辽宁钢铁行业去产能问题研究

刘曦

[摘 要]受经济周期和下游产业发展速度减缓等因素的影响，辽宁省乃至全国钢铁行业产能过剩问题凸显，钢铁企业生产经营困难，亏损面不断扩大。迫切需要破除地方保护主义影响，在保障民生的前提下，清理落后产能，出台相关政策，支持钢铁行业过剩产能有序退出。同时深化改革，创新供给，促进钢铁行业可持续健康发展。

[关键词]钢铁行业；产能过剩；去产能；保障民生

[中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）05-0036-07

钢铁行业是传统的重要原材料基础产业，处于工业产业链的中游位置，与上游的铁矿石等资源产品，下游的基础设施建设、房地产、机械、汽车、家电等多个行业关联较大。钢铁行业从业人员较多，能充分吸纳就业，而且投资拉动作用显著，为辽宁省的经济社会发展作出了重要贡献。近年来，随着房地产等下游行业发展速度减缓，钢材市场总体需求不稳定，辽宁省钢铁行业长期积累的问题和矛盾逐渐显现出来，呈现出生产经营困难、亏损面和亏损额不断扩大的局面，其中尤为突出的就是产能过剩问题。

一、辽宁省钢铁行业基本情况

辽宁省钢铁行业主要分布在鞍山、本溪、营口、抚顺、朝阳等地。目前，辽宁省已形成以鞍钢、本钢和五矿营口中板为依托的精品板材基地，以东北特钢为依托的优质特殊钢和装备制造业用钢基地，以凌钢、抚顺新钢为依托的新型建筑钢基地，积极提高附加值钢铁产品所占比重。

（一）辽宁省钢铁行业（本文所指的钢铁行业对应数据是黑色金属冶炼及压延加工业。）规模情况

辽宁省钢铁行业近年来整体呈扩大趋势，企业单位数从2008年的566家上升到2014年的805家；資产总计从2008年的3189.54亿元上升到2014年的5872.05亿元；从业人员数也从2008年的28万人上升到2014年的近40万人。利润总额从2008年的136.09亿元，在2012年跌至35.84亿元后又上升到2014年的116.50亿元；资产负债率也从2008年的56%上升到2014年的63%（见表1）。从总体来看，辽宁省钢铁行业虽然规模有所扩张，但是资产负债率逐步提高，运营成本上升，吸纳了更多的从业人员，利润水平有所下降。

从辽宁省钢铁行业和全国其他省份和直辖市的对比来看，截至2014年末辽宁省企业个数864家，占全国的比重为8.18%，仅次于江苏省的1494家和浙江省的984家，位于全国第三位；资产总计5902.92亿元，仅次于河北省的10719.36亿元和江苏省的6912.26亿元，也位于全国第三位。

从表2全国2014年钢铁行业主要区域效益对比情况来看，辽宁省钢铁行业销售收入5245.05亿元，位于河北、江苏和山东之后，居第四位；利润总额117.53亿元，位于江苏、河北、河南、山东和天津市之后，居第六位；亏损企业亏损总额46.54亿元，在钢铁行业主要区域之中仅次于四川省，居第二位。

（二）辽宁省钢铁行业主要产品产量情况

辽宁省钢铁行业主要产品生铁、钢和成品钢材产量都是呈逐年上升态势的。2003年生铁产量2061.0万吨，钢产量2169.0万吨，成品钢材产量2334.0万吨。到了2014年辽宁省生铁、钢和成品钢材的产量分别达到6307.5万吨、6507.8万吨和6962.2万吨。

辽宁省钢铁行业主要产品占全国的比例是呈逐步下降趋势的（见图1）。2003年，辽宁省生铁、粗钢和钢材产品的产量占全国产量的比例分别是9.65%、9.76%和9.68%；到了2014年，这三种产品占全国产量的比例分别下降至8.84%、7.91%和6.19%。其中，钢材产品所占比例下降最多，这说明辽宁省钢铁行业产品深加工程度有所下降。

（三）辽宁省钢铁行业固定资产投资情况

辽宁省钢铁行业2005年的固定资产投资额为3081887万元，然后经过2008年5635602万元的最高峰值之后，逐步下降至2014年3530818万元。占整个辽宁省制造业的比例基本呈下降趋势，从2005年的19.40%下降至2014年的3.98%（见图2）。这说明钢铁行业已经逐渐不再占据辽宁省制造业的绝对主导地位。

