评议WTO成员援用GATT第20条的免责效果

李雪平+方正

摘要：GATT第20条为WTO成员暂时背离其义务提供了免责通道，其序言与各项规则分别对适用范围和援引条件作出了规定。WTO成立20多年来，许多成员纷纷在争端解决程序中援引GATT第20条进行抗辩，但成功者寥寥无几。在中国加入WTO 15周年之际，分析各成员的援引方式，评析第20条的免责效果，有助于探究专家组对第20条适用范围及条件的认定依据，有利于中国更好地在争端解决中援引GATT第20条进行有效的抗辩。

Abstract： Article XX of GATT provides exemptions with members who has provisionally run counter to their obligations， including the scope in its preamble and the limiting conditions in items. Since the establishment of WTO， plenty of members quoted XX of GATT in dispute settlement procedure， whereas seldom succeeded. Now it is going to be the 15th year of China's accession to WTO， the analysis of quoting approach and exemption effect of the Article XX contributes to explore the basis for determination of the panel identifying the scope and limiting conditions of Article XX， and also help China to quote Article XX successfully when defense in dispute settlement procedure of WTO.

關键词：GATT第20条；贸易限制措施；贸易争端解决；权利义务平衡

Keywords： Article XX of GATT； trade restrictions； trade disputes； balance of right and obligations

WTO为其成员设立了一系列权利与义务以促进全球贸易自由化，而GATT第20条，作为WTO所承认的“一般例外”，成为成员方因合理原因而暂时背离其义务的一项“免责条款”。实际上，WTO协定下例外条款的数量和种类之多，是其他国际条约所罕见的，因此有学者形象地将WTO比喻为“例外的迷宫”。 GATT第20条是货物贸易领域的一般例外条款，GATS第14条是服务贸易领域的一般例外条款，除此之外，还存在着许多未被明确冠以“例外条款”的隐性条款，如SPS协议与TBT协议的序言；TRIPs第8条、第27条2、3款等等。从时间和内容上进行比较，不难发现，其他条款均为对GATT第20条在其他各自领域的扩展，因此GATT第20条“一般例外”是以货物贸易为主的WTO法律框架内最具实践意义与研究价值的条款。近年来，随着世界整体经济水平的发展，环境、人权等社会公共利益将被赋予了更重要的地位，涉及GATT第20条的案件也逐渐增多。加强研究GATT/WTO对第20条的实践，有利于掌握专家组和上诉机构对有关第20条的法律推理中的一般规律，有利于我国在应诉时成功地援用第20条进行抗辩。

一、GATT第20条的基本性质和援用风险

WTO第20条允许成员暂时背离其义务来保护其国内环境、人类健康等权利。而以推动贸易自由化为原则的WTO当然不会允许第20条的存在破坏WTO的自由贸易规则，势必对第20条进行从严的解释与适用。因此，十分有必要厘清GATT第20条的基本性质，探究条款的结构与表述，从而合理有效地援引第20条进行抗辩。

第一，“一般例外”是对成员违反GATT其他条款的“免责”。GATT第20条开篇第一句话即为“如果下列措施的实施不会在条件相同各国间构成任意的或无端的歧视待遇，或者形成对国际贸易的伪装起来的限制，不得将本协定解释为妨碍缔约方采用或实施以下措施……” 。在满足其特定条件的前提下，一般例外允许缔约方违反GATT其他条款。如果一缔约方实施一项贸易限制措施，其他缔约方认为这与GATT其他条款不一致，便可诉诸WTO争端解决机构，而实施方可援用GATT第20条进行抗辩，若有证据证明其正当性与合理性，则其措施可获得DSB的认可从而免于承担责任。

“一般例外”允许多边贸易体制的成员能在特定情形下为维护本国的重大利益而背离其义务或损害其他成员的利益，其依据来自于国际法中的“国家主权原则”；另一方面，“一般例外”也绝对不能成为肆意破坏或侵蚀WTO的多边贸易体制的借口。因此，GATT第20条试图在两者之间找到一个平衡点，为各成员保留一定主权，使其在特定情况下可以因国家利益而免于履行多边体制下的义务。

