财政分权下的地方财政支出与环境污染研究

晋成烨

（北京交通大学 经济管理学院，北京 100044）

财政分权下的地方财政支出与环境污染研究

晋成烨

（北京交通大学 经济管理学院，北京 100044）

我国环境风险逐步凸显与加深，单纯依靠经济手段已不足以解决现阶段的环境污染问题。因此，文章从环境污染的制度根源入手，构建了财政分权、财政支出与环境污染的综合分析框架，刻画财政分权对地方政府财政支出模式的选择，进而对环境污染的影响及逻辑机理。最后，以财政分权、财政支出与环境污染的影响机制为基础，针对导致环境污染的影响渠道的各部分，分别提出改善生态环境质量、治理环境污染的政策建议。

财政分权；财政支出；环境污染

一、引言

近年来，特别是2010年中国超越日本跃居世界第二大经济体以后，中国经济增速持续放缓，逐渐步入新常态。但改革开放以来，我国GDP年均约10%的高速增长所累积的风险和矛盾逐步显现与加深，其中资源约束趋紧，环境状况恶化等问题严重影响了居民生活质量，损害了代际公平，制约了经济社会持续健康发展，如不思变将会造成环境对经济发展无力承接的窘境。

本文旨在从我国的环境污染问题入手，分析地方政府的财政支出模式对环境污染起阻碍还是促进作用，而更深层次的财政分权体制又是如何影响财政支出进而对环境污染产生作用，兼具理论与现实两方面的意义。

在理论层面的意义主要包括两个方面。第一，目前国内外从制度层面将政府的财政支出行为纳入到财政分权体制来分析环境污染问题的文献较少，从这个方向入手为治理环境污染提供了一个新的思路。第二，深入分析地方财政支出模式对环境污染的影响，可以更加深刻而具体地了解影响环境污染问题的财政原因，从而探讨可以缓解环境污染问题的财政支出方式，优化地方财政支出布局，提高财政支出的效率。

在现实层面，环境风险逐渐累积与显现，生态环境问题受到了社会各界的高度关注，处罚力度更为强化的新《环境保护法》的实施对震慑日益猖獗的环境违法行为提供了有极强针对性的执法利器。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出加大环境综合治理力度，加强生态保护修复，健全生态安全保障机制的目标[1]。这些无不显示出党和政府对整治环境问题壮士断腕的决心。因此改善环境质量，建设生态文明是时代赋予我们的新课题。

二、文献回顾

（一）财政分权与环境污染

国外对环境分权管制对环境污染的影响研究起步较早，主要以环境联邦主义为代表，但在研究环境治理的方式是采取集权还是分权这个问题上，仍存在着较大的分歧。部分学者认为采取分权的形式有利于环境的治理，Oates、Schwab（1988）提出，相对于集权式的环境管理体制，地方政府对辖区内居民的偏好拥有更多信息优势，因此可以根据自身情况制定环境监管标准，更有利于提高居民的福利水平[2]。Glazer（1999）也认为地方政府会通过更为严格的环境规制诱导企业将污染转移到别处，进而提高辖区内的环境质量[3]。但另外一些学者认为，分权管理会迫使地方政府出于竞争的压力，放松环境监管标准以吸引税收，进而造成环境污染水平的提高。Brunnermeier（2004）分析得出严格的环境质量标准会对企业选址产生阻碍作用，使地方在激烈的竞争中处于不利地位，从而迫使地方政府降低环境标准[4]。Sigman（2007）从水体污染的角度实证考察了环境污染与分权治理的关系，并得出分权程度的加深会导致污染区域的扩大[5]。

中国对财政分权理论的研究始于20世纪90年代末，而探究财政分权对环境污染的影响是从本世纪初开始的。潘孝珍（2009）以1992—2007年间我国30个省份的面板数据为基础，重点研究了财政分权对环境污染的影响，得到的结论是财政分权程度与该地区环境污染程度正相关[6]。陈宝东、邓晓兰（2015）利用2003—2012年长江三角洲地区26个城市的动态面板模型，发现财政分权主要通过财政支出实现对环境污染的影响，而官员考核机制的缺陷是污染物增加更深层次的原因[7]。

综合以上文献，由于各国分权体制和激励机制存在差异，国内外对分权管制与环境污染的关系存在分歧。但不可否认的是，财政分权通过改变地方政府的行为，深层次地影响了我们的生态环境质量，而研究的重点不应该是放弃分权制，而是通过加快财税体制改革，完善激励机制，赋予其可持续发展的新涵义。

