发挥财政引导作用构建现代农业经营体系

蔡琳娜 吴兆明／江苏省扬州市委农村工作办公室

发挥财政引导作用构建现代农业经营体系

蔡琳娜 吴兆明／江苏省扬州市委农村工作办公室

推进农业供给侧结构性改革，必须构建现代农业经营体系，重点是培育新型农业经营主体和新型职业农民，发展农业生产性服务业，完善新型经营主体扶持政策，探索多种形式的适度规模经营。目前，扬州市农业经营体系建设还是一块短板，补齐这块短板，发挥财政作用尤其重要。

一、扬州构建现代农业经营体系的客观必要性

“十二五”以来，扬州市坚持以农业现代化建设为目标，通过打造农业园区平台、完善基础设施装备、推进规模经营、培育新型主体、推进农业信息化等措施，农业综合生产能力进一步提高，农业产业结构进一步优化，农业发展方式进一步转变，但在改造提升传统农业向现代农业转变的过程中，农业经营体系建设还比较滞后，面临着诸多新的矛盾和挑战。

一是农村青壮年劳动力大量外出务工经商，使农业面临“谁来种地”的问题日渐突出。据统计，目前全市33万农业从业人员中，50岁以上占72%，女性占61%。2015年共有131.4万农村劳动力转向了城镇和非农产业就业，占当年农村劳动力总数的73%，农村劳动力转移比重继续加大，有知识、有文化的青壮年农民绝大多数出外务工，在家从事劳动生产的是老、弱、妇、幼、病、残人员，接受新知识、新技术的能力较低，很难成为现代农业需要的职业农民。农业后继乏人问题日益凸显，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化现象日益严重，今后谁来种地问题十分突出。

二是农民纯收入中来自农业的比重正在明显下降，农业（种植业）在相当多的农户那里已经只是收入增长中的“副业”，因此，“怎么种地”的问题已难以回避。扬州市人多地少，绝大多数农户承包经营的耕地规模细小且高度分散，生产效率不高，抵御自然风险、市场风险的能力不强，农业经营规模偏小、主体素质偏低，新型经营主体扶持政策不健全、培育滞后，农业发展质量效益和竞争力亟待提高。据统计，2015年，农村常住居民人均可支配收入16619元，其中一产经营收入2227元，仅占可支配收入的13.4%，来自种植业的收入就更低。种地，对于不少农户而言，正在变成食之无肉、弃之可惜的“鸡肋”，正越来越成为农民家庭经营结构中的“兼业”。

三是农业产业社会化服务支撑不足，严重影响现代农业发展。尽管扬州市在农机专业化服务、农村电子商务、农村产权交易平台建设等方面取得了一些成绩，但总体上看，农民组织化程度仍然很低，农业科技推广薄弱，规模化经营的能力仍然较弱，应对生产经营风险的能力仍然不强。主要表现为：农业社会化服务推进规划不够，认识不足，社会化服务分散、盲目；经营主体培育不充分，有一些典型盆景，但辐射带动能力弱；农业社会化服务力量不强，存在着社会化服务体系结构不合理、功能不完善、服务总供给不足、服务辐射面窄、服务成本高、服务内容和需求脱节等问题；现有基层农技推广、农经管理服务机构还不健全，等等。

四是构建现代农业经营体系，财政支持需加强。近年来，扬州市各级财政通过对农业龙头企业、农民合作社、现代农业示范园区等方面的扶持，有力促进了现代农业发展，促进了农业的集约化、专业化、组织化和社会化经营。但也存在一些需要思考和改进的问题，如财政投入力度还不够大，投入重点还不够突出，投入方式还较为简单等问题。

据统计，“十二五”期间，扬州市本级财政投入农业经营体系建设资金约1亿元，年均增长5.4%，其中投入新型经营主体高效农业设施建设3485万元，占32%；投入新型经营主体农田水利建设1780万元，占16.4%；投入新型经营主体农机购置1645万元，占15.1%；投入新型经营主体示范培育1589万元，占14.6%；投入龙头企业产业化1052万元，占9.7%；投入新型经营主体农业保险850万元，占7.8%；而投入规模经营、社会化服务、职业农民培训、金融信贷等方面资金少之又少。

二、着力构建具有扬州特色的现代农业经营体系

“十三五”时期，扬州构建现代农业经营体系，应加大体制机制创新力度，培育规模化经营主体和服务主体，加快构建职业农民队伍，形成一支高素质农业生产经营者队伍，促进不同主体之间的联合与合作，发展多种形式的适度规模经营，提高农业经营集约化、组织化、规模化、社会化、产业化水平，促进全市现代农业建设不断“创造新典型、迈上新台阶、走在最前列”。

一是做好农户承包地确权登记颁证工作。土地确权并赋予农业生产经营主体的不同权能，完善了农村产权结构，为优化组合农业要素资源，加快发展现代农业创造了条件。为此，要进一步完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护，建立健全省市县三级确权登记颁证信息管理系统，确保2017年底全市所有农业行政村全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。

二是培育新型农业经营主体。

近几年来，扬州市培育了一批新型农业经营主体典型，但总的看，新型农业经营主体还处在起步阶段，自身实力还不强，示范带动还较弱，面临的困难还不少。“十三五”时期，要重点支持新型主体稳定经营规模、改善生产条件、提高技术水平、改进经营管理等，推动财政补贴、税收优惠、信贷支持、抵押担保、农业保险、设施用地等政策的落实，帮助他们解决发展中遇到的困难和问题。扎实推进示范社、示范家庭农场建设，把运行规范的合作社、家庭农场作为政策扶持重点。

