信息技术与创新基金会（ITIF）报告 《跨境数据流动可实现所有行业的增长》（摘译）

丹尼尔•卡斯特罗（Daniel Castro），艾伦•麦奎因（Alan Mcquinn）2015年2月

信息技术与创新基金会（ITIF）报告 《跨境数据流动可实现所有行业的增长》（摘译）

丹尼尔•卡斯特罗（Daniel Castro），艾伦•麦奎因（Alan Mcquinn）2015年2月

丹尼尔·卡斯特罗（Daniel Castro），信息技术与创新基金会（ITIF）的副总裁，ITIF数据创新中心的主任。

艾伦·麦奎因（Alan Mcquinn），信息技术与创新基金会（ITIF）的研究分析员。

跨境数据流动不仅对技术产业而言是重要的，而且对传统产业也是至关重要的。各国应避免限制跨境数据交换的保护主义规则，因为从长远来看它们的效果很容易适得其反。

随着全球经济数字化，世界各国已经开始采取新形式的保护主义来限制数据流动跨越国界。有些国家正在实施诸如数据驻留（data-residency）要求之类的政策，其中一个目的就是为了缓解国内技术供应商在国际竞争中的压力。有些人认为数据保护主义只是影响技术领域的狭隘问题；然而，其影响实际上是深远的，并且明显的是适得其反的，因为几乎所有现代经济领域的公司都依赖数据驱动创新来从事商业经营。

事实上，麦肯锡（McKinsey）报告估计，互联网上数据流动中大约75%的增加值流向“传统”行业，特别是通过全球性扩展、提高生产率和增加就业。此外，联合国贸易和发展会议（UNCTAD）估计，所有交易服务中约有50%是由技术领域，包括通过跨境数据流动来实现的。在美国，这些由数字化推动的服务业价值从2007年的2821亿美元增加到2011年的3561亿美元，并且还在继续增长。这一趋势对于巴西、尼日利亚、乌拉圭等发展中经济体而言更为重要，他们的工业基础更加依赖于传统产业。

所有类型和规模的公司都在分享数据创新带来的好处。例如，2014年的一项调查发现，数据分析对于60%的拥有50名及以下员工的美国和欧洲企业来说至关重要。事实上在今天，如果一家公司在不止一个国家运营，且拥有供应商或客户却不依赖于跨国界的数据流动，这样的公司恐怕是没有的。

本报告说明了限制跨境数据流动如何影响到各行各业和世界各个地区的企业。它提供了一系列案例研究，来突显传统行业的公司正在利用跨境数据流动来改善其业务，改进其产品和服务，并使消费者获益。一些公司在内部移动汇总数据，以进行分析和改进业务。另一些公司则是将总部设在一个国家里，同时依赖位于另一个国家的云计算服务。本报告调查为什么各国要从事数据保护主义，以及这些政策如何妨碍案例中的传统公司利用跨境数据流动的好处。最后，本报告为美国及其贸易伙伴以及国际组织提供了一些建议，以劝阻各国不要建立新的壁垒来限制全球经济数据的流动。

一、许多行业依赖于跨境数据

大量的“传统”行业（从石油、天然气公司到制造业和零售企业）都依靠来自世界各地的数据做出例行的决定。为了促进这一决策制定过程并为消费者提供附加值，必须允许数据在国际间自由流动。本文以下提供了来自多种行业的公司案例，这些行业都依赖于跨境数据流动，同时探讨了这些公司何时以及如何使用跨境数据流动，服务消费者以及带来经济方面的利益。

力拓集团（矿业）

力拓集团是矿业和金属行业的领先企业，在全球六大洲40多个国家开展业务，其中包括澳大利亚和北美地区。为了使采矿业务更有效率，力拓通过汇总实时收集的数据，创立了“未来矿山”计划，以“确定矿石的大小、位置和质量”。力拓集团从其在世界各地的矿山中使用的卡车和钻孔机里收集这些数据。这些信息随后在澳大利亚布里斯班的矿石卓越加工中心（PEC）处理，通过根除物流效率低下问题，在其国际组织中节省了数百万美元。

