浅析PPP模式应用于高速公路项目的可行性

刘涛

摘要：高速公路是国家基础设施的重要组成部分，随着社会的飞速发展，高速公路设施短缺、高速公路项目投资需求大与建设资金短缺等矛盾也日益加深。通过引入PPP模式，能够积极引入社会资本，缓解政府财政压力，转移投资风险。

Abstract： Expressway as the national important infrastructure is facing the contradiction of the rapid development of society and shortage of expressway facilities， the demand of expressway project investment and shortage of construction funds. PPP mode can actively introduce social capital， reduce the pressure on government finances， transfer the investment risk.

關键词：PPP模式；高速公路项目；可行性

Key words： PPP mode；expressway；feasibility

中图分类号：U412.36+6 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）16-0075-02

0 引言

自改革开放以来，我国经济连续多年高速发展，近几年居民车辆拥有量急剧增加，同时物流业的迅速增长和交通流量的进一步增大，使得全社会对高速公路的需求越来越大。

截至2015年，我国的高速公路通车里程已达12.3万公里，已经连续四年位居世界第一，与2010年相比增长率达66%。目前，“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带作为国家的三大战略交通先行，“十三五”期间我国的交通投资规模还将继续攀升。预计“十三五”期间我国高速公路将新增通车里程4.6万公里，2020年高速公路通车里程将达16.9万公里，增长率高达37%[1]。

为了达到高速公路新增通车里程的目标，势必导致项目投资需求巨大。在这种情况下，单纯地依靠中央与地方政府的财政投入以及银行贷款早已不能满足这种发展需要。因此，积极通过PPP（Public-Private Partnerships）也即公私合营关系模式引入社会资本参与高速公路项目投资成为了解决上述问题的有效方式。

1 PPP模式概述

Public-Private Partnerships，简称为PPP，我国通常称作“公私合营”或是“公私合作伙伴关系”。私人部门参与提供公共服务和产品由来已久，但是直到1997年的一次公开会议上PPP的概念才被正式提出。PPP本身的意义其实是相当宽泛的，公私之间的合作形式是经过了一个长时间的演变进化的。我国学者对于PPP的定义，即PPP是为了提供公共服务和产品，公共部门和私人部门签订契约，能够优势互补、共享利益、共担风险的长期运作的合作模式。PPP是特许经营项目的融资模式的统称，常见的形式有BOOT、TOT、BOT、BOO等[2]。

1.1 PPP模式的本质

PPP模式就是公私双方互相取长补短的一种管理模式，为了提供公共服务与产品，双方通过协议达成合作关系，力求能够做到风险合理共担、利益合理分配、控制权合理配置[3]。传统模式下公共服务和产品的提供者是公共部门，PPP模式下公共部门转变成了提供公共服务和产品的监督者和合作者，因为公共部门拥有规则制定的权利，可以设计和制定各种特色规则，如特别的准入机制、价格组成和服务监督等来促使私人部门不间断地提供有利于民众的产品和服务。

私人部门在项目的建设和运营期处于主导地位，其优势在于雄厚资金储备以及较高管理水平，对相关市场的市场效应也更加敏感，这些对基础设施的建设和运营效率都有较大的提高。PPP模式改变了传统意义上公私双方的关系，他们不再是从属或对立的关系，而是高效与公平性兼顾的关系，是一种能够通过合作为社会提供更好的公共基础设施的关系[4]。

1.2 PPP模式的优越性

第一，有利于缓解政府财政资源短缺，提高民营资本的利用率。随着我国近年来城市化进程稳步前进，城市基础设施的需求量与日俱增，致使政府部门无法满足这一需求量的投资。而PPP模式则给了私人部门一个很好的机会，使其资本得以投入基础设施建设，成为建设项目融资的有效途径，私人资本对政府资金缺口有了很大的补充作用，促进我国基础设施建设的发展。

第二，有利于资源的优势整合，提高运作灵活性和服务水平。私人部门的优势在于商业运作能力和项目技术，能够很好地躲避政府采购条文的约束和限制，提高运作灵活性，缩短建设周期。政府公共部门可以利用政策优势给予私人部门保障，使其在融资时有更为优惠的条件，这样不仅使公私双方在项目合作中双双获利，还能使项目提前使用给社会公众带来更好更优质的服务。

第三，有利于推动转变政府职能，提高项目的管理水平。PPP模式下，私人部门引入后，项目的日常管理由其负责，公共部门由传统的项目建设的提供者向项目的监督者、合作者转变。在PPP模式这种清晰的合作框架下，私人部门带来的先进施工技术与管理办法，使项目工程质量得到保障。

