解读《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》

时 间 2017年4月21日上午

地 点 北京市长城企业战略研究所第一会议室

主 办 中国科技体制改革研究会高新区改革专委会

媒体支持 《中关村》杂志

主 持 人 陈文丰（中国科技体制改革研究会高新区改革专委会顾问、长城所副所长）

整 理 本刊记者 张越

本次会议围绕主题深入探讨了国家高新区创新创业的发展历程、先进经验和未来规划，提出了许多新观点和新看法。

2017年4月21日，由中国科技体制改革研究会高新技术产业开发区改革专业委员会主办、北京市长城企业战略研究所承办的第五期“创新双月谈”在北京成功举行。

本期“创新双月谈”的主题是“《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》解读”。本次会议围绕主题深入探讨了国家高新区创新创业的发展历程、先进经验和未来规划，提出了许多新观点和新看法。

传承创新理念促进高新区发展

我主要谈一下“创新双月谈”的背景及对《意见》的一些看法：

中国高新区“创新双月谈”是全新的创新创业论坛。追溯历史，其前身最早是“中国高新区主任会”，由四通、聯想、方正、火炬中心联合举办，每年一次，办了不到20年。中间又举办了几个论坛，但由于各种原因都没有坚持下来。后来我们跟徐冠华部长和前三任科技部长商量，希望找一个长期研究高新区的单位、企业合作办论坛，于是找到了长城所来做总体设计。“创新双月谈”每次确定一个主题，请二三十人参会，把老一辈的思考与新思想进行资源优化整合，将会议资料整编，这实际上既是闭门会也兼具开放性，争取十年后举办一个“十年双月论坛”。

创新双月谈是一个长期的、对若干问题进行可持续研究的活动。目的在于：第一，传承。希望把高新区发展的光辉、灿烂、先进的文化不断积淀，将来打造成“百年老店”。第二，创新。创新引领未来发展的方向，高新区显然很容易成为亮点，因为它具备高产值和创新力，这种推动力是以企业为主体，近百年的创新技术大都来自企业。第三，培养人才。希望通过这个平台每次选一些人、一个观点开展讨论，十年后培养出一批园区发展研究的人才。

中国高新区发展进入了一个创新阶段，高新区和经开区虽各有特点，但边界已经越来越模糊，因为都在做创新。所以要探索新形势下园区发展的特色。《意见》是国家首次发布的对各个园区的指导。希望通过论坛把高新区的好的经验传承下去，让高新区的发展道路从头到尾走得更扎实，促进高新区可持续发展。这就需要一种干事情的力量。

《意见》第一次全面肯定高新区在中国改革发展过程中的排头兵作用。总体来说，原来高新区是创新驱动，现在所有要素都转为创新驱动，这给高新区提出了更高的要求。高新区过去、现在、未来要做什么事？怎么能做好？这是探讨的重点。我们不仅要把中国高新区好的东西留下，也要把世界先进的东西学过来，关键是在新思想的基础上实现更大的创新。

改革和创新是新形势下开发区的发展导向

2006年国家发改委出台了高新区的相关目录，10年过去了，今年还会出一个目录。所以《意见》是作为它的一个配套性的文件先提出来，这个文件一共是六章23条，充分吸收了开发区过去20多年的成功经验，比较承认现实，各部委的利益都有所体现。

同时，文件对新形势下开发区的发展导向提出了要求，就是文件出现最多的“改革”“创新”两个词。我感觉高新区和经开区实际上是殊途同归，归就是创新驱动的发展道路，这一轮真正体现出了高新区的引领作用。文件中提出几个“开口子”的问题：第一，政策范围内可以出台招商引资的优惠政策。这是继去年出台的64号文之后，对招商引资事情重新的界定；第二，文件对之前经常不提的土地政策有了新提法，文件中有很多亮点，如新设、扩区、升级、整合等等，对高新区发展具有方向性的意义。