力拓利用提高效率变得更加环保，并在每个地点促进更安全的采矿。反过来，更高效的采矿也会使得降低成本的效益转移给制造商，制造商将力拓矿业的原材料投入制成品生产，然后使消费者或其他商业客户受益。力拓公司必须在其多个国家的驻地分享这些数据，因此在其有业务经营的任何国家，对跨境数据流动的限制都会使该公司受到损害。

联合利华（制造商）

联合利华是世界第二大消费品生产商，拥有400多种产品线，其中包括多芬、立顿、赫尔曼、凡士林、克诺尔等知名品牌。2011年5月，联合利华开始实施计划，建立一个全球企业数据库，整合其在过去十年建立的40个数据库。到2013年，联合利华扩大了这一基础设施，合并了欧洲以外的活动，覆盖美洲、亚洲、中东和土耳其。在英国，联合利华现在有两个主要的全球数据中心，其中包含大约4000台服务器。按照计划，这些全球数据库能够为公司的业务提供咨询，帮助其降低成本、提高商业绩效，从而为消费者提供更便宜的产品。联合利华也可以使用这些系统来为零售商和其他商业消费者带来收益。

为了使其收集的数据价值最大化，联合利华一直在尝试使用人工智能来在新兴国家进一步推广其最大的食品品牌克诺尔。

荷兰皇家壳牌集团（石油和天然气）

荷兰皇家壳牌公司总部设在荷兰，是世界上最大的石油和天然气公司之一。壳牌公司在全球90多个国家拥有超过15万名员工。它在几乎每个大洲都有业务，是尼日利亚最大的石油运营商，也是巴西第三大石油运营商。它拥有全球化的计算领域：三个主要的全球数据中心，辅之以第三方云计算服务。壳牌公司使用这些计算资源来管理和分析其井下传感器产生的数据。

技术进步给壳牌带来了新的机会，利用大数据在意想不到的地方找到资源。壳牌与惠普公司（Hewlett-Packard）合作，创造出非常敏感的、低耗能的传感器——加速度计（比其它商业产品灵敏度高出千倍以上），以生成高分辨率的地震数据。这些设备非常敏感，壳牌认为他们可以检测到被认为已经干枯的油井中或最初的测试显示没有油的地方的资源。2012年，壳牌公司计划在全球约1万口井中安装传感器。

乐购（零售业）

乐购是世界上最大的零售商之一，仅次于沃尔玛，在亚洲、欧洲和北美洲的12个国家设有商店。乐购使用实时数据和分析来预测货架上的产品什么时候需要重新排列，以确保这些货架永远不会货存不足。乐购甚至可以使用其电子货架中的数据来立即调整全国的定价。这反过来又为乐购的客户带来了巨大的收益，包括提供更好的服务、更新鲜的食材、更低的价格、更高的便利性，以及商品齐全的货架。

乐购在1993年推出了忠诚卡，以利用大数据来了解消费者的体验。到2014年，约有1600万人拥有乐购的会员卡。乐购利用这些数据在价值链的各个方面做出决策。

由于不同的食物在不同的温度下才会变质，所以乐购通过一个基于网络的被称为TescoConnect的系统，覆盖约1800万个食品项目，每天对每个营业点更新几次天气预报，以降低成本。另外，零售商通过安装智能技术以确保其冰箱保持在适当的温度，从而使其在英国和爱尔兰的300个营业点的制冷耗能成本降低了20%。在一年的时间里，仅这个项目就产生了7000万个数据点，使用IBM软件监测和远程诊断系统中的问题。2012年，像这样的数据驱动分析在夏季减少了600万英镑（940万美元）的食物浪费，并优化了乐购的店内业务，从而在一整年内总共减少了3000万英镑（4670万美元）的食物浪费。由于其零售业务遍及多个国家，乐购必须收集和汇总所有这些国家的数据来作出决策。乐购可以利用这种效率的提高，将更新鲜、更低成本的商品推向市场，并为其忠实客户提供定制化的优惠。