（二）财政支出与环境污染

政府的财政支出是经济学一个极为活跃的研究领域，它是地方政府环境保护事业的重要手段，但学术界对地方财政支出行为对环境污染的影响关注较少。

Bernauer&Koubi（2006）基于 42个国家在1971—1996年空气中二氧化硫浓度的数据，实证分析了政府的财政支出规模与环境质量之间的关系，并得出财政支出规模与环境质量的相关关系为负[8]。López（2011）利用1980—1999年47个国家的水污染数据建立模型并以此为基础分析衡量了财政支出模式对环境污染的影响。该模型显示，增加公共服务支出所占比重有利于减少水污染[9]。

我国学者对财政支出规模与环境污染间相关关系的结论基本保值一致，冯海波、方元子（2014）利用采用2003—2011年中国286个城市的面板数据研究得出，中国绝大部分城市的财政支出与环境效应呈负相关[10]。肖容（2014）以我国1999—2012年的省级面板数据为基础，将二氧化碳排放量作为环境污染的衡量指标，得出地方财政支出规模的增加不利于实现碳减排[11]。马晓钰、李强谊（2016）同样通过实证检验，证明财政分权与二氧化碳排放量存在明显的正向关系[12]。

总体来看，国内外学者在深入揭示财政支出对环境污染的影响方面，形成了一些富有见地的成果，不同研究的切入点和思维路径各异，为本文认识和了解地方政府财政支出行为的差异及其对环境的影响提供了多维的视角。

三、财政分权、地方财政支出对环境污染的影响机制

本文以财政分权及环境经济学理论为依托，紧密结合我国财政管理体制演进和地方财政收支行为的变化特点，构建了完整的财政分权、地方财政支出行为对环境污染的影响机制分析框架（见图1），刻画了在财政分权及环境治理和环境污染特点的共同激励与约束下，地方政府的行为选择进而对环境污染的影响及作用机理。

图1 财政分权、地方政府行为对环境污染的影响机制

我国1994年的分税制改革确立了中央对财政分配的主导地位，形成财权层层集中、事权逐渐下移的财政分权格局，在这种背景下，财政分权体制成为激发地方政府提高经济活力的重要手段，但同时，地方政府也在内因（财政分权制度）与外因（环境保护类公共产品及环境污染的特性）的共同激励与约束下，通过行为选择最终影响了环境污染。

（一）内部因素

传统的财政分权理论认为，地方政府比中央政府拥有更加完备的信息，可以实现根据当地居民的需求偏好以及公共产品的成本效率条件差别化地履行其职能，以避免额外的福利损失，其中的公共产品，就包括了环境公共产品。而居民则会在“用脚投票”机制的内在作用下，通过区际迁移选择最为符合自己偏好的公共产品和税赋组合的区域居住，实现个人效用的最大化。

但在现实世界中，地方政府并非一个仁慈的政府，而是理性的经济人，它的利益与地方居民的利益往往并不完全一致，造成激励不相容。从居民角度看，“用脚投票”的假设条件过于苛刻，现实中居民的迁移成本很高，人口流动受户籍的限制，信息也不具有完备性，所以这一机制很难发挥作用。也就是说，由于存在地方政府与辖区内居民的利益分歧，以及公众无法有效地通过“用脚投票”机制约束地方政府的自利性行为，财政分权这一制度对实现公共福利最大化，特别是改善环境质量等民生问题的影响效果及方向有待商榷。

财政分权作为一种制度安排，必然是通过影响政府的利益动机和目标定位，进而使政府对其行为作出理性权衡与选择。我国财政分权的一个鲜明特色就是伴随着经济分权始终保持着自上而下的政治集权，并随之为地方政府带来了财政激励与政治晋升激励。

第一，财政激励。分税制改革后中央与地方各级政府间财政分配关系的制度框架基本建立起来，地方政府成为相对独立的经济主体。由于财政收入权层层上移，财政事权及支出责任层层下移，及中央与地方政府的职能边界不清晰，财权与支出责任不匹配、不科学，造成地方政府在有限的税收资源下要承担经济建设、社会文教、行政管理、环境保护等大部分支出责任，进一步影响了地方政府财政收支的平衡性，甚至出现“隐性负债”、“土地财政”等情况。地方政府各据一方，各求发展，为缓解其财政压力就会对劳动力、资本、技术等资源展开激烈竞争，以吸引企业与投资，增加税收，最终导致了地方政府间的财政竞争。

分税制改革将地方政府的收入权上移，极大削弱了地方政府的财政收入自主权，同时税收优惠政策的日益规范迫使了地方政府不得不更多地采取财政支出手段吸引资本、技术及劳动力的流入来拉动地区经济。

第二，政治晋升激励。我国的财政分权始终伴随着自上而下的政治管理体制，地方官员的绩效考核和升迁选拔均依靠中央政府主导考察。同时，以经济建设为中心的根本要求，及经济指标易量化、信息获取成本低的特点使得我国干部政绩考核与选拔制度的标准以经济绩效为主。因此，地方政府官员在有限的任期内为了获得更高的指标排名和中央政府更积极的评价，拥有强大的推动地方经济发展的意愿和动力，但这种意愿和动力往往会造成地方政府行为出现明显的短期导向。

