让田越建越好、地越种越肥——江苏整县推进高标准农田建设试点进展与启示

唐明珍/江苏省农业委员会副巡视员

让田越建越好、地越种越肥
——江苏整县推进高标准农田建设试点进展与启示

唐明珍/江苏省农业委员会副巡视员

为贯彻落实国家“藏粮于地、藏粮于技”的发展战略，按照省委省政府领导指示精神，2015年，江苏省通过竞争立项，选择在宝应、建湖、新沂等三县（市）开展高标准农田建设整县推进试点。从总体情况看，试点地区党委政府高度重视，建设任务明确，项目资金匹配较好，建设进展顺利，整体推进效果明显，预计三年试点结束后，三县（市）能够基本完成整县推进任务。

一、整县推进可以实现三个大幅度提升

试点开展以来，三地根据整县推进的目标任务，分别制定了三年高标准农田建设规划，其中宝应县规划3年新建52.9万亩、建湖县46.76万亩、新沂市45.5万亩。在统一规划的基础上，三地紧紧围绕当地现代农业发展需求，充分发挥各自区位和资源优势，进一步争取发改、国土、农业、水利、农开等部门支农涉水项目支持，因地制宜地进行田、水、路、林、村综合整治，大力推进高标准农田建设。截至目前，共落实建设高标准农田74.92万亩， 其中宝应29.42万亩、建湖21万亩、 新沂24.5万亩，基本完成了规划年 度目标任务。三县（市）普遍反映整 体推进试点，在较短时间内解决了 本地区困扰农田基础设施严重滞后 的老问题，呼应了广大农民和新型 经营主体多年诉求，较好改善了农 业生产条件，有效促进了耕地生产 能力提高、农田生态环境改善、农民 收入增加和农村社会和谐发展。

一是可以大幅度提升粮食综 合生产能力。通过高标准农田建设，项目区农田基础设施进一步完善， 抗旱排涝能力进一步提高，为推广 应用农业新品种、新技术和新模式 提供良好基础支撑，耕地综合生产 能力明显增强。调查发现，高标准 农田建成后，粮食亩产量一般可提 高100公斤以上。新沂时集、新店镇 通过高标准农田建设，完善了路桥、 泵站、防渗渠及配套建筑物的建设， 解决了当地长期以来水系不畅的问 题，满足了大型农机下田的要求，年 新增粮食生产能力617.5万公斤， 并促进了土地流转2万多亩，带动了万亩优质稻米产业基地建设。

二是可以大幅度提升调整农 业结构致富农民的能力。依托高标 准农田建设项目平台，农业等部门 加大培植典型大户力度，在土地流 转、信贷协调等方面进行重点扶持， 积极引导各类农业新型经营主体开 展产业结构调整，项目区先后涌现 出一批高效农业规模生产户，成为 带动高效农业产业快速发展的示范 区。建湖县依托庆丰镇高标准农田 建设示范工程项目，积极引导当地 农民发展设施蔬菜、特色果品、花卉 苗木等，促进了旅游观光休闲农业 发展，较好地带动当地农民增收；新 沂邵店镇以朱圩村高标准农田建设 项目为平台，引导群众大力发展苗 木生产，核心基地面积达到3000余 亩，带动全镇发展苗木产业10000多亩，形成规模化生产、产业化经营 模式，亩均年收益5000多元。

三是可以大幅度提升“美丽乡 村”建设管理水平。通过建设高标准 农田，强化平田整地、沟塘清淤、配 套路桥和闸站设施、建设农田林网， 项目区农田景观和居民的居住环境进一步美化。同时，通过加强土壤改良，防止土壤退化、肥力下降，促进了农业生态环境的良性循环和农业可持续发展。宝应县小管庄镇依托高标准农田建设进行整镇开发，成为全县建设“美丽乡村”的典范；新沂市邵店镇高标准农田项目区整合住建、环保等部门“美丽乡村”建设等财政资金300多万元，集中打造项目区内朱圩村的村庄环境，实现了村内外生产生态的高度融合，使朱圩村成为新沂市“美丽乡村”示范村。

二、整县推进面临的普遍性问题

虽然三县（市）在整县推进高标准农田建设方面取得了明显的成效，但在调研过程中也发现，一些困扰整体推进的体制机制问题还没有根本解决，在推进过程中以及建后管护方面还存在不少困难和问题，突出表现在：

