加强农业立法 推进依法行政

潘长胜 赵星宇／江苏省农业委员会

加强农业立法 推进依法行政

潘长胜 赵星宇／江苏省农业委员会

法律是治国之重器,良法是善治之前提。党的十八届四中全会决定提出:“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”长期以来，江苏省高度重视农业立法工作，目前全省现行有效的涉农地方性法规共34件、涉农规章共12件，其中省级法规16件、规章6件，初步形成了以国家涉农大法为主体、以地方性涉农法规为骨干、以政府性涉农规章为补充、以相关规范性文件为辅助的全方位、多层次的农业法律规范体系。

一、农业立法工作的主要经验

多年来，江苏省坚持以改革为引领、以发展为主题、以创新为动力，注重农业立法的科学性、前瞻性、针对性和可操作性。总结江苏农业立法的主要经验，大体可以归纳为“四个坚持、四个重视”：

（一）坚持问题导向，重视调查研究。多年来，江苏始终以解决问题为导向，坚持“不调研、莫立法”，高度重视调查研究在立法工作中的基础性作用。省人大和省政府及其相关部门的领导每年都会安排专门时间就农业立法工作深入基层调查研究。近年来，就《江苏省农村集体资产管理条例》 《江苏省湿地保护条例》以及《江苏省实施〈农业技术推广法〉办法》等多部涉农地方性法规赴省内各地乃至兄弟省份开展调研考察，使立法内容最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心，让基层百姓有机会对立法的科学性、合理性、可行性建言献策、“评头论足”、发表观点。

（二）坚持地方特色、重视立法质量。彰显地方特色是衡量地方立法质量的重要标准之一，江苏省农业立法工作一直秉持“不抵触、有特色、可操作”的原则，从地方实际情况出发，突出地方特色、突出解决问题，在充分了解当地农业、农村实际的基础上，在不违背国家立法的前提下，进一步细化国家农业立法的原则性规定，使国家立法和地方立法在中国特色社会主义法律体系内实现法律原则、法律精神、法律制度与江苏省农村社会的无缝对接。比如：苏州地处江南水网地区，河湖众多、湿地资源分布广泛、类型多样化且有浓厚的区域特色，亟需保护好当地特有的湿地生态环境。《苏州市湿地保护条例》的颁布实施，逐步实现了自然湿地的抢救性保护，有效遏制了湿地资源的减少和退化，从而使该市自然湿地保护率从2010年的8%提高到了目前的53.8%，位居全省第一。

（三）坚持科学评价，重视立法评估。地方立法后评估制度，是提高立法质量的重要途径。多年来，除省政府法制办组织专家每年举办数次立法后评估活动外，江苏省农业系统也结合自身实际，不定期地邀请法学专家适时开展农业地方性法规的后评估，对农业法规的合法性、规范性、可操作性进行分析、点评。目前南京、无锡、徐州等地均已为立法后评估工作建章立制，各地出台的《立法后评估办法》系统规定了立法后评估的主体、对象、目的、程序、方法和标准等内容。江苏省在涉农法规规章颁布实施后，通过立法后评估工作的及时跟进，为现行法规规章的及时修改完善与清理废止提供了重要参考依据。

（四）坚持民主立法，重视专家意见。长期以来，江苏省始终将公众参与和专家论证直接引入地方立法全过程，坚持民主立法、开门立法。坚持听取主管部门意见与人民群众意见相结合、听取基层工作者的意见与专家学者的意见相结合、听取法律工作者意见与非法律工作者意见相结合，集思广益、凝聚共识。在立法过程中注重从基层、群众和管理相对人的意见中发现问题、解决问题，使地方立法决策更加接地气、增底气，尽量全面反映不同利益群体的意愿诉求，确保立法工作的公正、公开、公平。例如《盐城市农作物秸秆综合利用条例》在起草过程中，主动邀请人大代表、政协委员、农民代表、法律顾问等群体参与讨论论证，专家学者以及代表们提出的意见建议基本都被立法机关吸收。实施后的《条例》，使盐城在全省率先走出了一条卓有成效的农作物秸秆综合利用之路，成为江苏省乃至全国农作物秸秆综合利用立法的重要典范。