下面汇报一下文件的各部分主要内容：

第一部分是总体要求。对开发区的定位主要体现在四个层面：新型工业化发展引领区、高水平商业环境示范区、大众创新创业集聚区、体育文化导向区。总结一下就是改革创新、规划引领、集约集聚、发展导向。

第二部分是协调发展层面的一些要求。

第三部分是加快了开发区的转型升级，这是在新经济、新常态的背景下，高新区下一步发展的方向。文件提到了创新驱动、产业优化、开放解决发展、绿色发展和基础设施建设等等。

第四部分是开发区的体制改革有许多明确的要求。第一条关于完善开发区的管理体制，就到底是封闭式的还是开放式的好，文件更倾向于发展初期的开发区封闭管理。另外很重要的一条，促进开发区的整合、优化、发展。文件对省级的开发区清理、整合、撤销提出建立统一的管理机构，实行统一管理。

第五部分核心是完善开发区的土地利用机制，这一块就是土地放口子。

第六部分是完善开发区的管理制度。其中很重要的一条是各省市区人民政府要组织编制开发区总体规划，这可能是在省市层面对各类开发区要出台总体性的规划。

沧州中捷高新区：高新区引领开发区改革发展

《意见》提到的要干的事和未来发展方向都是高新区的事，很自豪的是高新区正在引领中国开发区改革发展，未来将继续引领。具体到文件，我谈几点看法：

一、文件中特别新鲜的东西不是特别多，但是对高新区发展指导力非常强。文件对高新区干什么、怎么干、定位和方向等明确了说法，尤其是对省一级开发区来说意义更大。

二、我通过在沧州中借调一年半感触很深，觉得开发区干起来非常难，各种审查让开发区受到非常大的制约。文件发布后开发区的发展可谓有据可依，对扩区等也给出了说法。

三、从管理体制角度看，改革确实到了非改不可的地步了。第一，建议老牌开发区要分区，走中间过渡模式，既不是管委会几十个编制的小机构，也不像一个行政区。要像公司一样管理，走两个极端确实不合适，应该不偏不倚。第二，建议编制一个典型案例集，供大家学习好的思路、做法和经验。

另外，再谈一些个人感觉。第一，关于开发区扩区升级实施很难，需要给一个名分。第二，开发区县市区建设方面，对于百强县的一级开发区建设高新区能否开个口子。第三，现在考核指标的领导作用很强，需要精简。

广州高新区：新政策推动高新区创新驱动发展

我对《意见》的理解是“及时雨”和“指南针”。特别是在当前经济发展新常态下，国家高新区发展瓶颈的时期，国务院从顶层设计出台这个文件，让基层特别是高新区一线同志感觉到下了“及时雨”。具体有三个方面：

一、新政策为高新区创新驱动发展注入了强大的动力。新一轮的创新驱动发展，国家层面正在谋划设立国家实验室，这为高新区发展提供了很好的条件和政策的依据。

二、新政策为高新区协调发展、持续发展明确了方向和路径。文件解决了开发区、高新区今后发展的出路问题，解决了高新区现在发展的现实问题。特别是第一批东部高新区，现在发展遇到了空间的瓶颈和制约。希望各个开发区围绕“一带一路”、京津冀协同发展战略，推动高新区的品牌输出，实现东西部高新区的资源整合、优势互补。

三、新政策对开发区改革开放提供了尚方宝剑，改革是永恒的主题。十八大提出来改革不停步，现在改革遇到了天花板，尤其是在体制机制上，国家经开区、高新区都遇到了这样的问题，要在体制机制上进行创新，再一次发挥开发区体制机制。广东高新区结合广东的实际，率先出台了一些政策，总结为四句话：政策引导、人才引领、投资引入、市场引爆。

