国家层面数据治理简论

王四新

（中国传媒大学文法学部，北京 100024）

国家层面数据治理简论

王四新

（中国传媒大学文法学部，北京 100024）

数据正在成为信息化时代最基础、最重要的资源，与此同时，数据治理也是国家治理能力最关键、最核心的组织部分。数据治理能力的提升，是政府提升管理社会能力的前提，是政府作为各项社会管理工作，进行科学、高效决策的前提条件。拥有数据并有相应的数据治理能力，也与执政安全有直接关系。

数据；数据治理；执政安全；科学决策

王四新 男，中国传媒大学文法学部教授，网络法与知识产权研究中心主任。

数据在个体解决日常生活中的衣食住行、在企业定点提供服务和不断提升服务水平的过程中，在国家实现社会治理现代化并不断提高治理能力和水平的过程中，发挥着重要的作用。本文从对数据治理的普遍而一般意义的理解入手，进一步讨论了数据治理能力和加强数据治理的重要性。正在形成的全球互联网产业格局和影响数据产生、使用和传播效果的，比如社交媒体的应用以及正在作为新生业态呈大规模增长之势的云计算、云服务的分布格局，都会成为国家和地区制定数据保护政策、采取不同的数据保护措施的重要考量。

一、什么是数据治理

网络信息资源，是所有以电子数据形式存储在光、磁等非纸介质的文字、图像、声音、动画等多种形式的载体中，并通过网络通信、计算机或终端等方式再现出来的信息资源。可以用来影响国家、企业和个体行为的信息，既可以表现为相互之间可以是识别的各类以文字、图形、音视频和其他形成的文化符码，也可以是计算机等设备可以进行处理的数据。随着人类各种活动的计算机化、网络化，网络信息资源在国家安全、企业生产和解决个体日常衣食住行之需的过程中发挥的作用越来越大，成为各类主体行为和对各类主体的行为进行分析、规范和调整的基础。

因此，数据既可以是其原本的状态，即静态的存放在服务器、移动终端上的数据，也可以指经过加工处理之后，运用一定算法计算出来的数据。在这种情况下，数据及相关的加工处理不仅是对人类活动的忠实记录，帮助我们认知人类行为的轨迹，还可以从中发现出规律，还可以预测未来，使国家、企业和个体的行为更有针对性、计划性，也可以更有效率。个体对自己使用互联网过程中的数据能够有意进行管理，不仅有利于解决自己的各种需求，还有助于自我的形象管理，有助于确保自己的人身和财产安全。企业对数据的有效管理和使用，不仅是不断获得改进自己的技术、产品和服务的过程，而且是在激烈的市场竞争过程中能否存活下来并生活得更好的前提条件之一。

数据治理，是指政府通过政策引导、法律规范和对违规企业、个体适用相关法律、法规，实现数据生产流程、数据使用过程合法化、规范化和无害化，从总体上实现在政府角度上的数据可控、可用，有效防止因数据产生、流转和使用，尤其是大数据开发给国家主权安全、意识形态安全、执政安全带来损害，对国家对社会的正常秩序产生难以预料和控制的危险，给国家、企业和个人材料造成难以挽回的损失，给个体隐私、人格尊严等造成不必要的伤害。

因此，数据治理是国家或政府行为，是国家或政府在数码经济时代做好各项公共事务的前提，是维护国家安全的前提，也是在发展过程中解决好各种问题的前提。数据治理不仅可以使政府在管理社会事务的过程中能够做到先知先觉，也能够帮助政府在处理具体事件的过程中更加科学、更加有效和更加有针对性。也可以说，没有数据就没有治理，利用不好数据，就不能有效维护国家安全，有效解决社会发展过程中存在的各种问题，也不能为社会管理工作源源不断地提供各种科学、合理和全面综合的治理方案。

二、数据治理能力

数据治理能力是指政府利用各种数据处理内政、外交等事务的能力，数据处理的能力。这种能力每个国家、政府都有，也不是现在才有的能力或事务，而是自古及今都有。随着现代大众传媒产业的发展，尤其是随着互联网技术及相应应用的发展，随时移动互联网、云计算和万物互联时代的到来，这个问题更加重要，更加紧迫，是任何国家政府、社会组织和企业，甚至个人都必须认真考虑和对待的问题。

在当下，政府的数据治理能力表现在政府机构对影响政府各类决策、管理社会各项事务过程中产生的数据以及在遇到突发性事件时利用数据分析事件原因、预知事件发展方向和趋势并对事件进行有效管控的能力。从国际层面来看，政府数据治理能力表现在政府是否有足够的技术能力有效识别，进而预断危及国家安全和社会稳定的数据流动并对其进行有效应对。从国内的层面来看，则表现在政府是否能够通过立法、行政和司法等手段，将数据产生、使用和流动过程中对国家、社会及个体产生的危害降低到合理的限度；表现在政府是否能够利用掌控的各类数据，对社会公共事务进行科学管理，在遇到突发性事件的时候，政府是否能够通过控制数据，尤其是数据源对事态进行有效引领和控制。

