际关系、政党与国家政权关系、政党与社会关系，其间政党的一切活动都受到法律的约束与监督。在法律要求方面，中国各政党都必须遵守宪法法律，在宪法法律的范围内开展活动。各民主党派在组织上是独立的，享有宪法规定范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。在制度规定方面，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度对民主党派参政的方针政策作了原则性规定。中国各民主党派在国家政权中具有参政党的地位，不是在野党，更不是反对党。民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行[3]。由此可见，民主党派依法参政，是以宪法和法律为准绳按照政治体系的制度性安排进行有序政治参与，即在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度框架下民主党派作为参政党依法参加国家政权，依法参与国家事务的管理，依法参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。

三、民主党派依法参政是多党合作和政治协商制度合法性基础的实然体现

新中国成立以来，随着经济社会、民主政治、宪法法律体系等因素的日益发展完善，为实施依法治国战略准备了可靠的保障性条件。应当说，民主党派依法参政需要的各项条件也已初步具备，民主党派依法参政具有良好的现实基础，或者说民主党派依法参政已经进入一种实然状态。在现有基础上，民主党派依法参政正向着更高水平发展，这种发展目前已呈蓄势待发之势。

（一）宪法特别阐明中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展的必然性，为民主党派依法参政确立了法理基础

我国宪法明确指出“中国共产党领导的多党合作制度和政治协商制度将长期存在和发展”，这为依法治国条件下多党合作制度的不断发展和完善提供了宪法依据。依法治国要求保障宪法法律在国家社会政治生活中具有至高无上的地位和權威，要求一切国家机关和武装力量、各政党和各社会组织、各民间团体、所有企业事业单位、全体公民将宪法法律作为一切活动的最高准则，要求决策机关依法决策，立法机关依法立法，行政机关依法行政，司法机关依法独立行使审判权、检察权、侦查权，各种组织依法开展活动，公民尊法守法，依法办事，公共权力受到法律严格规范和制约，公民权利受到法律充分尊重和保护。正如我国现行宪法所规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”[4]60

（二）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度明确了民主党派作为参政党的地位和作用，为民主党派依法参政奠定了良好的制度基础

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，为民主党派依法参政提供了基本政治制度平台，也为民主党派依法参政提供了可靠的制度支撑。民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党[8]674。2013年2月，习近平在与党外人士共迎新春时进一步指出，“各民主党派是同中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党”[9]。随着我国民主政治建设的加快、国家治理体系建设的深化、依法治国方略的全面实施，多党合作制度与协商民主制度体系的无缝对接日益迫切，民主党派的积极性将得到充分调动，参政党在依法治国中的重要作用将日益凸显。

（三）民主党派依法参政工作机制日益健全完善，通过它们将政治制度与法律体系对民主党派参政的原则性要求落到实处

民主党派依法参政按照多党合作和政治协商的运行机制有序进行，依据人大、政府、政协、党际协商等相關程序开展工作。比如，民主党派依法参政应坚持政治协商的重要原则，即政治协商必须纳入决策程序，有关重大问题的协商应当在决策前和决策执行中进行。在运行机制方面，现有政治制度和法律体系为民主党派依法参政提供了基本实现途径：一是在各级人民代表大会中依法参政，通过担任人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会委员，或担任人大副秘书长等，在人大中发挥作用；二是在各级政府部门中依法参政，通过担任国务院有关部委及地方各级政府的领导职务，或担任政府参事等，参与政府工作；三是在各级司法机关中依法参政，通过担任各级法院、检察院的领导职务，在国家司法机关中发挥作用；四是在各级政协组织中依法参政，通过担任人民政协的领导职务，或者是担任政协委员等，在人民政协大会和专门会议上提出提案或发言，发挥参政议政作用；五是以政党协商形式参加专题协商、人事协商、调研协商、重大事项协商等，或直接向中共中央提出建议；六是按有关规定参加中共中央和国家领导人出席的重要外事、内事活动；七是按有关规定参与重要组织活动，就全局性、战略性、前瞻性的问题开展考察调研、建言献策。

（四）民主党派作为参政党的合法性存在，表明它们是依法治国的重要参与者，能够为依法治国提供广泛的力量支持

我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，这一国体性质决定了“人民是依法治国的主体和力量源泉”[6]。我国现阶段“人民”概念的内涵，主要包括工人阶级、农民阶级、广大知识分子，以及在社会变革中出现的新的社会阶层等。我国宪法明确指出：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”[4]59我国民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟[8]674。目前各民主党派在全国从中央到地方拥有较为完备的组织体系，具有一定的社会动员能力，其各级组织机构有4 000多个，其成员总数已超过80万人[10]。另据初步统计，民主党派和无党派人士被选为全国各级人大代表的约18万人，担任各级政协委员的35万人[11]，担任各级政府和司法部门县处级以上职务的3.5万人[12]。民主党派成员大多数是各行各业的精英骨干，具有较高的政治文化素质和良好的法律道德素养，在所联系的阶层和群体中具有不可忽视的影响力，通过民主党派可以更好地团结这部分群众，充分调动他们的积极性。民主党派及其所联系的那部分群众理所当然是人民的重要组成部分，是依法治国的重要参与者和支持者。

综上所述，民主党派依法参政的可能性体现为民主党派在中国共产党领导下依法参政，是其政治联盟性质、社会历史发展、制度文化价值选择等因素共同推动的结果。民主党派依法参政的必然性体现为全面实施依法治国战略，使得民主党派参政议政必然步入社会主义民主法治的轨道，它将为民主党派依法参政开辟新的空间，提供根本保障；民主党派依法参政的实然性体现为民主党派作为参政党在中国特色政治制度和法律体系中不断发展进步，这使得民主党派成为依法治国必不可少的重要参与者和实践者。

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[11]中国各级人大代表、政协委员中非中共人士超53万[EB/OL]（2009-05-22）[2017-01-20].http：www.people.

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[12]韩金伟，黄昌盛.选苗子 搭梯子 给位子——近年来我国党外代表人士队伍建设综述[N].团结报，2014-08-30（01）.

责任编辑：杨绪强