论我国新时期转基因食品安全的法律规制

摘要：生命科技的迅速发展带来的各种转基因食品日益影响着我们的社会生活和生态环境，这其中潜藏着巨大的未知风险，需要法律加以规制。虽然我国已经制定了一些转基因食品安全法律，但仍存在较大缺陷，表现为法律体系不健全，立法层次不高；监管部门利益冲突严重；标识制度不健全；信息交流不顺畅、公众参与程度低等。转基因食品安全的现实紧迫性要求建立与国际接轨并符合国情的法律制度，包括制定转基因基本法、转基因食品标识制度、转基因食品安全监督的公众参与制度及转基因食品侵权救济制度等。

关键词：转基因食品；安全风险；标识制度；法律监管

基金项目：国家社会科学基金青年项目“医学生命科技的法律规制创新研究”（14CFX036）；湖北省教育厅哲学社会科学研究重大项目“医疗纠纷中典型法律问题及其解决机制研究”（15ZD037）

中图分类号：D922.16 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）05-0121-04

随着现代生命科技的迅速发展，转基因技术在食物供给中正被日益广泛地使用，人类社会由此似乎找到了一条解决食物短缺问题的有效途径。然而，转基因技术的应用显然也给人类社会带来了种种挑战和风险，因为经转基因技术改造的生物即转基因生物，一方面可能会对人体产生一定的毒性、抗生素抗性、过敏反应和营养问题；另一方面转基因作物的基因会向其近缘野生种进行渗透，产生所谓的“基因漂移”和“基因污染”现象，从而会对生态环境产生一些难以预料的严重后果。① 因此，许多国家都对转基因生物采取严格的市场准入规则。与发达国家相比，我国转基因生物监管法律制度建设仍较为滞后，市场管理混乱导致转基因食品泛滥，给社会公众的身体健康及社会稳定造成了巨大的威胁。

一、风险社会语境下的转基因食品安全

21世纪是生命科技的时代，现代基因技术的迅速发展及广泛应用使得转基因食品从无到有、从少到多，日益被摆上了普通百姓的餐桌。可以预见，随着转基因技术的深入发展，还将会出现越来越多的转基因食品。然而，食品对于人类社会意义重大，现代社会的人们在解决温饱问题之后，更对食品提出了更高的要求——安全和高品质的食品。事实上，对于转基因技术在农业生产和畜牧养殖等领域中的运用，一直以来就备受社会各界的广泛关注。特别是近年来，有关转基因食品对人体是否安全的问题，就引起了社会各界的广泛争论。尽管一些专家学者声称，转基因食品对人体安全无害，但人们还是普遍担忧转基因食品的安全性问题，网络空间和网络论坛中讲述转基因食品危害的帖子比比皆是，一些社会知名人士也纷纷表达了对转基因食品安全的担忧，而国家的法律政策却始终没有对转基因食品作出明确的规定。这就更引发了社会公众对转基因食品安全问题的广泛质疑，乃至于形成了“谈转基因就色变”的恐慌。

转基因技术即重组脱氧核糖核酸（DNA）技术，是指以分子生物技术为手段将一种或多种生物的目的基因植入另一生物的遗传转化体系，进行基因的重新组合，进而獲得某种特定性状并且能够使该性状在此生物的后代中得到稳定遗传。② 转基因食品，又称基因改良食品或基因修饰食品，是指那些原料中含有转基因成分的食品。③ 目前，各国对转基因食品的监管并不相同：欧盟国家对转基因食品实行严管，不论食品中能否检测出转基因成分，只要是在生产过程中添加了含有转基因的原料，就认定为是转基因食品。④ 而美国相对宽松，只要食品中转基因的含量不超过5%，就可以在其标签上注明“非转基因食品”。⑤ 我国对转基因食品并没有作出明确的规定，已经废止的《转基因食品卫生管理办法》对转基因食品的定义是：利用转基因技术改变基因组构成的微生物、植物与动物制作的食品添加剂及食品。从这一规定来看，我国似乎采取欧盟国家严格界定转基因食品的观点。

对转基因食品而言，由于转基因技术的应用发生在基因分子水平，通常表现为赋予生物体具有更强的抗病虫性、耐干旱性等特性，因此，转基因食品在市场上往往很难被肉眼分辨出来，其对人类生命健康的影响在当前或短时间内也难以察觉，可能需要经过漫长的时间甚至是几代人的基因传递才会显现出来，而且这种基因的病变很可能又是影响巨大和难以恢复的。由此在不能确保绝对安全的情况下，自然引发了社会各界对转基因食品安全性的质疑，主要表现为：是否会形成新的毒素；是否会引发过敏反应；是否会损害食物本来的营养成分；是否会对抗生素产生耐药性；是否会打破原来的自然生态平衡，等等。可惜的是，对上述问题，至今为止并没有让人信服的答案。在现代社会基因技术被广泛运用于食品工业之前，人类并不能确切地知晓其对人类的影响到底如何，也没有现成的转基因食品危害人类生命安全的经验和教训，转基因食品的未来处于一种模糊不定的状态，而这种不确定的状态蕴含着巨大的风险，从而影响到人类社会对转基因食品的接受和认可。但是，转基因食品安全与否的模糊性并没有阻碍转基因食品大量地进入市场。目前，转基因玉米、大豆、油菜等作物已在世界范围内广泛种植并悄然进入到人类的日常饮食中。据统计，截止到2015年，全球转基因作物累计种植面积达到空前的20亿公顷，这其中包括转基因大豆10亿公顷、转基因玉米6亿公顷、转基因棉花3亿公顷和转基因油菜1亿公顷⑥。