一是投入强度不够，达不到高标准农田建设要求。总的来看，试点地区财政投入大幅增加，为完成试点任务提供了可靠保证，但对照《国家高标准农田建设通则》和省政府提出的高标准农田建设六条标准，已经实施完成的项目区农田基础设施建设还是低水平的，有些田块只是解决了基本的通水通路通桥问题。虽然近年来国家对农田基础设施建设投入有较大幅度增加，但从单位面积投资强度来看，与高标准农田建设需求相比仍明显不足。目前承担高标准农田建设任务的农业综合开发项目、国家新增千亿斤粮食项目投资标准在1500元/亩左右、国土整治项目在3000元/亩左右，建设内容只能“就米下锅”，主要集中在泵站、桥涵、渠、闸等灌排工程和机耕道道路工程方面，群众戏称高标准农田建设就是“沟渠闸站路、再种几棵树”，远远达不到高标准农田的六条标准要求。特别是地方急需解决的农电配套、对耕地生产力有持久影响的土壤改良和地力培肥等建设内容均难以纳入投资范围，高标准农田建设的综合效益难以得到充分发挥。宝应县反映建设过程中泵站的电力设备配套需求超出项目预算，建湖县反映新铺道路、新修渠道等需要占用一些公共土地或砍伐一些树木等，给农民带来直接经济损失但缺少补偿资金，影响了项目建设进度。国家新增千亿斤粮食项目还需要20%的地方配套资金，而承担建设任务的产粮大县，财政普遍拮据，动辄筹集数百万元配套资金难度更大。因此，在高标准农田建设当中，因资金短缺而降低建设标准的情况普遍存在，高标准农田建设质量大打折扣。

二是项目统筹难度大，各类资金难以整合。开展高标准农田整县推进的目标之一就是要创新项目管理的体制机制，打破原有部门管理模式，鼓励试点地区从实际出发，因地制宜，努力探索“源头不变、渠道合并、统筹安排、形成合力”的建管模式，实现建设资金“多个龙头进水，一个龙头放水”的目标，切实做到整体推进，提高投资效率。但调查发现，三县（市）在这方面做的还远远不够。由于省及省级以上各个部门项目顶层设计框架不同，建设的重点内容和标准不统一，导致项目资金统筹难以进行。比如：国土部门的土地整治强调“田、沟、路、林、渠、村”的综合整治，追求区域土地利用结构的优化；发改、农业部门以提高粮食产能为重点；水利部门则围绕农田水利基础设施建设、抗旱排涝为核心展开。虽然新沂市是国家涉农资金整合试点县，但高标准农田建设资金仍分散在国土、农业、水利、农开等多个部门，各部门都要对上级部署的建设任务负责，目前只能做到统一规划，分头实施，而且根据江苏高标准农田上图入库的要求，项目地点不能交叉重叠，资金整合无从谈起。

三是建设管理限制多，部分建设内容与实际需求不符。为加强高标准农田建设管理，国家和省有关部门出台一系列规章制度，涵盖项目立项、工程招投标、建设监理、竣工验收等各个方面，有效促进了项目建设的规范化。但同时也带来审批变更手续繁琐、建设内容与投资比例统得太死、与农村生产生活实际需求不符等问题。建湖县反映，该县地处里下河农区，排水要求更高，对路桥的需求更迫切。但根据国家有关部门规定，机耕路占总投资的比重不能超过40%，路宽不能超过3.5米，设计部门按要求设计了大量防渗渠道，在生产中新建道路不能满足当地农机下田的要求，防渗渠道反而影响了地下水侧渗排出，一定程度上既没有解决基层现实问题，也没有发挥财政资金最大效果。新沂市反映，一些项目前期规划设计与实际情况有出入，如该县第二批高标准农田项目区某地块，规划设计要求建设机耕路，但当地实际只有100多米路基，规划线路其余部分都是农田，不适合新开路基修路，如按规划施工，反而引发其他矛盾，增加项目工程建设难度。

四是建后工程管理责任难落实，管护难到位。高标准农田建设项目存在重建轻管、建管失调、前建后毁等问题。主要原因在于管护经费缺失，管护责任未落到实处，后续管护处于缺失状态。目前，高标准农田建设项目竣工后，主要是将项目移交给所在的村委会管护，但村委会并不是一个真正的管理主体，缺管护专项资金，导致农田基础设施管护主体虚化、权责难以落实。比如，新沂市农业开发项目区大多地处交通干道沿线，项目区道路，特别是水泥道路修好后，就会成为当地的主要交通要道，许多超载的车辆就会在项目区内来往穿梭，造成水泥道路被损毁隐患加大；苗木栽植、机电设备安装后，被偷盗、被毁损的现象也时有发生。同时，高标准农田建成后，对于如何管理，如何维护等问题没有形成相关制度要求，规整的灌排系统坍塌，新修的田间道路坑洼不平、长满杂草等问题出现后，没有相关制度去引导和解决这些问题。

