我国基础设施PPP项目中的风险分担

赵萌++吴永立+程瑶

[提要] PPP项目在建设过程中的风险可划分为非共担风险与共担风险，根据三方完全信息静态博弈与Shapely值理论相结合，将共担风险按照科学的比例分配给各主体，构建实用性较强的风险分担机制，明确解决PPP项目风险分担问题的思路。本文以上海市莘庄工业区改造项目为例，对基础设施PPP项目中的风险分担问题进行探讨。

关键词：PPP；风险识别；风险分担

基金项目：河北省社会科学基金项目：“利用PPP模式推动基础性领域项目建设研究”（项目编号：HB15GL032）阶段成果

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2017年4月17日

从2013年首次提出允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施建设开始，我国大约只用了三年时间便发展成为当今世界上最大的PPP市场。政府和社会资本合作模式在我国的基建投资方面发挥了极为重要的作用。PPP项目本身需要大规模、长周期的投资，建设运营过程中可能会遇到各种纷繁复杂的风险。PPP模式顺利运行的关键在于有一套合理的风险分配机制可遵循，否则，很容易导致PPP项目的失败。因此，加强对基础设施PPP项目风险分担的建设能够促进项目顺利落实。本文以上海市莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目为例，将项目面临的各项风险进行归类，再通过调查计算分析，确定各参与方对共担风险的分担比例。

一、PPP项目简介

莘庄区是上海市级工业区，在供热过程中存在热效率低、环境污染高、管理效率低等问题。上海市华电集团公司在市场调研中发现，采用天然气热电冷三联供改造，既能满足工业区内的用电需求，也能降低能源结构中耗煤比重，减少环境污染。经相关部门审查评估通过，莘庄管委会利用PPP模式对项目进行了更新改造。该项目由华电新能源发展有限公司资本金注入，华电公司融资安排、财政部门的可行性缺口补贴（VGF）、终端用户向项目公司直接付费，构成了莘庄项目的投融资安排。

华电公司与莘庄管委会签订《供热、供冷特许经营协议》、与终端用户签订了供热/冷合作协议、与项目参与方签订了各类合同，共同构成项目合同结构。莘庄燃气热电冷改造项目采用特许经营模式，莘庄管委会与项目公司签订特许经营协议，项目公司获得为期30年的特许经营权，负责投资、建设、运营与该项目相关的生产设施及配套管网建设；供热、冷设施的所有权归属项目公司；项目的建设投资、管理、维修及更新由项目公司负责。

二、项目风险识别与归类

首先对项目建设运营过程中可能遇到的风险进行汇总，再利用专家调查法对各方风险分担的满意程度进行打分，为增加风险的全面性，问卷中设置备注项供专家学者补充。根据相关理论内容设计调查问卷，主要对象是PPP项目领域的学者、专家与工作人员等，总共发放调查问卷150份，实际收回有效问卷107份，回收率71.33%。回收得到有效问卷后，取每一项风险分担满意程度中绝大多数人认同的观点作为最终的参考依据，由调查问卷得到公营部门、私营部门以及金融机构对项目风险分担满意程度汇总如下：

在项目中可能遇到的监管体系不完善、官僚及腐败、法律体系不完善、法律/法规标准变化、土地取得风险由公营部门单独承担；项目决策失误、设计不合理、设计变更、工程延误、工程成本超支、工程质量缺陷、服務质量缺陷、技术风险、运营成本增加、运行效率低下、维修成本超支风险由私营部门单独承担；金融市场不健全、融资可获得性风险由金融机构单独承担；其余风险由三方或其中两方共担。

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四、结果分析与研究结论

根据计算结果，对莘庄项目中配套基础设施不到位这一风险，上海市管委会为PPP项目中公营部门应当承担的份额为63.8%，华电公司为PPP项目中私营部门应承担36.2%的份额。该计算结果具有一定实用价值，可为类似项目提供一定参考。

（一）基础设施PPP项目通常由政府发起，即使由社会资本发起也需要通过政府的审查认证才可开工建设。案例中由于华电公司拥有技术优势，且敏锐察觉到莘庄工业区供电供冷供热设施落后难以满足园区用户需求，因此作为发起方向莘庄管委会提交报告，最后在竞争性谈判中获胜成为莘庄管委会合作方。虽然华电公司为发起方，但仍需要莘庄管委会审查认证通过才可进行项目的建设，所以莘庄管委会应当对项目作出整体规划，包括项目采用的技术是否能达到环保等政策要求、工业区内用户对项目的支持程度等，其中配套基础设施是否完善也是一项重要内容。因此，只有公营部门有较强的全局观、对项目整体有清晰全面的认识才能推动项目顺利运行。

（二）私营部门一般负责项目的具体设计、施工建设运营等工作，因此对项目顺利建设运营所需条件应当有较为充分的认识。在华电公司的项目可行性报告中，应当对项目配套管网设施应达到的技术要求进行充分论证，否则会给项目带来巨大损失。通过公私双方对比可知，公营部门一般对是否建设配套基础设施具有决定性作用，因此在配套基础设施不到位风险方面的控制能力更强、控制这一风险的成本也相应较低、对这一风险有较强的承担能力，相应地其承担此项风险的意愿也高于私营部门；而私营部门对某项基础设施的建设没有决定权，其只能通过向相应政府部门建议等方式推动配套的基础设施项目投入建设，当私营部门承具备较强技术能力和水平，能够在项目设计阶段尽早识别出配套基础设施风险而避免损失时才有较强的动机来承担此项风险。

（三）莘庄工业区改造项目中，虽对风险分担事项已有规定，但规定并不明确。合同只约定建设、运营及财务风险等主要由华电公司承担；政治风险、场地可行性等风险由莘庄管委会承担；不可抗力风险由双方共担。表明在莘庄项目合同中覆盖的风险不全，且对于共担风险并未规定各方应具体承担的份额，经分析及以往经验，结合专家意见，按照对PPP项目风险分担的思路最终确定莘庄项目中的配套基础设施不到位风险莘庄管委会应承担63.8%，华电公司应承担36.2%的份额，符合项目建设实际情况。本文确定的PPP项目风险分担机制可为我国基础设施PPP项目中的风险分担问题的解决提供一定的借鉴。

主要参考文献：

[1]Alireza Valipour，Mohammadreza Yadollahi，MohamadZR，etal.An enhanced multi-objective optimization approach for risk allocation in public-private partnership projects：a case study of Malaysia[J].2014.41.2.

[2]周和平，陈炳泉，许叶林.公私合营（PPP）基础设施项目风险再分担研究[J].工程管理学报，2014.3.

[3]柯永健，王守清，陈炳泉.基础设施PPP项目的风险分担[J].建筑经济，2008.4.

[4]吴周杰.基于PPP模式的公共基础设施项目风险探讨[J].技术经济与管理研究，2016.1.2.