二、2015年全国钢铁行业产能过剩情况

据相关机构统计，2011年中国新上高炉63座，2012年新增高炉34座，两年的新增产能就超过了1亿吨，2013年继续新增高炉31座，新增产能为3800万吨。2014年，仍有多座高炉投产，产能净增2000万吨，达到12亿吨左右。而与此同时需求增速较为有限，钢铁产能过剩状况仍然较为严重。

（一）粗钢产量和市场需求均明显下降

据中国钢铁新闻网数据显示，2015年全国粗钢产量80382.26万吨，生铁产量69141.51万吨，与2014年相比同比下降2.33%和3.45%；钢材产量112349.52万吨，同比增长0.56%。钢协会员企业生产生铁、粗钢和钢材分别是62477.26万、63358.13万吨和60947.41万吨，与2014年相比分别同比下降1.31%、1.92%和1.71%。与此同时，钢铁行业的下游产业工业增加值增速明显下降，国内房地产开发等行业发展速度变缓，对钢材的消费需求逐步减弱。2015年，我国粗钢表观消费量同比降低5.44%，钢材市场需求明显下降。

（二）钢材价格持续下跌导致企业经营困难

据统计，从2015年全年来看，各月CSPI（中国钢材价格指数）均低于2014年同期。2015年CSPI月平均值为66.43点，与2014年相比降幅为27.26%，实际下降24.89点，其中2015年12月末CSPI为56.37点，同比降幅为32.16%，实际下降26.72点。2015年，国内长材价格和板带材及管材价格分别下跌超过800元/吨和1000元/吨，钢材价格的大幅下跌造成了钢铁企业收入下降，经营困难。

（三）钢材出口贸易摩擦增多

中国钢铁产量占到全球的一半，中国正面临越来越大的国际压力，要求化解钢铁供应过剩问题。因为随着中国钢铁向国际市场的大量溢出，陷入困境的海外钢铁生产商面临关停的风险。2015年，我国出口钢材11240万吨，进口钢材1278万吨，全年净出口钢材折合粗钢10338万吨。全年针对我国钢铁产品的反倾销、反补贴案件发生37起，数量是2013年和2014年两年案件数量的总和，钢材出口贸易摩擦明显增多，国际贸易保护主义开始抬头。随著出口环境的不断变化，钢材出口的难度也将随之不断增大。

（四）钢材企业库存增高，社会库存下降

据钢协统计，截至2015年12月底，会员钢铁企业库存为1418万吨，同比增加约129万吨，钢材企业库存高于前4年同期水平。与企业库存不同，2015年12月底，我国22个城市5大品种钢材社会库存为792万吨，略低于2014年同期水平，并且低于前4年社会库存水平。

（五）钢铁企业经济效益大幅下降

2015年，钢协会员钢铁企业实现销售收入2.89万亿元，税金632.31亿元，分别比2014年同比下降19.05%和22%。2014年钢协会员钢铁企业实现盈利225.89亿元，而2015年实现利润总额为亏损645.34亿元，亏损企业产量占会员企业钢产量的46.91%，亏损面为50.5%。

由中国产业信息网发布的钢铁行业大中型企业利润率及产能利用率变化情况可以看出，2008年以来，钢铁行业大中型企业的产能利用率和利润率都呈明显下降趋势，产能利用率已下降至70%以下，利润率已呈亏损状态。

三、辽宁钢铁行业去产能的难点分析

辽宁作为钢铁行业大省，去产能已经成为经济闯关中一个绕不开的关口。辽宁钢铁行业的产能过剩是经济周期因素与经济体制原因等多种因素的叠加结果，具有地方特色，去产能之路任重道远。

（一）钢铁行业专业性强，退出困难

钢铁行业的投资一般比较多，设备成本较高且专用性强。对于钢铁行业来说，有相当数量的投资一旦进入该产业就难以抽出。当钢铁企业停止生产退出时，由于企业所持有的生产设备专用性强，很难再找到新的买主或以极低的价格出售，远远低于其购入成本，大量设备只能作报废处理。此外，用于科研开发、媒体投入、职工培训等形成无形资产的支出中，也因为其专业性太强而难以回收。一个企业退出原来的行业转入一个新的行业，还需要一个完备的要素市场在产权、资本等方面给予支持。因此，钢铁行业尽管利润率可能很低，一些企业仍然很难转到新的行业，只能选择留下来，助长了企业之间的过度竞争。