重庆高新区：让开发区成为经济的主战场

《意见》的很多内容都是高新区同志、各个高新区之间私下交流时谈到的一些核心问题，甚至有些是比较敏感的问题，确实文件里都有相应的反应。我个人谈几点看法：

一、开发区建设进入了深水区和相对迷茫的区域。文件从国家级层面，主要是经开区、高新区和保税区方面给出意见，不仅强调数量要多上去，更强调质量要上去，要充分发挥开发区的作用，让开发区成为经济的主战场。

二、国家强调开发区的活力在于建立精简高效的体制。小政府、大服务是推动高新区快速发展的一个重要原因。

三、几类开发区的边界比较模糊，经开区和高新区都在搞“创新”。文件对高新区的肯定比较多，要推动创新驱动在所有开发区全面实施。

四、文件中提到了派出机关，与派出机构之间差别比较大。我们理解派出机构是部门下放的一些职能，派出机关是政府层面的，具体还是不太清楚。

五、关于开发区的定位，投资促进经济产业发展，特别强调对土地的合理利用、集约利用，非常强调投资密度和产出密度，应该是把盲目扩张面积给予否定。文件明确规定必须取得相应的条件和取得相应的成绩，按照标准建好之后才能扩区，集中开发。文件中对高新区有松动，反过来对土地利用有收紧。

长治高新区：改制扩区的关键期吸收优秀经验

山西长治高新区以前的发展基本属于比较封闭式的自我发展，与先进地区差距较大，在产业基础、创新资源等方面比较落后。现在我们处在改制扩区的关键时期，此时非常需要各方面的经验、一些先进理念和先进思想。建议火炬中心、科技部相关的专业机构针对文件给高新区做一个解读，尤其在体制机制上站在高新区的角度来解读，促进高新区更好的发展。

莫干山高新区：加强对新政策的学习和理解

湖州莫干山高新区是新升级的国家高新区，参加这个会议主要是为《意见》的学习，以及听取各位领导专家解读。国办7号文出台之后，我们对文件编制的原则、路径等方面进行了深入学习。通过对照文件发现，莫干山高新区的做法基本上比较吻合《意见》的精神。

中关村：未来着重关注五个问题

未来，中关村主要关注以下五个问题：第一，持续加强创新中心的建设，应对中关村面临的诸多困难和挑战。第二，使用新的发展理念，着重做好产城融合，在生态投入和城市复合功能使用、配套设施建设等方面加大规划的指引。第三，土地的存量发展和转型升级。第四，加大管理体制、市场平台、规划提升、项目准入、后期管理及项目退出等方面的统筹和聚焦。第五，管理体制向大部制转型，简化审批流程，研究低成本产业用房政策。

中关村的发展主要依靠实干精神

中关村的起点是中科院陈春先研究员下海创办公司。经过几十年的发展，以中关村为代表的全国高新园区，带动了中国高科技企业的兴起，是中国科技的“第五大发明”。中关村取得今天的成就主要依靠实干精神。4月号《中关村》杂志，封面故事就是《实干家赵庆峰》，中关村正是因为有一批这样的实干家，才能发展到今天。高新区集中了一批实干的人，在开拓、创新的过程中，难免有风险，容易犯错误。为了我们的国家进步和民族复兴即使犯点错误也值得。现在《意见》出台了，给我们吃了定心丸，我們要深入学习把它运用好。

推动区域协调发展大有可为

《意见》是关于各类园区发展的一个具有纲领性和划时代意义的文件。今天我主要想谈两点认识：

一、对这个文件整体的认识。2015年高新区营业收入已达到25万亿元，其中有3家园区超过了万亿元。10年以来营业收入增速都是GDP的两倍或以上。但146家高新区里52家高新区是电子通讯设备制造业，其平均利润率是4.5%，而整个高新区销售利润率是6%多一点。主导产业同质化，或者某些产业的低利润时代正在开启。

改革和创新实际上是手段、是过程、是路径，目的是发展。任何改革、创新，如果没有促进发展，从执行力的角度来讲，就是无效或失败的。所以，《意见》目的性很明确，手段、路径、过程都很清晰，新时期无论是哪种类型的产业园区的发展规划，都必须具备可操作性和可执行力。