数据是可识别的，同时又是不可识别的，或者可以通过不同的算法识别。数据的本性，与非数据类、有形物的区别，是其流动性和原料性。流动性对数据的保密提出了更多的挑战，使科技，尤其是互联网相关的核心科技处于落后状态的国家或基础应用被外国公司掌控的国家和地区，处于被他国操控、监视的状态，也容易被其他更为先进的国家进行控制。原料性，是指数据本身可能是没有意义的，无价值的，数据需要被搜集、加工和处理、甚至流通之后，才能产生价值和交换价值。同时，不同的算法和对数据进行不同方式的处理，会得到不同的结果。也可以说，数据的利用可以基于特定的目的，运用特定的方式和文法进行反复利用。很可能出现的情况是同样的一堆数据，在别人眼里或没有科学和文法，是堆没有用的废物，但在另一个公司或采用另一种方式方法，则可能会有完全不同的结果。

同样需要注意的是，因为数据是完全隐藏在普通人的观察能力之外，也因此更容易被专业人士操纵或玩弄于股掌之中。所以，数据或数据分析出来的结论，并不一定都是真实、客观的。数据治理能力还体现在政府在对相关的数据进行使用的时候，在管理量级的商业数据、能够引发公共事件的数据或对国计民生有重大影响的数据及其报告的时候，能够有相关的机制，迫使或尽量使相关各方能够以公开、客观和透明的方式，确保数据使用过程的真实性、结论的可靠性。政府需要注意的是，在影响社会公共政策和公共事件的以大数据驱动的各类报告当中，数据使用的流程是否合法、合规，是否存在有商业操纵或通过虚假的数据使用来获得不正当商业利益的问题。

互联网和各类移动终端为数据的流动和数据在流动过程中与各种新信息、新知识结构和新算法的结合产生新的信息和新的意义体系提供了无限多的可能性，也为数据及其重构和解码之后产生新的个体和集体行为提供了无限的可能性。因此，数据治理能力，在大数据时代，最重要的组成部分，便是能否通过控制数据的跨境流动或对数据的跨境流动进行有效的预判和引导，防止数据跨境流动，尤其是敌对国家的势力利用数据的跨境流动给现有政府管控各种公共事务带来不利的影响。

在关于数据是否应当不受或尽可能少地受到限制而进行自由流动方面，因为处于不同的能力区间，数据自由流动会对自身产生有利或不利的影响，会导致各个国家和地区在国际互联网治理方面的诉求或主张存在较大差异。比如拥有全球最大互联网社交媒体基础应用平台和技术的能力较强的美国，出于本国利益和本国公司利益的考虑，在国际互联网治理的层面会提出更多、更强烈的要求数据全球自由流动的主张，而这方面和技术能力较弱的国家，或在数据的产生和掌控能力较弱的国家和地区，比如欧盟，就会为数据的跨国、跨地区流动设置较严格的障碍。

关于政府的数据治理能力，从美国2016年大选以及2017年欧洲正在进行的大选过程中所暴露出来的一个突出的问题，表现在政府或社会主流的价值观践行者是否有能力预测、判断并减少甚至杜绝貌似客观公正的新闻聚合类平台对公众的操纵和误导。互联网技术的发展和网络服务方式的发展趋势，是在能够影响人们进行正常判断的时政新闻的推送和消费方面，出现了越来越少同时又是越来越集中的新闻聚合类媒体平台，这类平台本身不产生新闻，但依据强大的平台力量和后台掌握数据的能力、分析和利用数据的能力，在成为信息聚合高地和巨大的新闻信息源的同时，还依据后台数据，尤其是依靠分析每个用户接受信息偏好的数据的能力，实现对用户精准推送其所需要的新闻服务的目标。这样，在使平台的服务能够提升、改善用户体验的同时，增加用户对平台新闻服务的依赖性，使用户对其提供的新闻产生错觉：这就是真实的客观世界。

这种情况，对于以所谓的民主理念立国的西方国家来讲，比如美国，有侵蚀、破坏其民主制度和改变其民主实践进程及后果的理论上的可能性。民主制度，要求定期选择自己的国家领导人，民主制度是依靠社会上多数人依据自己的理智在进行正常判断的基础上正常选择，在不能排除少数偏激、不理性选民非理性选择的情况下，依靠多数人的正常判断选出权力机关的正常人选并借助法律所确立的基本规则等，确保权力的正常运行。在这种情况下，成为合格选民，是民主制度得以运行的前提。让选民能够接触到尽可能客观、综合和全面的新闻，让选民时常不得不接触、见证不同的社会发展过程中的问题和见解，是培养大量合格选民的前提条件。但上面提到的新闻聚合类平台的发展和利用后台数据进行的定向精准推送新闻，正在破坏正常选民成长的社会基础和基本条件。选民有条件变得越来越只与自己喜欢的新闻相遇，推送新闻的平台也越来越容易，对后台数据进行利用和操控，以达到自己而不是政府或公众所需要的结果。