（二）地方保护主义影响钢铁企业的退出和兼并

钢铁企业一旦退出，直接会引起失业人数的上升和地方财政收入的减少，地方政府很难接受这个结果。由于受我国实行的财政分权体制和现阶段政府官员考核机制的影响，地方政府出于保护本地经济和社会发展的需要，会阻止和暂缓钢铁企业的退出，对已经难以为继的企业给予信贷、税收等多方面的扶持，使原本即将退出的企业能够继续生存。凌钢股份在2015年12月25日一次性获得政府补贴7.92亿，用来弥补企业亏损。另外，钢铁企业已成为许多地方的主要财政来源，地方政府都不愿意被外地企业兼并，进而丧失本地区的财政收入。

（三）系统性金融风险可能性加大

由于受前几年国家政策等的影响，钢铁行业普遍得到大规模投资，辽宁省钢铁行业的产能一直处于惯性增长过程中。由于受到经济周期下行和结构调整的双重影响，钢铁行业面临的外部环境更加恶劣，行业整体的信用风险将不断加大。经济增长本身正处在下行通道，必然导致商业银行不良贷款余额和不良贷款率两大指标上升，而化解产能过剩工作的开展，也将带来不良贷款不断增加，这两点将对银行业未来几年的资产风险构成致命的杀伤力。如果不及时采取措施解决过剩产能的问题，今后几年产能过剩的矛盾可能会进一步加剧。如果单纯地阻止了信贷资金流向产能过剩行业，那么资金链的断裂很可能导致产能过剩行业的信贷风险大面积爆发。

（四）企业职工生产生活受到影响，易引发社会矛盾和突发事件

辽宁省近几年来经济发展一直不景气，就业形势十分严峻，再加上社会保障制度的不完善，计划经济体制下造成的社保机制弊端在短时间还将存在。钢铁企业的退出意味着将造成大量职工的失业，这些失业职工将面临巨大的生存压力，生产生活都会受到影响。另外，钢铁企业的职工往往是家族式的，一家两代几口人都在一个企业工作，他们对企业不论从经济上还是心理上都很难割舍，这部分群体的失业极易引发社会矛盾和突发事件，迫使地方政府难以关闭那些效益不佳但尚能维持的企业。

四、辽宁钢铁行业去产能的对策

产能过剩的矛盾之下蕴含了较大的社会风险，不能完全依靠市场自行化解。短期内需要通过严禁新增产能、淘汰落后产能、有序退出过剩产能等多种办法相结合，尽快促进供需平衡。但从长期来看，要破解去产能的难题，必须要进一步深化改革，建立有效的防范和化解产能过剩的长效机制，化解产能过剩将成为辽宁省“十三五”乃至更长时期内的重点任务之一。

（一）短期内依法依规清理整顿一批不合格企业和项目

在严禁新增产能的同时，严格执行现行法律法规和产业政策，现有达不到环保、能耗、质量、安全、技术等标准的落后的钢铁产能要依法依规退出。具备拆除条件的设备应立即拆除，暂时不能拆除的设备，企业应立即停止生产，封存设备，承诺在一定期限内拆除，同时公开接受社会监督。

环保方面。严格执行环境保护法，对污染物排放达不到《钢铁工业水污染物排放标准》《炼铁工业大气污染物排放标准》《钢铁烧结、球团工业大气污染物排放标准》《轧钢工业大气污染物排放标准》《炼钢工业大气污染物排放标准》等要求的钢铁产能，按日实施连续处罚。情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令其停业、关闭。

能耗方面。严格执行节约能源法，对达不到《粗钢生产主要工序单位产品能源消耗限额》等强制性标准要求的钢铁产能，应在6个月内进行整改，确需延长整改期限的可提出不超过3个月的延期申请，逾期未整改或未达到整改要求的，依法关停退出。

质量方面。严格执行产品质量法，对钢材产品质量达不到强制性标准要求的，依法查处并责令停产整改，在6个月内未整改或未达到整改要求的，依法关停退出。

安全方面。严格执行安全生产法，对未达到企业安全生产标准化三级、安全条件达不到《炼铁安全规程》《炼钢安全规程》《工业企业煤气安全规程》等标准要求的钢铁产能，要立即停产整改，在6个月内未整改或整改后仍不合格的，依法关停退出。

技术方面。按照《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》的有关规定，立即关停并拆除400立方米及以下炼铁高炉、30吨及以下炼钢转炉、30吨及以下炼钢电炉等落后生产设备。对生产地条钢的企业，要立即关停，拆除设备，并依法处罚。