荷兰国际集团（ING）和中国工商银行（银行业）

近年来，银行已经开始通过各种方法利用数据来改进决策，包括改善客户体验、开发新产品，以及报告营销决策。例如，荷兰银行ING拥有超过75000名员工，在包括阿根廷、巴西、印度、马来西亚、俄罗斯、泰国在内的四十多个国家，为超过4800万的个人和机构客户提供服务。ING是大数据分析的早期使用者，他们利用大数据分析其财务数据、网站交互、客户服务电话、用户反馈等内容，以此来细分消费者和做预测性营销。为此，ING一直在重建其云计算基础设施，以帮助容纳其收集的数据。ING必须跨境移动这些数据，以分析其在四十个国家的各个机构之间的资本流动。它还必须将其金融信息跨境转移以便运营，因为现在金融市场的本质是国际性的，而消费者经常从一个地方转移到另一个地方。最终的结果是，使得消费者更方便地在其旅行的任何国家进行金融交易。

另举一例，中国工商银行（ICBC）在2013年和2014年被福布斯列为全球最大的公司，它在亚洲、北美洲、欧洲、非洲、拉丁美洲和澳大利亚的40个国家拥有311个机构的庞大网络。中国工商银行拥有超过2.2亿个客户，每天要运行6亿个账户，处理超过2亿笔交易。截至2014年中期，其82%的交易是在线进行的。该银行使用分析软件来梳理大量的在线数据输入、社交媒体互动及其收集的其他数据。银行还分析各种数据集，寻找潜在地点，以建立新的分行或搬迁和翻新旧的分行。然后，中国工商银行利用这一分析来形成更强大的客户关系，做出更好的商业决策，改善风险管理。中国工商银行必须在不同业务地区之间交换信息，以优化其分析能力，并使其在全球范围内提供的服务更加顺畅。

波音公司（航空业）

波音公司率先使用收集数据的工具来减少航班延误、飞行中途折回和航班取消，所有这些都直接使客户受益。波音公司向世界各地的航空公司出售飞机及服务，包括中国国际航空公司、法国航空公司、英国航空公司和美国联合航空公司。飞机制造商向商业航空公司提供了一种名为“飞机健康管理”（AHM）的信息工具，这是一个收集空中飞机信息并将其实时传输给地面维修人员的系统。单架波音737发动机在飞行中每小时可以产生20TB的数据。波音公司利用这些数据来查找和诊断飞行途中的问题。像这样的智能分析为航空业务提供了前瞻性的维护计划，以发现趋势，消除低效率，节约资金，减少等待时间。对于必须在突然风暴和意外延误的情况下竞争的航空公司来说，更好的安全和服务是必不可少的。通过对世界各地数据的无缝整合，波音公司的技术使得航空公司能够改进其产品，使乘客不会面临更多的航班延误、更不可靠的旅行、更高花费和更多的潜在事故。

沃尔沃与斯堪尼亚（车辆制造商）

沃尔沃和斯堪尼亚是瑞典的车辆制造商。沃尔沃集团拥有11.5万名员工，在20个国家和190多个市场拥有生产设备。该公司收集了每个产品的数据用于实时监控，并帮助消费者改善其货物装载。这个过程还优化了车辆的燃油效率，减轻了其对环境的影响。沃尔沃公司从其所营业的各个国家收集所有数据运送至瑞典的数据中枢。其服务和公司间的数据流动通过校准来满足区域数据的要求，以确保遵守规则。将数据从许多国家汇总到中心枢纽，可以让斯堪尼亚公司更早地诊断问题，从而改善车辆的安全性和可靠性，减少车辆事故。

斯堪尼亚在100多个国家经营，在阿根廷、巴西、法国、荷兰、波兰设有生产线。斯堪尼亚从其车辆中收集“匿名性能数据”，并使用这些数据，其中只有一小部分包括个人信息，用于分析和测试，并有助于远程诊断和维修。如果他们其中一个客户的车辆发生故障，数据将立即发送到区域服务台，以便公司能够帮助快速解决该问题。由于斯堪尼亚使用全球诊断和维修数据库来跟踪和解决客户车辆的问题，所以数据流动是有效修理的关键。

斯堪尼亚提供的另一项服务“Ecolution”是一种驾驶员教育和遥控驾驶诊断服务，它测量司机的驾驶习惯，分析这些信息，并将其卖给司机或司机的雇主。设计该服务是为了指导司机以更有效、更环保、更安全的方式来驾驶车辆。如果司机在瑞典以外驾驶其车辆，那么Ecolution服务将会在瑞典以外实施，并牵涉跨境数据流动。