三、数据治理能力是国家治理能力的核心

拥有更多信息，并获得更加强大的信息搜集、加工和处理能力，目前正在成为个体获得更多生活选项、企业获得更强劲发展势头和国家获得更多治理资源、治理手段的前提，也是国家之间进行更加综合、更加全面和深入地进行政治、经济和文化博弈的重要抓手。政府获取数据、使用数据进行社会管理、社会管制及社会治理的能力，是国家现代治理能力最重要的组成部分，是国家的核心竞争力。不仅涉及到国家宏观层面的主权、文化和执政安全的问题，也涉及到是否还能够对社会进行有效管理，是否能够全面提升国家的管理能力。

从多方面入手提升国家数据治理能力，也是国家综合国力最高端、最重要、最核心的部分。政府能否在数据治理方面有充分的措施和手段，直接关系到政府在与企业、个体互动过程是能否赢得主动的关键。从大政方针的制定，到宏观经济政策及各项政策的制定，从治理社会发展过程中产生的突出问题到个别刑事、民事、行政案件的处理，都离不开政府对数据的掌控和处理能力。政府对数据的掌控能力、运用能力，是处理好公共事务的前提，也是预防和应对好突发事件，尤其是对突发事件进行前端物理控制和后端舆论防控的基础。

数据的产生能力、数据的掌控能力以及在数据利用过程中国与国、企业与企业、组织与组织之间的数据争夺，并将成为社会生活的常态。数据争夺不仅表现在国际法主体之间，跨国企业与所在国及其他国家之间、企业与企业之间、企业与个体之间、个体与个体之间，也会围绕数据掌控权展开各种形式的明的或暗的争夺。

从大的方面来讲，数据生产能力、对数据的后台处理能力，再加上在国际舆论格局中形成的先发优势，配之以强大的外交和军事力量，不仅使美国能够在与自己的“师傅”，即欧盟和其他国家角逐的过程中，获得了利用数据对其他地区和主权国家进行各类看见和看不见的监控的相对较强的能力，奠定了自己在新一轮的经济增长方式转型中的优势地位，美国的一些互联网应用，尤其是可以进行价值观输出和数据输入、掌控及加工处理的社交媒体应用，较为成功地对阿拉伯地区和其他地区的颜色革命起到了推波助澜的作用。

在企业与企业、国家与国家的争夺过程中，尤其是像中国这样，在意识形态、政治制度和地缘安全格局等诸多方面与以美国为首的西方国家，包括中国周边的日本、韩国等既存在共生、共治，同时又有爆发基于数据财富的地区性、甚至全球性战争可能性的情况下，无论怎样重视或高估数据争夺在今后发展过程中的作用，应当说都不为过。

四、数据治理能力关涉执政安全

在当下，政府的数据治理能力，是一个国家综合国力的体现。是否有较强的数据治理能力，不仅涉及到是否能够正常执政的问题，也关系到合法政权是否会受到日益高涨的变革诉求的冲击，以及在面对冲击的时候，是否能够动用现有资源和机制，设法使社会变革和进步保持在现有制度允许的范围之内。数据治理能力和依据数据治理能力而拥有的社会舆论引领能力不强，相应的制度和行动能力不配套，轻则导致政府在个别事件当中失去控制而带来不必要的突发性、破坏性事件，重则引发较大的社会动荡，甚至政权的更迭，导致国家长期处于失序和失范的状态。

数据发展出现的新情况、新趋势和新问题，也会对国家现行的政治、经济制度的有效运行，对一个国家或地区的制度安全，即是否能够用现行的制度和相关的资源解决社会发展过程中出现的各种问题，尤其是突发性的问题，产生或大或小的冲击。对没有实现从传统社会向现代社会转型的非发达国家是如此，对已经完成转型并号称拥有最好的政治、法律制度的西方国家，也是如此。

2011年社交媒体所助推的“阿拉伯之春”运动、发生在英国、美国等地区的年轻人暴乱或占领华尔街运动等，都是这方面的事例。在这些事例当中，无论西方发达国家，还是阿拉伯地区的许多国家，都因为社会现有制度框架无法解决当下年轻人作为集体的某些方面的诉求，而产生不同程度的社会动荡，对这些国家和地区的社会秩序产生了临时或长远的影响。