（二）政府出台相关政策，支持钢铁行业过剩产能有序退出

1.设立钢铁行业去产能专项奖补资金。为避免去产能引发社会动荡，政府应建立产能退出补偿机制，用于退出企业失业人员的职工赔偿、职业培训、创业指导、创业培训，扶持下岗失业人员以创业带动就业。对于省内钢铁行业中存在的“僵尸企业”，可以采取破产清算和兼并重组等多种方式，加快清理进程。结合地方任务完成进度，使用专项奖补资金，支持过剩产能的合理有序退出。

2.针对不同类型企业采取合理金融政策。对不符合规定新增产能的钢铁企业，相关部门应当立即停止贷款。对为了去除过剩产能而实行企业兼并重组，对积极进行科技创新、发展前景良好的钢铁企业，可以适当加大信贷支持力度，鼓励钢铁企业向价值链高端攀升。同时大力支持社会资本参与企业并购重组。严厉打击企业逃废银行债务行为，依法保护债权人合法权益。

3.完善去产能税收优惠政策。在税收政策方面，完善并落实企业兼并重组涉及的企业所得税、增值税、土地增值税、印花税、契税等税收政策；继续实行钢铁出口退税政策；取消加工贸易项下进口钢材保税；推进相关行业的营改增进程，扩大增值税抵扣范围，减轻钢铁行業税收负担。落实钢铁企业利用余压余热发电适用资源综合利用企业所得税优惠政策问题。

4.建立信息发布制度。一般钢铁企业受信息所限，很难准确预测钢材市场需求，因此导致生产行为具有一定的盲目性，造成了一定程度的产能过剩。因此相关部门或行业协会有必要建立起资料完备的信息系统，对行业产能利用率、政策导向、社会对产品的需求等信息准确发布，方便钢铁企业及时查询，根据市场信息及时正确计划产能，避免产能不当造成的损失。及时通报国家产业政策，引导企业向技术创新和产品创新方面努力。

（三）把保障民生作为化解产能过剩的重要前提，做好职工安置工作

1.依法支付经济补偿。当钢铁企业破产清算时，必须依法与相关职工终止劳动合同。对于距法定退休年龄5年之内的钢铁企业职工，可以自愿选择由单位一次性为其支付基本生活费和缴纳至法定退休年龄社会保险费，职工也可以选择领取经济补偿金。对于需要与企业解除劳动关系的钢铁行业职工，必须先把拖欠的职工工资补发完毕和补缴各项社会保险费用，依法对解除劳动关系的职工给予经济补偿，并把各项社会保险关系合理转移交接。另外，对某些符合条件的钢铁企业职工可以实行企业内退，到法定退休年龄之后才能领取基本养老金。

2.鼓励钢铁企业职工积极参与创新创业。一方面，辽宁省内钢铁企业工会应当积极鼓励企业员工开展岗位创新创业创效行动。另一方面，为了减轻企业和社会负担，积极搭建创业平台，从提供创业服务入手，支持放假待岗员工开展自主创业行动。在做好经济帮扶的同时，通过创业工作平台的搭建，多方面为员工自主创新创业提供服务和便利条件，鼓励更多钢铁企业职工参与到创业创新中来。

3.积极开展多种形式的技能培训。实施钢铁企业高技能人才培养扶持政策，通过给予一定补贴等形式，大力开展技师、高级技师培训。鼓励钢铁企业开展职工技能培训、岗位技能提升培训，企业发生的教育经费支出，按比例准予税前扣除。要加大就业援助力度，通过开发公益性岗位等多种方式予以帮扶，通过培训寻找、适应新的就业岗位，财政部门要有一部分资金用于支持钢铁企业职工转岗和新技能的再就业培训。辽宁省目前服务业发展态势良好，未来会有越来越多的就业机会，再就业培训可以多关注服务业的就业方向。

4.成立突发事件领导小组。积极做好应急预案和突发事件控制。建议成立钢铁行业去产能突发事件领导小组。领导小组定期召开会议，充分研讨，对化解产能过剩进展程度、相关企业动态及钢铁企业职工再就业情况和心理状态等情况时刻关注。辽宁省内各市都要设立领导小组，定期对省内钢铁行业进行风险排查和评估，及时通报情况，谨防突然出现破产关闭潮和下岗潮，引发社会矛盾。建议财政划拨一部分资金用于解决可能和已经发生的意外突发事件，对目前因产能过剩严重面临停产且员工较多的大型国企给予重点关注。充分发挥企业工会的积极作用，坚持正确的思想和舆论导向，及时充分地了解并疏导职工的思想情绪。