医疗联盟和爱马仕医疗解决方案(医疗保健)

在过去十年中，整个欧洲和北美地区出现了一种趋势，即医院将医疗图像（如X射线，超声波或核磁共振的图像）传送到其他国家进行解释和诊断。这项服务减少了等待，提高了诊断的便利性。

在21世纪，由于英国面临着放射科医师的匮乏，随之求助于外包。2004年英国国家健康服务体系（NHS）聘请医疗联盟公司来分析医疗图像，并将其结果返回给医生进行诊断。医疗联盟公司在整个欧洲拥有200多个放射造像诊室，在五年内处理了超过635000个核磁共振成像扫描。医疗联盟和其他公司将核磁共振成像诊断外包给其他国家的公司以满足需求。离岸外包已被证明是有效的，它可以让医生在病人身上花更多的时间，并使病患节省大量的开支。

在瑞典，爱马仕医疗解决方案公司是分子医学成像软件应用的领先制造商。公司为心脏、肾脏和肝脏而开发了这些工具，并提供瞄准癌症的先进解决方案，例如定位肿瘤和放射治疗计划。其所有应用程序都是基于云计算的，用户可以执行相同的任务，并与三十个不同国家（包括美国和中国）的其他部门和中心共享医学图像。虽然所有患者数据都存储在瑞典，但爱马仕95%的服务不在该国境内。像医疗联盟的核磁共振成像扫描一样，这些图像可以跨国发送，以进行解释和诊断。

爱马仕还参与了世界各地200多家医院的研究项目，将有关特定疾病的数据上传到爱马仕的服务器，然后将这些数据用于临床研究。这些研究的关键在于跨境数据传播，因为数据可以在广泛的国家共享。更庞大、更完整的数据集代表了多个国家更大的患者群体，这可以促进更快发展新疗法、更可靠的诊断和更好的医疗保健。各国通过允许医疗公司轻松地跨境分享数据，有助于确保患者获得更好的可负担的医疗保健方案，包括通过远程医疗服务。

二、为什么各国要参与数据保护主义

尽管各种机构具有轻松跨境共享数据的能力，可以为公司、消费者和经济体带来巨大的利益，但是在发展的每一个阶段，数十个国家已经建立了跨境数据流动的壁垒，例如数据驻留要求，将数据限制在其边界以内。这些策略本质上是数据保护主义。虽然这些行动的动机有所不同，且在某些情况下是多方面的，但其中一个动机是被误导的利己主义：这些国家错误地认为，如果限制数据流动，他们从那些把数据相关工作转移到本国的公司身上，就能得到经济上的好处。其他国家的动机是出于对其公民数据的隐私和安全性的担忧，至少他们坚持认为这是数据保护主义的基本原理。但是，正如信息技术与创新基金会（ITIF）在先前的报告中明确显示的那样，要求数据不离开本国的命令，绝对不会提高隐私保护或安全性。当涉及到数据安全时，它并不取决于数据的存储位置，而是取决于用来存储它的手段。放在老挝的安全服务器与巴西的安全服务器没有什么不同。同样，数据的自愿披露（voluntary data disclosures）也不一定受到数据存储位置的不利影响，因为消费者和公司可以依靠合同或法律限制自愿数据披露，即使该数据存储在国外。可能有所不同的情况是，一些政府授权披露的数据，例如为了执法目的。

各国通常针对特定类型的数据制定数据本地化政策，例如政府数据（如国家安全数据、与公共机构有关的数据）或个人数据。一些国家的针对的是所有的国内数据。包括加拿大、印度尼西亚在内的几个国家已经针对国家安全相关数据或公共机构的数据通过了数据本地化法律。例如，不列颠哥伦比亚和新斯科舍这两个加拿大省份已颁布法律，要求公共机构（如学院、大学、医院、公用事业等）持有的个人信息必须存储在加拿大，并且只能在其境内访问。