二、农业立法面临的主要困难

尽管江苏省农业立法取得了明显成效，积累了一定经验，但是与建设社会主义法治国家、法治政府、法治社会的战略目标相比，与适应现阶段农业供给侧结构性改革的更高要求相比,还存在以下一些矛盾与问题：

一是上位法的空白给地方立法带来一定难度。农业地方立法不越权、不越位、不与上位法相抵触，是地方立法的一项重要原则。国家上位法对地方立法具有重要的指引功能，农业地方立法工作应当严格做到依法立法，防止出现超越地方立法权限的情况，特别是在涉及有关刑事责任的设定、行政处罚、行政许可、行政强制的设立等方面，必须准确领会国家立法的原意，严格遵循相关规定，不可为了地方行政管理工作的实际需要而设定超出法定权限的条款。但目前在粮食法、扶贫法、农业投入法、农村集体资产管理立法等领域，国家立法尚属空白，在一定程度上造成了地方立法工作的被动和迷茫。

二是农业法律规范的执行力不是太强。法律通常包含法律原则和法律规则，法律原则是法律精神的集中体现；法律规则侧重规范和约束，是对具体权利义务及其法律后果的规范，操作性较强。法律原则和法律规则都是法律的重要内容，相辅相成。但由于多种原因，现行的一些农业法律规范中原则性和指导性的规定较多，具体的法律规则偏少，可操作性不强，和刑法、诉讼法等执行力很强的其他部门法相比，农业立法往往成为“豆腐法” “棉花法”，进而加剧了农业部门的弱势地位和法律执行上的不严肃、不到位。

三是一些立法赋予执法机关行政处罚的裁量权过大，不便操作。比如全国人大常委会法制委员会2011年颁布的《立法技术规范（试行）（二）》明确指出：在规定处以一定幅度的数额罚款时,最低数额与最高数额之间一般不超过十倍。而《中华人民共和国种子法》第七十三条第五款规定：县级以上人民政府农业、林业主管部门处理侵犯植物新品种权案件时，对货值金额不足五万元的，有权处一万元以上二十五万元以下罚款。此处的罚款最低数额与最高数额之间达到了二十五倍，容易造成行政处罚的畸轻畸重，甚至助长人情执法、徇私枉法等腐败现象的滋生。

四是农业立法的战略性基础地位尚未得到一些地方领导重视。农业领域的立法在国家层面得到了比较好的重视，但到了地方，由于受到短期利益的影响，农业立法一般不是部门中心工作，也不是领导关注的重点，农业立法工作难以列入政府有关部门的重要议事日程。部分地方的农业立法工作缺少必要的立法经费、立法人才、技术装备等条件，一定程度上也加剧了一些地方领导的立法畏难情绪。

三、强化农业立法的主要思路

重视并加强新形势下的农业立法工作，应以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神及《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》为指导，以农业关键领域的立法工作为重点，在“不抵触、有特色、可操作”的原则下，切实提高农业立法的创新性和实用性，着力构建并完善系统完备、科学规范、运行有效的农业法律制度体系。

（一）匡正正义、秉持公正。党的十八届四中全会决定指出：“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有序防止部门利益和地方保护主义法律化。”农业立法的宗旨在于建设和维护良好的“三农”发展秩序和发展环境，想方设法增加农民福祉，促进农业和农村经济向好发展，而不是政府部门之间权力和利益的分配与再分配。因此，农业立法不仅要规范行政相对人的权利与义务，更要规范政府农业部门间的职权与责任。通过立法，进一步规范、制约、监督政府农业部门的权力，保证正确行使权力、防止权力滥用。