（四）创新企业竞争发展模式，形成新供给

1.用技术创新引领积极向价值链高端攀升。钢铁企业普遍存在管理理念落后，产品同质化严重，竞争激烈的现象。今天的高附加值产品，明天可能就会变成低端产品。企业要想生存，必须通过技术创新，不断提升核心竞争力。关键领域技术进步能够推动产业向价值链高端攀升，提高产业核心竞争力，为扩大市场份额和实现可持续发展提供坚实的物质基础。钢铁企业应树立市场竞争意识，发挥自身优势，推动差异化发展，提高生产装备和产品技术含量，加强管理、构建渠道、培育品牌，改变原材料工业处于产业链和价值链低端状态，加快产业转型升级，逐步实现高附加值化和高经济效益化的发展。力求通过创新在生产成本与产品差异化上建立领先优势，从而带动相关过剩产能的消化。

2.引导钢铁行业与“互联网+”融合发展。引导钢铁制造业与“互联网+”融合发展，实施钢铁企业智能制造示范工程。为了充分满足客户小批量、多品种的产品新需求模式，积极提供网络服务，发展网上订单。提高钢铁企业研发、生产和服务等阶段的智造能力，实施钢铁企业智能制造示范工程，建设一批有示范作用的工厂。紧密加强钢铁行业生产加工与下游用钢行业需求之间的充分对接，重点推进高速铁路、汽车、船舶、核电等领域重大技术装备所需高端钢材品种的研发和生产，并加强后期的跟踪服務，不断对产品进行提升改进。

3.鼓励钢铁企业积极发展生产性服务业。以服务钢铁主业为切入点，辽宁钢铁企业应积极构建起一整套与主业系统配套、功能完善、专业化的生产性服务业，实现了由内生型向市场型的转变，其中包括商贸物流业、工程技术服务业等。生产性服务业不仅能给企业自身带来了方便，产品销售、产品设计、研究开发等具有较高价值量的高端环节，还可以实现提高经济效益，有利于产业结构的调整。

（五）继续全面深化改革，破解钢铁行业去产能难题

1.推动供给侧结构性改革。多年来钢铁行业同质化扩张、结构失衡和落后产能等问题日趋严重，应加快供给侧结构性改革，改革重心从控制产能总量转向优化产能结构与效率。从辽宁省目前情况来看，产业发展政策密集的行业也通常是产能过剩相对严重的行业。因此，供给侧改革意味着产业政策将逐步由竞争政策取代，普惠性补贴代替专项性补贴，让公平竞争的市场机制来进行优胜劣汰，避免特定补贴带来的企业竞争失衡。充分利用市场机制，积极引导产能退出是供给结构优化的重要举措。以前为提升整体效率，用公共财政帮助竞争中的失败者，这是低效率、反竞争的方式。在市场化兼并重组和破产清算的过程中，能够有效识别哪些是过剩产能以及谁才是在竞争中被淘汰的，因此低效率产能逐步退出市场，产能供给结构进一步得以优化。

2.健全完善生产要素市场。土地、资本和劳动力是生产活动所需要的三种基本要素，辽宁产能过剩与老工业基地振兴的要素驱动、投资拉动行为关系密切，地方政府的产业政策起到了推波助澜的作用。为从根本上消除政府干预市场主体经济活动，应逐步取消政府干预资源配置的工具，完善土地价格的形成机制，以市场化手段调节土地供求及其价格，同时要完善金融信贷市场，以市场的手段决定信贷资源的配置，使信贷资源流向高效率的生产企业，提高资金的使用效率。弱化国有商业银行的作用，逐步提高企业投资中自有资金的比例，降低企业投资中的风险外部化程度。

3.扶持钢铁行业中的民营企业做大做强。做大做强民营企业是钢铁行业去产能的有力措施之一。目前辽宁省普遍存在国企强民企弱的状态，这也是导致产能过剩的重要原因。要积极营造民营企业健康成长的良好社会环境和舆论环境，重点培育一批行业中起到领头作用的民营大中型企业。鼓励民营企业技术创新，重点扶持具有高成长性的民营科技企业发展。保护民营企业家的合法权益，不断提高民营企业家的社会地位。