为什么在这个时间节点，在世界不同的地区，发达地区和欠发达地区，阿拉伯伊斯兰文明和欧美基督教文明地区，同时会发生冲击现有秩序的大规模年轻人走向街头的事件？社交媒体及其在2011年前后所引发的数据跨国流动及对人们的心理产生的影响，尤其是对广大的年轻人产生的影响，是最主要的原因。社交媒体快速发展，以与之前任何媒体平台相比最快的速度将广大的年轻人汇聚到信息共享和信息交流的平台，实现了信息在不同阶层、不同民族、不同国家和不同地区之间的同步流动和分享，这使得社交媒体平台和大量的媒体平台能够利用后台数据，专门针对年轻人的喜好，及时推送他们所喜欢的跨时空限制、跨文化限制和跨制度限制的新闻信息。世界不同国家和地区的制度对比、经济发展水平对比和风俗人文方面的对比，一下子进入到同一个平台。展示的结果，无论是发达国家还是欠发达国家的年轻人，看到了自己在社会财富占有、在未来发展空间等方面存在的众多不可克服的困难和众多的不公平。这些问题可能是几十、上百甚至上千年形成的，有其深刻历史原因，有其具体的地域文化限定。但在社交媒体平台上，这些背后的原因都不重要，人们看到的都是表面上的差异和不公平。这种状况导致大批的年轻人将自己所处的不公平待遇和所面临的对前景的担忧归因于当下政府治理能力、制度不公等方面，随即便产生了变革现有社会制度，甚至推翻现有政权的冲动。再加上社交媒体信息发布的便利性，人们很容易在社交媒体形成聚合之势，并通过社交媒体和手机等新兴通讯工具，实现年轻人之间的组织和协调。

也有大量研究资料和事后披露的事实证明，在2011年前后的“阿拉伯之春”运动当中，掌握了社交媒体后台数据的西方互联网公司和大量的西方媒体，不仅充分利用了社交媒体这个平台作为制作推动事件发展的大量的新闻素材，包括大量依靠专业人员捏造的虚假新闻，互联网公司还根据当事国事态的发展状况，调整系统维护时间，以便于社交媒体在推动年轻人上街推动社会变革的过程中发挥更大的作用。

目前正在快速发展、以算法为依托向用户推送个性化新闻或其他信息的社交媒体及其他类型的聚合新闻平台，也对西方国家运行了两百多年的民主制度产生了不小影响。从理论上来讲，民主需要定期选举合适的社会管理者，透明的选举过程和人人都能参与的选举，是社会管理者，比如国家领导人，能够合法行使权力的前提，是各项制度能够有效运转的基础。但现在在计算机算法日益发达、算法新闻日益盛行的情况下，广大的选民依靠丰富多彩、来源广泛的新闻信息获取综合、全面的行使投票权和其他参与公共生活的能力正在削弱。因为网民们不再需要参与多样化的民主生活，不再能够获得全面、客观的信息，选民当然也更容易凭借偏激情绪而不是理性来投票或参与国家的政治生活。

与此同时，互联网所带来的权力结构变化，总体上正在导致个别国家和地区决策权的下移。不少国家和地区的领导人、政治精英团体，把本该由政治精英来决定的事情，比如英国是否脱离欧盟这样的事情，以全民公决的方式让大量已经形成固化思维和容易受到媒体误导的个体来决定，客观上也带来了国家和地区局势的众多变数，从而影响到国家和地区的稳定。

[1] 桑尼尔•索雷斯桑尼尔·索雷斯：《大数据治理》，匡斌译，清华大学出版社，2014。

[2] 高亮：《数据治理：让数据质量更好》，《中国教育网络》2014年第12期.

[3] 陈文胜：《“阿拉伯之春”中青年社交媒体参与及其启示》，《当代青年研究》，2017年第1期。

[4] 李良荣、刘畅：《适宜于报道的社会运动——反思西方主流媒体对于“阿拉伯之春”与“占领华尔街”的媒介建构》，《新闻大学》2013年第3期。

[5] Gadi Wolfsfeld ,Elad Segev ,Tamir Sheafer,Social Media and the Arab Spring:Politics Comes First,The International Journal of Press/Politics 18(2),2013.

[6] Howard,P.N.,and M.R.Parks.2012.“Social Media and Political Change:Capacity,Constraint,and Consequence.” Journal of Communication 62 (2).

（责任编辑：钟宇欢）

A Brief Discussion on the Data Governance at the National Level

WANG Si-xin

Data is the most fundamental and most important recourses in today’s world,data governance simultaneously play the pivotal role in the governing ability of the Government.The improving of the ability of how to use the data become the pre-requirement of how to improve the government ability to manage the social affairs and to make scientific and effective decision.Maintaining and good at data governance also concern with the good run of the government business.

Data,Data Governance,Safety Government,Scientific Decision Making

D63

A

1001-4225（2017）05-0065-05