三是推进农业适度规模经营。

现代农业发展面临的最大制约是农业经营规模过小。2015年底，全市耕种面积10亩以下的农户90万户，占总农户数的95%以上；全市94.2万农户户均耕种面积3.5亩。这对先进科技成果应用、金融服务提供、农产品质量提高、生产效益增加、市场竞争力提升等，造成了极大影响。因此，要坚持适度规模经营的方向，推进土地经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，特别要推进以土地集中型为重点、以家庭农场为主体的农业适度规模经营，形成“家庭农场+合作社” “家庭农场+农业社会化服务”等模式为主的适度规模经营。

工厂化育苗 徐明冬 摄

四是加快建设土地流转服务平台。建立完善县级农村土地承包纠纷仲裁委员会，建立一支高素质的仲裁员、调解员队伍，做好土地承包及流转纠纷的调解与仲裁工作。加强市县乡三级农村产权流转交易市场体系建设，充分发挥农村产权流转交易市场在提供发布交易信息、受理交易咨询和申请、协助产权查询、组织交易、出具产权流转交易鉴证书和协助办理产权变更登记等方面的功能，推进农村产权公开公正规范交易。积极探索农村产权抵押、担保、处置办法，解决农业经营主体融资难问题。

五是提升农业社会化服务。建立健全农业社会化服务体系是构建现代农业经营体系的重要方面，而且农业经营规模越大，就越需要完善的社会化服务体系与之相适应。因此，要加强乡镇涉农公共服务机构建设和机制创新，培育多种形式的农业经营性服务组织，发展农业生产性服务业和农产品电子商务等现代流通服务业。积极推广联耕联种、托管代种等农业经营服务方式，鼓励开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作、规模化生产。大力发展粮食产后服务体系，增强粮食烘干、除杂、快速检测和仓储能力。依托自然村庄、连片地块或同类产业，建设区域综合性为农服务平台。

六是创新农村金融制度。采取多种有效方式，建立适合农户和新型农业经营主体特点的信用征集和评价体系。大力发展政府支持的“三农”融资担保和再担保机构，完善银担合作机制。规范管理农民资金互助合作社，稳妥开展农民合作社内部信用合作试点。探索承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。把农业保险作为支持农业的重要手段，扩大农业保险覆盖面、增加保险险种、提高风险保障水平。

七是加强新型职业农民教育培训。大力实施新型职业农民培育工程，把返乡农民工纳入新型职业农民培训范围；支持农业院校办好涉农专业，定向培养基层农业农村人才。引导有志投身现代农业建设的农村青年、返乡农民工、农技推广人员、农村大中专毕业生和退役军人等加入职业农民队伍。建立健全职业农民培训扶持机制，到2020年新型职业农民培育程度达到50%。

三、扬州构建现代农业经营体系需要财政重点支持的领域

“十三五”时期总体思路：将现代农业经营体系建设作为财政支农重点，做到总量要增加、增幅要提高、方式要转变、投向要调整，实行精准扶持、重点投放、有效使用。

一是重点支持新型经营主体发展。支持围绕优势特色产业加大对新型农业经营主体负责人的教育培训；支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜；建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度；对粮食适度规模经营主体从商业银行取得贷款支付的利息给予贴息；支持家庭农场、农民合作社改善农业生产条件，提高农业科技与装备水平；对粮食规模经营主体和农机合作社购置农机，优先给予补贴；支持龙头企业拓展产业链建设，提升农业生产和农产品加工能力。

二是重点支持农村承包土地经营权流转。加强对土地经营权的物权保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。建立土地流转专项资金，对新型经营主体租地达到一定规模和流转年限的，可按一定标准给予财政资金补贴，使经营主体获得规模效益。

三是重点支持农业社会化服务。支持社会化服务组织通过购买服务等方式为农户提供“耕种管收卖”全程农事服务，特别要支持农民合作社实施的以小麦、水稻为主的农业生产全程社会化服务项目。支持社会化服务组织购置粮食烘干设备，建设贮藏仓库。加大对基层农业公共服务体系建设的扶持力度，以农业技术推广体系、农村经营管理体系、农业信息服务体系为重点，强化其服务手段、服务条件和服务能力建设。支持稻麦机械化种植和高效机械化植保水平的提升，实现粮食生产全程机械化。

四是重点支持农村产权流转交易市场建设。农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构。因此，要加大对农村产权流转交易市场的政策扶持和资金投入力度，实行市场建设和运营予以财政补贴等优惠政策，通过政府购买社会化服务或公益性岗位等措施，解决农村产权流转交易成本高、回报低的问题。

五是重点支持农村金融改革。完善涉农贷款财税奖励政策和风险补偿机制，安排专项资金设立担保风险和贷款风险补偿基金，对主办金融机构的坏账贷款损失予以一定比例的风险补偿。支持开发适应新型农业经营主体需求的保险品种，提高保费财政补贴标准。支持地方发展特色优势农产品保险、渔业保险、设施农业保险；支持进一步完善农业保险大灾风险分散机制。支持建立由财政出资、不以营利为目的的农业担保公司。