澳大利亚、中国、俄罗斯、印度等国已通过法律来防止其公民的个人信息离开本国的边界。例如，澳大利亚禁止将公民健康电子档案存储在国外。韩国的《个人信息保护法》针对离境数据，并要求公司在该数据出境之前要获得“数据主体”（即与特定数据集相关的个人）的同意。该法令还规定要告知数据主体：谁接收他们的数据、接收者的目的、信息的保留期限以及所提供的具体个人信息。这显然是对试图跨境发送数据的公司的一个沉重负担。

还有一些国家的政府已经通过了严格限制所有其他数据跨境共享的法律。例如，哈萨克斯坦在2005年制定了一项法律，迫使所有国内注册的含.kz顶级域（TLD）的域名均须运行于该国境内的物理服务器。

有些国家使用反竞争的贸易惯例，给本国企业提供不公平的优势。例如，巴西石油公司被要求从国内企业购买多达95%的用于油气田勘探的设备。事实上，这些国家正在将贸易上类似的本地化壁垒扩大到数据领域，这并不奇怪，但对贸易伙伴和国内企业来说，它仍然是有害的。

三、数据保护主义的经济影响

数据保护主义，是对跨境数据流动的政府强制性限制，它不仅威胁到技术公司的生产力、创新力和竞争力，而且也威胁到所有具有国际影响力的公司。在当今的全球经济中，企业常常处理来自本国以外的客户、供应商和员工的数据。数据保护主义使得这样的数据处理更加困难，甚至是不可能的。此外，就数据本地化政策要求企业在其经营的每个管辖区建立有形基础设施来说，这些强加的负担会增加成本，提高消费者价格，并降低本国企业的国际竞争力。

虽然有些国家认为这类贸易壁垒提供了一种快速方式使经济活动留在国内，但事实上他们造成的危害大于好处。数据本地化政策的假定的好处是被人们误解的。随着数据中心越来越自动化，与每个设施相关的工作岗位数量（特别是技术人员）减少了。虽然数据中心包含昂贵的硬件并创造一些临时性的建筑工作，但他们雇佣相对较少的全职员工来操作设备，特别是由于云计算技术增加了数据中心的自动化程度。这些工作的短期利益被建立不必要的数据中心的巨大成本所抵消，最终这些成本将转嫁给客户。

此外，这些保护主义政策庇护本国企业和行业免受国际竞争，却也不知不觉地限制了他们的创新能力。以保护主义政策人为地扶持国内企业的国家注定要使这些企业倒闭，因为他们在全球市场上的竞争力不如那些没有类似“拐杖”的企业。同样，对跨境数据流动的限制会减少人们使用本地缺乏的在线服务。这不仅会剥夺实行保护主义国家的公民享受在线娱乐的能力，还可能损害国家的生产力和竞争力。例如，Xero是一家新西兰的公司，专门从事基于云计算的会计软件，为150多个国家的中小企业提供服务。这种会计服务提供后台计算，以提高其客户的生产力，但在限制数据流动的那些国家却面临遭受打击的风险。

这些限制政策的结果显然是负面的。例如，2013年的一份报告估计，如果欧盟跨境数据流动严重受损，对国内生产总值的负面影响将在-0.8%至-1.3%之间，欧盟制造业对美国的出口可能会下降约11%。相反，根据2014年的估计，减少跨境数据流动壁垒将使美国的国内生产总值增加0.1%至0.3%。因此，对跨境数据流加以限制，不仅损害了实施这些政策的国家的全球竞争力，也损害了全球经济中的其他国家的竞争力。

四、关于反数据保护主义的建议

云计算和数据创新极大地改变了商品和服务的交付方式以及传统行业的运作方式。此外，在几乎所有行业中使用数据分析改善了业务实践，并提高了效率。在美国，数字贸易通过提高生产率、降低贸易成本，将美国国内生产总值提高了3.4%到4.8%；它还增加了工资，并可能促成多达240万个新的就业岗位。鉴于这些好处，往往使将数据限制在不同国家的较小数据中心显得不切实际而且过于昂贵。正如经济民族主义不可避免地会导致企业的生产率下降和消费者的成本增加，数据保护主义也将导致经济效益不佳，使网络和传统行业发展都受到限制。但是，各国却往往继续提倡这些反竞争政策，而不是通过减少数据流动的壁垒来开启数据驱动创新的潜力。