第二，“一般例外”是一般性、普遍性的例外。区别于其他条款中的例外规定，“一般例外”是对 WTO 全部义务的例外规则，是一般性、普遍性的例外，其适用范围也是覆盖整个WTO的一揽子协定。而其他条款中的例外规定，仅仅是具体针对某一特定原则或义务的例外规定。因此，可以将一般例外理解为宏观上的例外。

第三，成功援用GATT第20条应满足严格的限制性条件。正如前文所说，对于崇尚贸易自由化的WTO而言，决不允许“一般例外”的援用造成对多边贸易体制的破坏与侵蚀。因此，尽管第20条的条文覆盖范围广泛、措辞宽松，但在实践中，专家组在解释和适用时总是采取从严适用的态度，施加种种严格的条件，并在对以前案例的参照和引述中形成了事实上的“判例法” ，从而使得被诉方在援用第20条时困难重重，很少有成员方能够证明其贸易限制措施的正当性从而援用成功。

因此，尽管作为例外条款的GATT第20条是覆盖整个WTO协定的免责条款，但专家组出于对多边自由贸易体制的维护而对第20条严格解释及适用的取向也成为各成员援用GATT第20条时的潜在风险。

二、援用GATT第20条的免责效果和法定囿因

在GATT时期，便有成员方援用第20条为其采取的贸易限制措施进行辩护，但专家组没有在任何一个这样的案件中认可援用该条的合法性和正当性。 而在WTO成立后至今，也仅有2起案件被专家组/上诉机构认定符合第20条的要求。关于如何合理地利用这一条款，WTO各成员仍在探索的道路上。而在各成员的多次援用中，援用的款项主要集中在（b）项“保护人类和动植物健康”、（d）项“保证某项合法措施的履行”和（g）项“保护可用竭的自然资源”之中。中国援用第20条的案件，主要包括中国影响出版物市场准入案、中国影响汽车零部件进口措施案、原材料出口限制措施案以及中国稀土案。

从各案中对GATT第20条的适用结果来看，除了石棉案与第二海龟案中被诉方成功地援用了第20条为其辩护外，其他案件中对第20条的援用均受到了专家组/上诉机构的否定。这表明了在新贸易保护主义盛行的形势下，WTO对于保护以贸易自由化为核心的多边贸易体制的决心，即严格适用GATT第20条，防止其被新贸易保护主义滥用。从GATT时期开始至今，专家组和上诉机构仍然坚持着采取严格的限制条件来适用GATT第20条为成员方“免责”。具体来说，专家组认为被诉方必须有充分的证据表明自己的贸易限制措施既符合所引款项的具体要求，也要符合第20条的前言部分。而对前者中的“所必须”、“可用竭”等用语，后者中的“任意歧视”、“变相限制”等语句的进一步严格解释，更是大大加大了被诉方成功援用第20条的难度。

从援用的具体条款来看，早期的争端解决案件中，援用的条款集中在（b）项（保护人类和动植物健康）、（d）项（保证某项合法措施的实行）和（g）项（保护可用竭的自然资源）中，直到2009年的中国音像制品案 ，才第一次由中国提出（a）项公共道德例外。

在这二十多起案件中，被诉方成功援用GATT第20条抗辩的案件仅仅只有两起，而绝大多数案件中对于第20条的援用均以失败而告终。纵观以上案件的专家组报告，经过20年的实践，专家组在适用GATT第20条时逐渐形成了一套固定的体系，即按“两个方面、三个部分”来审查争议措施与GATT第20条之间的关系。“两个方面”分别是指审查争议措施是否满足第20条具体条款要求和第20条序言部分要求；“三个部分”是指：（1）审查争议措施是否符合（a）到（j）款中的“目的”而实施的；（2）审查因特殊目的而实施的争议措施的必需性，有无可实行的更有效的替代措施；（3）审查争议措施是否符合GATT第20条序言部分的要求。

