诉讼监督制度改革新论

王学东　潘贞

摘 要 增强诉讼监督实效，须设立专司诉讼监督的业务部门，实现检察机关诉讼监督统一管理；增强检察机关开展诉讼监督业务的司法资源配备，强化侦查监督检察官的客观公正立场，落实司法责任制；探索对公安派出所刑事执法活动监督，开展诉讼监督事项案件化改革，从制度上使检察官诉讼监督职责从“副业”变成“主业”。

关键词 侦查 侦查监督 诉讼监督 司法改革

作者简介：王学东，河南省安阳市人民检察院侦查监督处副处长，检察员，研究方向：刑事司法；潘贞，河南省安阳市人民检察院驻安阳市看守所副主任，检察员，研究方向：刑事司法。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.161

当前的侦查监督工作处在以审判为中心的刑事诉讼制度改革、以司法责任制为核心的司法体制改革、以完善检察监督体系为目标的检察改革的交汇点，开展侦查监督工作还存在诉讼监督方式单一、滞后及监督效果不佳等问题①，有必要从立法情况、司法实践和司法体制改革等角度深入分析，寻找完善我国侦查监督制度的可行之策。

一、主要问题分析

从立法角度看：

一是检察机关履行侦查活动监督职责依赖于公安机关刑事侦查卷宗。《刑事诉讼法》第九十八条规定，“人民检察院在审查批準逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”检察机关纠正违法侦查活动，是在审查公安机关移送的案卷材料及证据的基础上做出的。至于检察机关能否在“必要的时候”参与重大案件的讨论，还要取决于检警关系之间在业务上的协作关系。

二是检察机关履行刑事立案监督职责依赖于公安机关提供的书面材料。我国《刑事诉讼法》第一百一十一条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”可见，检察机关是否启动刑事立案监督程序，是建立在审查公安机关书面材料或者当事人提供的材料基础之上的。

另一方面，从司法实践角度看，尽管审查逮捕、刑事立案监督和侦查活动监督是检察机关侦查监督部门依法履行的“三项职责”，需要均衡发展，但是这“三项职责”实际工作状态表现为 “一体两翼”不均衡状态，即审查逮捕是首要工作职责、是主体，侦查活动监督和刑事立案监督是“两翼”。这和检察机关侦查监督部门办案人员紧张、工作任务重有很大关系。以A市某区检察院第一季度侦查监督案件数量为例，该院共办理审查逮捕案件134件。根据测算的办案饱和度，该院侦查监督部门应配备检察官数量7.7名，实际上却只配备了2名员额内检察官。②可见，即使不计算该部门还要承担的各类专项工作、案件协调等工作，该部门办理审查逮捕案件的人力资源就极为紧张，其开展立案监督、侦查活动监督等诉讼监督业务的时间可想而知，直接影响到诉讼监督业务开展。该部门第一季度办理立案监督案件2件，纠正违法、提前介入、听取律师意见等工作基本未开展。

可见，由于立法不完善、人员紧张等现实问题，是导致诉讼监督滞后、效果不佳状况的主要原因。要改变这一状况，比较现实的做法就是结合司法实际加大诉讼监督资源投入，主动监督，贴近公安刑事执法第一线，改革创新机制，实现诉讼监督由“静态化”向“动态化”转变。

二、诉讼监督的实践路径

当前公安派出所办理刑事案件所占比例越来越大，有些地方已经达到80%。河南、江苏等地部分检察机关针对公安机关“警力下沉”、公安派出所刑侦工作任务不断加大的新情况，改变了以往“静态化”的侦查监督方式，在公安机关派出所派驻检察官办公室，依法开展诉讼监督，为侦查监督由“静态化”向“动态化”转变，提供了实践基础。③

派驻公安派出所检察工作，旨在检警之间建立一种刑事案件信息互通、共享的平台，服务于检察机关依法、高效地指控犯罪活动，确保刑事案件以更高的质量呈现在法院审判环节。它在建立案件信息通报、保障侦查监督调查权等方面具有明显优势。从实践中的做法来看，这种侦查监督全面、动态地掌握公安派出所办理刑事案件的情况，对侦查活动实行同步监督，引导其合法、及时、全面地收集证据，及时通报侦查过程中存在的问题并提出纠正意见。④就侦查监督在刑事诉讼中的地位而言，这一做法对于侦查、起诉工作的影响是深刻的。它使得检察机关侦查监督的视角覆盖了公安机关立案、侦查、撤案或移送起诉的关键诉讼环节，在及时纠正违法侦查活动、促进程序合法方面具有积极效果。

这种侦查监督方式适应了当前以审判为中心司法体制改革需求，对于推动我国侦查监督制度发展具有重要的启示意义。派驻公安派出所检察，作为检察机关“贴近侦查”展开侦查监督的一种新方式，是检察权对侦查权进行法律控制的一种表现形式。这种监督方式的重要特点就是检察机关通过“检力下沉”的方式，“贴近”公安机关的侦查活动，实现了侦查监督对侦查活动的“同步”监督。