为了继续推动传统产业的数据驱动型创新，各国不应限制跨境数据流动。为解决此问题，我们建议：

（1）国际组织应进一步开发机制，以跟踪与数据相关的本地化贸易壁垒。

目前国际货币基金组织（IMF）、世界银行、世界贸易组织（WTO）及其各自的贸易统计数据库并没有明确追踪跨境数据流动的壁垒，这使得数据流动壁垒对国民经济和全球市场的经济影响难以量化。因此，这些组织应澄清和明确跟踪跨境数据流动的壁垒，以便记录其使用的范围，并有助于进一步分析他们如何影响信息技术领域以及传统领域的全球增长和发展。

（2）国际组织应该抵制数据保护主义

诸如联合国贸易和发展会议（UNCTAD）、国际货币基金组织、多边开发银行（如美洲开发银行集团）和世界银行等国际组织应倡导跨境数据自由流通，抵制在其境内强制数据本地化的国家。这些组织应该认识到，强制数据本地化不仅伤害了处理大量数据的国家，而且还会对数据处理市场的萌芽造成非常不利的影响。如果数据保护主义继续发展，数据处理作为一个开发工具的可行性将受到威胁。事实上，一个国家每次在建立数据流动壁垒时，另一个正在争取成为数据处理者的国家可能会受到经济损害。

（3）美国应该完成消除这些壁垒的贸易协定

各国不应该等待世贸组织和其他国际组织采取行动。美国应该与其贸易伙伴和其他志同道合的经济体合作，制定高标准的自由贸易协定，减少跨境数据流动壁垒。

这些协议的最佳结果应该是与其他不利行为者建立联盟，如果这些国家继续实行有害的贸易行为，就迫使他们退出全球贸易的舞台。

（4）美国应提出一份数据服务协议

美国和志同道合的国家应该向世贸组织参与国提出“数据服务协议”，以保护跨境数据流动，防止签署国为其创建壁垒。这项协议可以扩大目前正在世贸组织谈判的其他协议（如TISA），且绝对不应该优先于这些谈判。

（5）未来的美国贸易促进立法应该反对数据保护主义

此前在美国国会也提出过类似的立法。例如，2013年12月，参议员约翰•泰纳（John Thune）和罗恩•维登（Ron Wyden）提出“数字贸易法案”议案，该法案将建立谈判原则，旨在指导美国谈判者在未来的双边和多边贸易协定以及多利益攸关方的环境中解决关键的数字贸易问题。这项立法坚持了关键原则，如防止或消除跨境数据流动壁垒、禁止计算基础设施的本地化要求。

（6）美国应该呼吁一份“日内瓦数据公约”

数字商品和服务贸易在全球经济中的重要性表明，越来越需要明确关于数据的管辖权问题，特别是政府对这些数据的访问。然而，在最近揭露了一些政府参与电子数据和通信的大规模监督的程度之后，各国对数据处理方式的透明度和一致性的需要就变得至关重要。

因此，美国应该与其贸易伙伴建立“日内瓦数据公约”。本公约的目的是制定过于政府获取数据的国际法律标准，以及有关管辖权和透明度问题的多边协议。这个公约不仅将解决本地化和数据流动壁垒的问题，而且还可以限制各国政府对其他国家公民的数据进行不必要的访问，并改进司法互助协定（MLATs）。多边协议也可以阐释当公司遇到彼此冲突的规则时，优先考虑哪个国家的法律。

五、结论

在我们日益联系的世界中，获取信息变得越来越重要，不仅仅是对于在互联网上经营的企业，对于传统公司来说也是如此。但是，各国往往在追求针对贸易和革新的重商主义壁垒，因为短期内这样做是有利的，且往往是以牺牲外国为代价，尽管长期来看是有消极经济影响的。现在是国际社会认识到跨境数据流动的重要性的时候了。

（整理：刘梦婕 责任编辑：钟宇欢）

信息技术与创新基金会（ITIF）是一家位于华盛顿特区的智库，它在设计创新战略和技术政策方面居于领先地位，以创造美国和全球的经济机会，改善其生活质量。ITIF成立于2006年，是一个501（c）3非营利、非党派组织，它记录了科技在我们生活中的有益作用，并为提高技术驱动型生产力、增强竞争力和以创新迎接当今的全球挑战提供了务实的想法。