（二）外部因素

第一，环境保护类公共产品具有正外部性，政府增加此类支出会导致公共服务收益外溢，造成相邻地区“搭便车”的现象。同时，地方政府对环境治理的成果往往难以量化，且治理效果具有时滞性。面对这种情况，地方政府就会缺乏环境保护类公共物品的供给激励，都希望搭别人的“便车”来减少自己的环保投入。

第二，环境污染具有负外部性，再加上环境产权界定困难，环境资源的收益权与处置权分割模糊，特别是对于跨多个行政区域的污染类型如废水污染来说，位于河流中上游的地区存在向下游转移污染的动机，上游地区政府为了避免当地的资本外流甚至有时候会与污染企业建立合谋关系，充当其非法排污的保护伞。

（三）地方政府行为

地方政府行为对环境污染的影响受到上文所述内因与外因的共同作用。首先，为了吸引企业进驻，吸收投资以增加税收，地方政府第一可以采用增进消费性公共物品供给的方式来提高辖区内的环境质量和公共服务水平，也可以扩大基础建设投资等直接拉动经济增长的资本支出以降低企业的生产经营成本。但在激烈的经济竞争压力和有限的执政生涯下，地方政府官员更加注重短期的经济表现，而环境保护等公共领域需要的财政支出规模大、周期长、见效慢，效果不易被度量，位于政绩考核的次要地位，同时，严格的环境标准可能还会对地区流动资本产生挤出效应。且地方政府主要对上负责，辖区居民对环境的诉求受限。另一方面，环境保护类公共产品的正外部性以及环境污染的负外部性造成的搭便车现象更使地方政府在治理环境这个问题上畏手畏脚，缺乏有效激励。因此，地方政府的这一行为偏好导致其更热衷有利于直接推动经济和彰显其政绩的经济性支出，而严重忽略了环境等社会消费性公共服务支出，如图2所示。

图2 2007—2015年中国地方财政节能环保支出比重及其增长率

图2给出了2007—2015年间我国地方财政节能环保支出占地方财政总支出的比率及其增长率变化情况。由图2可以清晰地看出，以2011年为分水岭，我国地方财政节能环保支出占地方财政总支出比重增长率呈现出较为鲜明的“V”字形变化特征，虽然2011年以后增长率呈波动上升趋势，但2011年、2012年、2014年地方财政节能环保支出占地方财政总支出的比重增长率分别为-0.138、-0.023、-0.036，且方财政节能环保支出占地方财政总支出的比重大多在2.5%～3%之间，这进一步印证与揭示了我国地方政府对环境保护类财政支出的提供不足。

（四）对环境污染的影响

最后一个环节，地方政府财政支出行为的改变对环境污染的影响有直接和间接两种逻辑思路。一方面，前文分析地方政府在现有激励机制下对环境保护类公共产品的供给具有弱偏好，更青睐于基础设施建设等资本支出，这必然会直接导致区域内环境污染水平的升高。另一方面，地方政府为了弥补辖区内环境质量与公共服务水平的不足，就会放宽企业进驻的环境质量标准、放松环境监管，阻止资本外溢。这是间接地通过改变地方政府的支出结构，以牺牲环境为代价换取短期的经济增长。特别是在缺乏有效的激励相容和问责制度时，还会放大地方政府的自利性行为，导致寻租、腐败和地方保护主义现象。

四、研究结论与政策建议

（一）研究结论

中国目前正处在一个经济增速下降的转轨期内，对环境资源的利用已经接近环境承载能力的阈值，环境风险逐渐凸显。因此，本文理论构建了财政分权→财政支出→环境污染的作用渠道链条，在一个较为完整的分析框架内分析了财政分权制度在我国地方政府财政支出对环境污染影响机理中的重要作用。

本文的研究表明：（1）地方政府财政分权程度的加深会造成地区环境污染水平的提高。我国的分税制改革带来了财政分权制度的改变，地方政府的财政支出模式通过财政分权的两个激励机制带来了地方政府重经济绩效、具有短期导向的财政竞争行为，并最终对环境污染产生影响。（2）环境治理的正外部性、时滞性与难以量化的特点及环境污染具有负外部性和无明确产权的特征从外部视角对政府行为带来影响，促使地方政府缺乏提供环境治理公共产品和管控环境污染的激励，最终往往又反过来影响了环境污染。

（二）政策建议

在我国经济步入新常态的今天，如何达到经济与环境的双赢发展，加快财税体制改革，完善政治激励机制，推动地方政府提高财政支出效率，成为亟待解决的问题。根据研究结果，本文在财政分权、财政支出对环境污染的影响机制上，提出了推动绿色可持续发展，减少环境污染的建议，如图3所示。