二、专门谈谈对第5条的看法。第5条旨在推动各区域开发区的协调发展。2015年146家高新区，在200亿以下的有11家，其实这里面差距还是很大的。园区的发展、企业的发展无非是两大块。存量发展有自身发展和转型升级，增量发展还有三大类，可能是转移、新增、建设这三方面。

现在有很多产业，但是聚焦产业，把一个产业做深做透，工匠精神很重要。企业间的融合、创新、协同、互相推进，也在推动高新区的发展。

新政策紧扣改革和创新两大主题

《意见》紧扣了各类开发区今后发展的主题，即改革和创新。文件的内容非常全面，对开发区的功能、定位把握的也非常准。开发区要以产业发展为主，这也道出了开发区的根本目标。

发展经济、发展产业，前三十年走的老路更多还是要素驱动，更多是依靠土地、政策、投资来驱动。未来发展道路肯定还是要走创新发展道路。创新驱动是文件的第一个主题词。

但实际上当前高新区内要素驱动还是占了很大比例，创新驱动的比例还非常小。中关村、深圳、杭州这样的高新区里面创新驱动比例比较高，但是其他园区，尤其是新升级的高新区，创新驱动比例还不是很高。这也是我们要落实国务院文件着力发展的方向。

创新驱动的路非常难，但这条路早晚是要走的，要素驱动的路总有一天要走到头。如果之前没有对创新驱动经济的布局，提前集聚这些要素，到了要素驱动走不下去的时候，经济可能会大幅下滑。希望各个园区借着这个文件的机会，坚持走创新驱动发展道路。特别现在对招商引资政策有一些放开的时候，更要坚持住，培育内生增长，培育创新驱动发展道路的定力。

《意见》第二个关键词就是“改革”。改革是为了高新区保持活力，保持高效。下一步围绕高新区改革，特别是对高新区管理机制的改革，仍需继续探索。《意见》提到了改革要保持精简高效、焕发活力，高新区应该在如何进一步激发各类主体活力，包括企业活力，为企业松绑等方面进行深入探索。如何激发高新区管理和服务机构本身的活力也是今后需要探索的重要方面。

高新区与行政区如何合并，合并之后如何保持精简高效，如何保持高新区发展理念。部分园区进行“区政合一”后，会产生一定程度的体制回归。如何在“区政合一”的道路上继续保持精简高效的发展理念是需要探索的重要课题。

中关村以及部分新升级的高新区是“一区多园”的模式。针对一区多园的统筹管理问题，我们提出了五个统一的管理方向：统一领导、统一规划、统一建设、统一招商、统一管理。但是在具体落实过程中，还是需要各园区在所属各级政府领导下进行探索。此外，如何发挥省委省政府、省科技厅对高新区发展的推动作用也是改革的重要课题。

高新区应该以“优等生”标准要求自己

《意见》中的“开发区”，是涵盖了经开区、高新区、监管区几类泛化园区的代称。高新区更强调创新驱动、新兴产业培育。经开区更强调招商、产业，监管区也有自己特殊的政策。所以各个园区的定位和发展、内在机理都不太一样。

高新区目前已经成为各类园区中的“优等生”，在实施过程中应该采用其中的高标准，因为有些政策不一定是针对高新区的。

比如强调产业投资、招商，当然高新区要做，但事实上这不一定是高新区最为关心、最为迫切的问题。高新区更多的是强调创新能力，甚至是自主创新能力，强调新兴产业的培育，强调创新资源的聚集，强调内生增长。《意见》是一个指导性文件，不用过于教条，这个过程中还是要很灵活地看，以发展的眼光来看。《意见》针对的比较广，科技部随后将会有一个国家自主创新示范区指导意见（暂定名）出来，会有所侧重。