三、启示建议

三地在高标准农田整体推进方面进行了有益探索，取得了一定成效和经验，但也存在一些共性的问题值得我们思考，需要在今后的工作中认真对待，妥善解决。

一是妥善处理高标准农田建设标准与投资强度不足的矛盾，着力在资金项目统筹集聚上求突破，坚持高标准农田建设六条标准，按统一规划要求，稳步推进，切实做到建一片成一片。高标准农田建设是重要的民生工程，深受广大农民欢迎，一些基层干部反映，与其要数字好看，不如让老百姓见到实实在在效果更好，因此，在农村高标准农田建设需求呼声强烈的情况下，更需要把好事办好办实。要在高标准农田覆盖率和建设效果上同步提高，进一步拓宽投融资渠道，加大投入力度，统筹协调推进高标准农田建设。同时还要进一步完善支持政策，建立多元化筹资机制，调动农民、农民专业合作组织、农业企业等投入主体的积极性，运用市场机制鼓励和吸引金融资本、民间资本积极投入高标准农田建设。建议在现有高标准农田建设政策框架下，试点县要允许不同渠道资金的有机整合，在遵循各类项目建设内容不重复原则下，推动连片治理，整体推进，提高资金使用效益。

二是妥善处理投资管理主体与建设运营主体责任分工不合理的矛盾，着力在创新体制机制上求突破，改革调整顶层设计，探索以乡镇为项目建设与管护责任主体的管理机制。受项目管理体制的制约，目前三个试点县主要还是沿袭国土、农业、水利、开发等部门作为项目实施主体的做法，从项目立项、施工建设到检查验收都由部门承担，造成建设、使用、管护等环节严重脱节。部门既是运动员又是裁判员，再加上试点县投入增加，建设任务加重，而项目建设主管部门人少事多日趋显现，有关部门均倍感压力山大。新沂市在瓦窑镇高标准农田建设项目中创新管理机制，试点探索由乡镇作为项目实施责任主体，主管部门与乡镇党委政府基本形成共识，取得了良好的效果，建议今后进一步探索完善由乡镇承担项目实施主体的做法，充分调动主管部门、乡镇政府和村组干部群众等各方面积极性。乡镇对项目区情况最为熟悉，无论是项目申报还是具体的测绘规划，都能做到因地制宜；乡镇作为具体的实施者，可以更好的调解工程进程中的矛盾纠纷，有利于加快施工进度；同时，由于建设的受益者是当地农户，乡镇作为实施主体，可以更好地引导当地群众爱护工程设施，建后发生自然或人为损毁时，也会更加快捷地进行维修和管护。县级以上各部门作为项目主管部门，监督项目立项、建设内容、资金使用、工程质量等重点环节，可以避免既是实施者，又是监管者的局面。而要做到这一点，省级以上相关部门需要进一步简政放权，做好制度设计，允许地方政府相关部门职责下移。

三是妥善处理高标准农田硬件水平提升与内在质量提高不同步的矛盾，着力在耕地产出能力和可持续利用上求突破，达到田越建越好、地越种越肥。高标准农田建设涉及千家万户，必须根据各地的自然资源禀赋和产业发展基础进行建设，才能让农民满意。三个试点县在建设过程中或多或少存在一些没能完全因地制宜进行项目建设的问题，不仅造成资金浪费，而且引起基层群众不满，特别是一些项目区，虽然沟渠路桥涵闸站等外部建设很整齐，但耕地内在质量没有有效提升，种植作物产量上不去，群众调侃其为“高标准低产田”，影响了高标准农田建设的实效。从三县都是产粮大县实际情况看，青壮年农民大多外出务工，只在粮食收种季节回乡务农，对农机依赖越来越大，对田间道路要求越来越高。宝应、建湖等水网地区由于送肥及收种的需要，对农桥的要求也较为迫切。因此，对一些灌排基础设施较好的地区，要充分考虑大型农机操作、耕地用养结合、绿色优质农产品生产技术应用、土壤有机质持续增加等对高标准农田建设提出的新要求，进一步提高耕种机械化、地力培肥和耕地用养结合等水平，不断满足现代农业发展需要。