第一，加快财税体制改革，实现不同层级政府间收支责任的匹配。我国财政分权对环境污染的作用机制，从财政激励渠道来说，其根源来自地方政府收入与支出责任的错位。财税体制改革的基本路线和方向为：适当上移事权、下放财权，达到不同层级政府间收支责任的匹配。

图3 减少环境污染的政策建议

具体而言，在事权划分上可以考虑：首先，对地方基本公共服务水平划定其全国范围内的最低标准，并加强监督约束管理，在此基础上放宽对地方财政支出具体用途的限定，实现财权与事权的平衡；其次，将基础义务教育、公共医疗卫生、基本社会保障等社会性支出责任适当上移至中央政府，逐步提升社会保障的统筹层次，弥补地方政府的财政资金缺口，减轻其财政压力。在财权划分中可以考虑以下三点：首先，推进环境税的增设，为环境保护收入体系的建设提供长期稳定的资金，将排污成本内部化；其次，结合“营改增”的税制改革，适当提高地方在增值税中的分成比例；再次，由于现阶段地方政府的收入自主权有限，地方社会治理体系尚不健全，过度赋予地方政府举债权将会增大地方债务风险，对地方政府违规举债的行为应加强问责机制与市场约束。

第二，完善政治激励机制，建立科学发展的政绩考核与选拔标准。从政治晋升激励渠道弱化财政分权体制对环境污染的负作用，需要进一步完善我国地方官员政绩考核与选拔机制的设计。首先，在内容上应大力推进多维度的地方政府官员考核与评价制度，将民生问题的改善，生态环境的保护、法制建设的成效等指标纳入到政绩考核评价体系中，树立地方官员科学发展的绿色政绩观。同时避免“一刀切”，要根据不同地区的经济水平、资源禀赋、人口状况、功能定位等制定差异化的考核指标，完善政治激励与约束机制。其次，在方法上应丰富传统的自上而下的监督机制，提高公众评价在考核评价中的权重，引入更为客观的第三方评价机构作为地方政府政务考核评估的重要参考依据。

第三，建立跨区域的环境监测网络与治理体系，解决“公地悲剧”问题。在财政分权、地方财政支出行为和环境污染的作用链条内，很关键的一环是地方政府在环境治理及环境污染特性作用下通过改变财政支出进而影响环境污染。针对环境外部性和产权模糊的问题，可采取以下手段：

首先，建设区域一体化的生态环境监测网络，通过大数据平台，实现环境监测信息共享。其次，建立跨区域的环境污染防治合作，各地区通过优势互补，联防联控，切实解决由于产权归属的模糊，造成的环境污染等“公地悲剧”问题。

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》[EB/OL].[2016-03-17].http：//news.xinhuanet.com/2016-03/17/ c_1118366322_11.htm.

[2]Oates W E，Schwab R M.Economic competition among jurisdictions：efficiency enhancing or distortion inducing？[J].Journal of Public Economics，1988，35（3）：333-354.

[3]Glazer A.Local regulation may be excessively stringent[J].Regional Science&Urban Economics，1999，29（5）：553-558.

[4]Brunnermeier SB，Levinson A.Examiningthe Evidence on Environmental Regulations and Industry Location[J].International Journal of Medical Radiology，2004，13（1）：6-41.

[5]Hilary Sigman.Decentralization and EnvironmentalQuality：An International Analysis of Water Pollution Levels and Variation[J].Land Economics，2007，90（1）：114-130.

[6]潘孝珍，2009.财政分权与环境污染：基于省级面板数据的分析[J].地方财政研究（7）：29-33.

[7]陈宝东，邓晓兰，2015.财政分权是否恶化了城市环境质量——基于长三角地区26个城市的经验数据[J].经济体制改革（3）：182-187.

[8]Bernauer T，Koubi V.States as Providers of Public Goods：How Does Government Size Affect Environmental Quality？[J].Ssrn Electronic Journal，2006.

[9]López R，Galinato G I，Islam A.Fiscal spending and the environment：Theory and empirics[J].Journal of Environmental Economics& Management，2011，62（2）：180-198.

[10]冯海波，方元子，2014.地方财政支出的环境效应分析——来自中国城市的经验考察[J].财贸经济（2）：30-43，74.

[11]肖容.财政分权、财政支出与环境污染[D].暨南大学，2014.

[12]马晓钰，李强谊，2016.财政分权对二氧化碳排放影响的实证检验[J].财会月刊（27）：41-45.

（责任编辑：C 校对：L）

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1004-2768（2017）04-0104-05

2017-02-17

晋成烨（1993-），女，北京交通大学经济管理学院硕士研究生，研究方向：运输经济。