根据专家组在适用GATT第20条时的三个步骤，可将相关案件归纳为以下三类：第一类是无法证明争议措施符合各项条款中“特定目的”而实行的案件，包括欧共体优惠关税案、墨西哥软饮料税收案、多米尼加香烟案、中国汽车零部件进口案；第二类是未能证明其争议措施符合GATT第20条项下具体条款对“必需性”要求，案件包括韩国牛肉案、加拿大小麦出口与谷物进口案、美国对泰国虾反倾销措施案、美国海关保函指令案、哥伦比亚进口限制措施案、中国出版物市场准入案、泰国香烟案；第三类是成功证明其争议措施符合GATT第20条项下的具体条款的要求，却未能证明符合序言部分的要求，包括汽油标准案、海龟案、牛皮牛革案、巴西翻新轮胎案、欧盟海豹产品案。

此外，美国禽肉限制措施案、美国丁香烟案中被诉方对于援用GATT第20条的要求受到的专家组的拒绝，原因是专家组认为争议措施属于违背SPS协定和TBT协定下的义务，而SPS协定与TBT协定中的例外条款是对GATT第20条更专门、更具体的发展，所以无须专家组认为此时无须再审查争议措施是否可适用GATT第20条。

反观成功援用第20条的两个案件，在欧共体石棉案中，上诉机构引用了世界卫生组织（WHO）的研究报告，证明石棉确实对人类身体健康存在极大风险，且十分必要， 而加拿大提出的以控制使用、采取国际标准等替代措施均遭到了上诉机构的否定，最后专家组与上诉机构通过审查论证涉案措施并未造成“歧视”与“伪装的限制”，从而最终裁决欧共体的石棉禁令符合GATT第20条规定的例外。在美国第二海龟案的执行审查报告中，专家组判定美国通过于1999年修订609条款，成功避免了1998年海龟案中原609条款造成的“不合理的歧视”与“隐蔽的限制”， 从而裁定美国的执行情况符合GATT第20条（g）款的要求。

中国援用GATT第20条的案件有四起，在中国汽车零部件案中，中国仅向专家组提出了第20条（d）款，却未对此作出相关的举证说明，因此遭到专家组果断的驳回。而日后中国的三起案件，出版物案、原材料案与稀土案中，则出现了GATT第20条对《中国入世议定书》的可适用性问题，此问题一度遭到了专家组的否定，且直到现在也未有一个系统、完整的论证说明。

三、DSB对GATT第20条的解析取向和影响效果

尽管DSB一直强调其遵循《维也纳条约法公约》第31条和第32条的规定，，但通过归纳分析以上二十多个案件的专家组和上诉机构报告中适用分析GATT第20条的法律解释和推理，依然可以得出WTO争端解决机构在解析适用GATT第20条时的取向：

第一，在解析的步骤与顺序方面，DSB从美国汽油标准案的上诉机构报告中开始，便采取先审查是否符合第20条（a）到（j）项的具体条件，再审查是否符合第20条前言部分要求。经过发展，在后续的案件中，专家组无一不遵循着“先审查实行争议措施的目的，再审查必需性，最后审查是否满足前言的要求”的逻辑顺序。

第二，在审查必需性时，被诉方遇到的最大挑戰是证明其争议措施实施时，国内并没有更有效的替代措施可以实施。最典型的便是韩国牛肉案中，由于韩国广泛存在牛肉原产地欺诈的市场行为，韩国以防止市场欺诈行为为由援用GATT第20条（d）项进行抗辩，而专家组则认为韩国完全有条件加强对市场欺诈行为的执法力度来防止欺诈行为，相比之下，韩国实行的双重销售体系则并不是“所必需的”。