三、诉讼监督机制改革创新

检察机关结合侦查监督工作实际开展的机制创新，为未来侦查监督发展指明了方向。

一是从以审判为中心司法体制改革来看，侦查监督案件要尽快构建以客观证据为核心的证据审查和案件事实认定体系，严格办案质量标准，才能有效防止“起点错、跟着错、步步错、错到底”的情况发生，才能经得起审判和法律的检验，进一步增强诉讼监督实效。

二是从司法责任制改革来看，侦查监督既负责逮捕的把关，又负责立案、侦查违法的纠正，肩负制约侦查权、保障诉讼参与人合法权益的职责。要完成审查逮捕、立案监督、侦查活动监督三项基本职责，员额检察官的能力建设至关重要。由于审查逮捕具有司法属性、诉讼监督体现过程性、主动性与被动性，二者在程序、方法等方面均有显著的差异，所要求的核心能力也明显不同。诉讼监督不仅要求检察官具备证据审查能力，还要求具备事实认定、法律适用能力，还需要重点提高案件线索发现能力、调查核实能力和纠正处理能力，提高规范司法行为、维护司法公正的能力。

三是从机制创新来看，这些创新性规定为侦查监督由“静态化”向“动态化”转变，提供了制度上的支撑。例如2010年《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定》，在建立当事人投诉机制、建立案件信息通報制度、保障侦查监督调查权等方面做了规定。

第一，当事人投诉机制，即被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关对公安机关有案不立、违法立案等活动，可以向人民检察院进行投诉。这使得检察机关开展刑事立案监督的线索来源将更加丰富。

第二，刑事案件信息通报制度，即公安机关和检察机关应定期相互通报刑事发案、报案、立案、破案和刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等诉讼信息。该规定增加了检察机关开展刑事立案监督工作的知情渠道。

第三，侦查监督调查权，即检察机关可以通过询问办案人员和有关当事人、查阅或复印相关案卷材料等手段开展调查，以确定公安机关关于刑事立案活动的理由说明是否成立，是否采取进一步的监督手段。此外，随着诉讼监督制度改革的不断深入，不少地方检察机关还对“另案处理”案件、刑事拘留未报捕案件、不捕继续取证案件、捕后变更强制措施案件开展了专项监督活动，实现了对侦查活动的事前、事中、事后监督并举，实体监督与程序监督同步的效果。这些改革不仅为检察机关灵活、机动地履行侦查监督职责提供了有力的制度支撑。

四、结语

实现侦查监督向“动态化”转变，增强诉讼监督实效，要重点做好下列工作：

一是强化侦查监督主责主业，设立专门办理诉讼监督的业务部门，和审查逮捕职能分离，专司立案监督、侦查活动监督等职能，实现检察机关诉讼监督案件统一管理，增强检察机关开展诉讼监督业务的司法资源配备。

二是加强诉讼监督核心能力建设，引导检察官恪守客观公正立场，落实司法责任制。重点提高案件线索发现能力、调查核实能力和纠正处理能力，提高规范司法行为、维护司法公正的能力。围绕检察官的办案主体身份，研究制定检察官权力清单和岗位量化标准，明确立案监督、监督撤案、纠正漏捕、纠正违法等为诉讼监督部门的核心业务指标，增强诉讼监督实效，从制度上使诉讼监督职责从“副业”变成“主业”。要加强内部管理和制约，避免出现不愿监督、不敢监督甚至徇私枉法的行为。

三是加强诉讼监督机制建设。畅通犯罪嫌疑人、被害人及辩护律师申诉控告渠道，用诉权启动制约侦查权。推动刑事案件信息共享平台建设，实现侦查监督信息化建设与执法办案监督管理机制深度融合，对办案单位侦查违法趋势实时监控、提前预警，实现诉讼监督方式现代化。推动诉讼监督事项案件化，明确办理程序、证据规则、管理流程、质量标准和办案机制。

四是构建良性互动的检警关系，强化检察机关在审前程序中的主导和过滤作用。探索对公安派出所刑事执法活动监督，将侦查活动监督延伸至侦查初期。建立检察机关诉讼监督与公安机关内部监督衔接机制，增强监督刚性。

注释：

①陆一君、高卫锋.对当前侦查监督实践的反思.法制与社会.2009，9（下）.

②办案饱和度表示一定时期的理想工作时间内需要的检察官数量，办案饱和度=办案数量x办案法定期限€骷觳旃儆行Чぷ魇奔鋩鱪，n表示每名检察官办案效率，即在同一单位时间内同时承办案件的数量。该院第一季度共审查逮捕134件，平均每周审查逮捕11件；在办理审查逮捕案件的法定期限为7日、每周工作日为5日、每名检察官每5日处理2起案件的情况下，办案饱和度为11x7€？€？，约为7.7。该部门办理审查逮捕案件约需要7.7名员额内检察官。

③元明、王学东.检察机关派驻侦查机关试点工作的思考.人民检察.2010（14）.

④张仁平、谢宏.侦查监督联络办公室初见效.检察日报.2010年11月26日（3）.