再一个就是关于体制的问题。这些年来高新区一直在探索过程中，高新区的管理体制也一直在演变，没有形成定论。高新区目前发展了20年，在这个过程中其实每个园区的发展情况、阶段都不太一样。各园区应该根据自身实际情况选择自己的发展道路。

比如较早的高新区发展阶段已经比较高，会感到制度的约束，尤其是社会功能可能会占用很多精力，希望在制度上进一步精简优化，把精力集中到创新创业上来。但是对于刚刚升级的高新区，因为要涉及到征地、拆迁、优化，更愿意将高新区和行政区合一，这样更方便、更快、更便捷。

目前很多发展好的高新区面临要管创新，要管产业发展，还要管社会的功能。牵扯了巨大的精力，对它的考核也发生了变化。比如说对发展得比较好的高新区的考核，如果实行与其他区县完全GDP导向的考核，还是会带来很多问题。很多地方反映，目前在自创区升级的过程中牵扯的精力太大，需要从原来合一逐渐退到更强调创新创业，更强调创新能力，更强调多元的聚集，打造优化环境。如果园区整个社会结构已经比较稳定了，应该把其他社会职能剥离给当地的政府部门来做。

《意见》直面高新区创新治理问题

《意见》的重要意义是直面了很多关于高新区创新治理的问题。包括高新区该怎么定位，高新区重点发展经济还是重点发展社会，高新区和外部怎么辐射、怎么搞链接等重大问题。

一、十年来中国高新区面对了很多问题，而这十年也恰逢国家大改革的关头。因为政治、经济都在改革，有时候把高新区改得无所适从。《意见》初步对一些方向做了规定。治理的核心不单独指向各高新区，而是需要各高新区和所在省、市、县一起给高新区以明确定位。各高新区应该根据《意见》出台落实性文件，以推进各项改革。

发展经济为主还是发展社会为主，产城融合怎么做？不能出文件一刀切，这必须按照科技园区的阶段，地方政府施政特点等各种因素综合决定，不是说就一定该剥离或者不该剥离。但是这个问题永远是创新驱动的首要问题。未来方向就是集中精力搞创新，而且是集中精力搞原创。

二、区域开发区协调发展、高端链接和辐射带动也是核心问题，《意见》首次给出了指导意见。改革开放初期，陈春先三次去硅谷访问，大受震动，回来后全力以赴推动中关村的发展。中关村有现在跟陈春先有很大的关系，而且是很正向的关系。省级开发区应该多到中关村、杭州、广州、天津、重庆等发展较好的高新区交流和对接。

高新区的良好发展一定是跟高端链接得好，高端链接能够带来观念、带来想法、带来平台。高端链接和辐射是高新区发展的主要理论，可以产生更多、更大的机会。

三、供给侧改革也是一个重要方面，制度创新出现了新的着力点。现在政策上的突破点就是独角兽。任何高新区如果在制度创新上有一个创新点，把独角兽引过去，很快就会出现新的独角兽。春雨医生、摩拜、OFO等企业是极具代表性的独角兽，他们突破了很多政策限制，对行业发展和政策制定都产生了重要影响。基本上，中國供给侧改革的核心需求都在独角兽身上，各高新区应该参加与这些企业的对接活动。

四、《意见》里面有一段说创新驱动，全都在说平台，这是因为这些工作基本上体现出来了新经济的新特点，比如武汉准备发展直播产业。直播产业上来做规划和过去做产业规划完全不一样，要以搭建产业平台为核心。

高新区本身就是个平台，关键要在高新区能否搭建出来市场化的平台，能否调配出很多资源。高新区核心工作是引入平台，而且是市场化的平台，不是事业单位式的。事业单位性质的平台将逐渐被淘汰，现在高新区正在处于从事业单位平台往市场化平台转型阶段。《意见》给招商引资开了口子，要怎么样招商？要引进新业态，引进科技，引进平台。创新创业生态的核心就是搭平台，搭了平台之后做新经济的科技园区，都应该做出来一些特色的东西。