（二）重视人才、开门立法。立法工作者的个人素质，立法工作队伍的整体水平，都对立法质量的提高有着非常重要的影响。因此，在农业立法过程中，应尽可能地吸纳部门法律顾问、专业律师或其他法律工作者参与立法的调研、起草工作，邀请人大代表、政协委员、院校老师、社会公众以及法制工作者一道参与立法听证、风险评估，使颁布实施的农业法律、法规更科学合理、简便可行。

（三）完善机制、提升质量。法律规范在实施一段时间后，立法机关对其合法性、管用性、可操作性、实施效果等方面进行科学评价，通过检验立法质量，使立法工作者明得失、鉴高低，并可以从评估中总结提炼规律性的经验，用来指导今后的立法工作。要继续加强和改进农业立法的后评估工作，广泛吸收人大、政府法制工作者、法律顾问团队、高等院校法制力量、社会公众定期参与法律法规规章的后评估工作，形成制度长期坚持。

（四）加强宣传、正确引导。宣传法律是法制工作者义不容辞的责任，对新颁布的法律规范及时作出权威解读，加强舆论引导，使各方面准确理解立法的背景、目的和法律的原则、内容和精神，是提高法律实效的重要途径。充分利用“国家宪法日(12月4日)”、12月份法治宣传月、“三农大讲堂”、农业法制例行培训等系列平台，扎实推进法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业，加强法治文化建设。借助报刊、广播、电视、网络等媒体力量和优势，加大农业立法宣传力度，正确引导舆论、凝聚社会共识，营造全社会关心、支持和参与农业立法的良好氛围。

四、做好新时期农业立法工作的几点建议

为科学、民主、规范、有效地做好农业立法工作，使出台的农业法律规范更具科学性、针对性和可操作性。因此，提出以下几点建议：

（一）强化农业立法的顶层设计。农业部是全国最高农业行政主管部门，是涉农法律、行政法规起草修订工作中的重要参与机关，是全国农业部门规章的制定机关，建议农业部适时将全国人大、国务院的涉农立法动态、立法信息及时、准确传递到地方，以便于地方政府及其工作部门精准配合国家立法机关做好农业立法工作。

（二）规范行政处罚的自由裁量权。鉴于有的法律条文赋予执法机关行政处罚的自由裁量权过大，容易造成行政处罚的畸轻畸重、随意任性的情形，建议上级立法机关和农业主管部门在以后的涉农法律、法规起草修订过程中，建立健全农业行政处罚自由裁量权客观公正行使的有效制度，防止执法机关及其工作人员滥用行政处罚权。

（三）加快农业关键领域的立法进程。党的十八届五中全会决定指出：“加快重点领域立法，坚持立改废释并举，深入推进科学立法、民主立法，加快形成完备的法律规范体系。”我国现行的农业法律规范，大多是上世纪90年代和本世纪初制定的，从计划经济向市场经济转变的过渡色彩较浓，不少法律规范已不适应当前深化农村改革和推进农业供给侧结构性改革的现实需要，亟需修改，如土地管理法、农村土地承包法、农民专业合作社法等等。还有一些重要领域的立法尚属空白，如粮食法、扶贫法、农业投入法、土壤污染防治法等等，农业立法任务相当繁重。因此，重视并加快农业关键领域的立法进程显得尤为重要而迫切。

(四)定期组织立法培训。全面推进依法治国、依法治省和依法治农，必须坚持立法先行。立法培训是地方立法工作的重要组成部分，是贯彻落实《立法法》的一项基础工作，是提高地方立法工作水平的有效途径。通过组织立法培训学习、深入研究、互动交流，能够深化对立法工作重要性的认识、保证立法工作的正确方向，有利于立法工作者准确把握立法重点、提高立法创新能力、不断提高立法质量、积极审慎推进地方立法。农业行政主管部门应从战略和全局的高度充分认识做好地方立法培训的重要意义，把定期组织立法培训工作做细做实做好。□