第四，有利于降低公共部门风险承担比重，优化项目风险的控制手段。例如高速公路项目在建设过程中，常常伴随着各种各样错综复杂的风险，PPP模式下的基础设施建设项目的风险管理与传统融资方式项目的风险管理不尽相同，公共部门对成本、技术等风险的控制能力缺乏调控经验，但是这方面私人部门具有绝对的优势，与此同时私人部门又能借助公共部门对政策类风险有很好的预知能力的帮助。因此，公私双方可以在互惠互利、优势互补的情况下，将PPP模式下大量的项目风险进行合理地分配，能够更有效地分担与管理各种风险，使项目的风险控制处于最优状态。

第五，有利于对传统模式和PPP模式的效率进行比较。传统模式下公共基础设施项目建设一般是由政府直接投资，进行垄断性经营，由于体制的高度限制，对公共产品和服务有着负面的影响，不能更快地响应市场需求，运营过程往往效率较低。而PPP模式下建设的公共产品和服务项目往往由对市场更为了解的私人部门进行运营，降低了很多多余的开支，提高了项目的服务效率。

2 PPP模式应用于高速公路项目的可行性分析

2.1 相关政策的可行性

高速公路项目的投资金额巨大，投资回收期较长，私人部门对其投资时要考虑的风险种类过多，其中对政策、法律、市场等方面的风险尤为关注。因此对民营经济投入有一个良好的、宽松的宏观投资环境是必不可少的。

国务院、财政部、发展改革委员会等部门自2014年6月以来发布了多项有利于民营资产投入的政策，包括2014年国务院颁发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文）、《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》、《关于地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》、《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发45号文）、财务部颁发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题做的通知》（财金76号）、2015年交通运输部印發的《交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案》、国务院通过的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等。

以上这些政策的颁布实施为民营经济投入高速公路项目建设打下了坚实基础，为PPP模式应用于高速公路项目的政策可行性做出保障。

2.2 相关商业的可行性

高速公路项目建设对投资资金的需求是巨大的，这些建设资金完全由政府财政投入，对政府的财政是有巨大压力的。

PPP模式的引入，使得高速公路项目建设的资金来源有了明显增多，例如可以来自民营资本、银行资本、财政补贴等，政府公共部门就有了相当充足的资金来源。据统计，2016年全国各地在公路基础设施建设上的投资已超过1万亿元人民币，随着各项公共基础设施进入审批建设的高峰期，政府资金早已远远无法满足如此庞大的投资，因此，引入社会民营资本来扩充资金来源已是刻不容缓。同时，PPP模式的实施可以使私人部门在运营期获得相当可观的收入，并且公共部门还可以通过税制改革、政府补贴、交通量担保等形式保障私人部门有更加稳定的收入，从而使社会民营资本投资高速公路项目的积极性更加高涨。

2.3 相关实践经验的保障

PPP模式在发达国家公共基础设施建设上早已大面积使用，上世纪90年代在英、美、法、荷、日、新等国家的公共基础设施的投资中起到了重要的作用。虽然我国在高速公路项目上的应用PPP模式起步较晚，但是也在各地高速公路项目中有所应用并且有很多成功经验。在国家出台的关于招投标、融资、建设、运营、移交等一系列政策法规的保障下，也给PPP模式进行大量推广筑以坚实的基石。

3 结束语

本文分析了PPP模式的优势与该模式应用于高速公路项目的可行性，充分证明了PPP模式是当前解决高速公路项目投资资金短缺问题的有效方法。但是，值得注意的是，高速公路项目投资规模大、涉及面大、施工难度大、管理水平偏低，复杂的PPP模式使得项目实施过程的不确定性更大。因此，对高速公路PPP项目的参与各方如何对风险进行管理还需深层次的探索。

参考文献：

[1]蓝兰.全国高速公路“十二五”回顾及“十三五”展望[J].交通建设与管理，2016（Z1）：68-77.

[2]邓小鹏，李启明，申立银，等.城市公共项目中PPP模式内涵解析及相关概念辨析[J].现代城市研究，2007（01）：29-33.

[3]叶晓甦，徐春梅.我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评[J].软科学，2013（06）：6-9.

[4]达霖.格里姆赛，莫文.K.刘易斯，济邦咨询公司.公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M].北京：中国人民大学出版社，2008.