现代科学技术的发展，极大地提高了人类认识自然和改造自然的能力，也极大改善了人们的生活质量；但同时其也使得现代社会生活不确定性的风险大为增加，现代社会亦被学者称为“风险社会”。现代社会的食品生产对转基因技术的利用同样如此，其也可能蕴藏着巨大的安全风险，并且一旦发生将导致难以挽回的灾难性后果。

生命科技本身并无倾向性，但转基因技术的发展与人们对食品安全的担忧又是“无法缓和的矛盾体”。⑦ 如何在保障转基因技术健康发展的同时又能消除人们对转基因食品安全的顾虑，是一个很重要的议题。当前，我国的法治建设正如火如荼地进行，党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国战略；同时，在生命科学领域，伴随着现代社会转基因技术的发展及广泛应用，转基因食品安全的法律规则亟待完善。对转基因食品风险的监管，显然需要构建科学合理的科技风险治理法律制度，这是对传统的主要依据科技伦理即道德力量管控科技风险的反思与超越。传统的伦理道德约束随着社会经济的发展而日渐单薄乏力，必然要求强有力的法律规范的介入，以法律的强制力量来保证生命科技风险的有效治理。

二、我国现有转基因食品安全法律监管存在的问题

我国现有的关于转基因生物安全的法律法规大多制定于20世纪90年代末至21世纪初，但随着转基因技术的迅猛发展，这些监管制度已显现出诸多的缺陷，存在着严重的滞后性。

第一，法律体系不健全，立法层次不高。在判断某一法律体系是否完善时，必须结合立法、执法和司法等方面进行考察。其中，立法在整个框架体系中发挥着决定性作用，因此法律体系建设需要有切实可行的立法作为支撑，而且法律法规由何种部门制定出台，决定了其效力位阶，代表了该法律在整个国家法律体系中所处的地位、所体现的基本法律价值。目前，我国的转基因食品立法主要由國务院及其部委（农业部和原卫生部）颁布的有关转基因食品的行政法规和部门规章组成。虽然全国人大及其常务委员会制定了具有较高立法层次的食品安全法，这其中一些规定也可适用于转基因食品，但转基因食品显然不同于该法所主要规制的传统食品。因为存在“转基因”这一特殊情况，这类食品在试验、生产、加工到流通的各个环节都需要作区别考虑和对待。因此，我们不能将转基因食品与传统食品同等对待，食品安全法也很难将转基因食品安全的全部问题纳入其保护和规制范围之中。转基因食品大规模商业化作为未来的发展趋势，其立法的缺失势必会对国家和社会公众产生重大影响，但我国目前还缺少一部专门规制转基因食品安全的法律。

第二，监管部门之间利益冲突严重。在转基因食品安全的监管中，部门之间利益冲突往往导致立法重复和立法空缺现象并存。目前我国尚缺乏专门的综合性转基因食品安全立法，也没有设立统筹性的议事协调机构，这就导致各监管部门难以获得完整有效的转基因食品安全信息，以至产生种种问题：一是转基因食品市场混乱，行政管理陷入困境。对转基因食品的监管，究竟重点是“转基因”还是“食品”，抑或二者兼而有之呢？我国尚没有明确规定，以至于在获取、交换转基因食品信息，办理手续时，很多企业就不知所措。而且，管理部门之间的重复管理、管理的漏洞也造成转基因食品市场的不稳定，这对于我国履行国际条约的承诺也造成了不利影响。因为转基因生物的跨国交易或转移需要出口国与进口国进行信息沟通与联络，而根据国际惯例，联络的部门一般为国家环保机构，但在我国是农业部，难免存在“专业不对口”的尴尬。二是各部门的利益冲突往往导致相关立法带有部门保护主义倾向，即各部门立法只关注本部门的利益。在缺乏有效沟通和协调的情况下，各部门在对转基因食品市场的管理过程中难免陷入混乱状态，最终不同部门在针对同一事务管理中容易发生冲突，导致管理和监管效率低下。

第三，转基因标识制度不健全。食品标识是在食品上做标记以记载和反映该食品的性状、生产和流通过程等的信息。世界各国普遍建立了食品标识制度，该标识给消费者传递包括食品的特征、成份、生产日期和保存方法等相关信息，用以保障消费者的知情权；同时，在标识上所记的执行标准代码也是引导监督管理机构工作的重要依据。⑧ 近年来我国非常重视推进食品标识工作，例如，2015年8月，国家质量监督检验检疫总局就重新修订了《食品标识管理规定》，以进一步加强食品标识工作，其第5条明确规定：“食品或者其包装上应当附加标识”；第16条第3项规定，“属于转基因食品或者含法定转基因原料的”应当在其标识上标注中文说明。但是，由于我国传统社会中食品标识意识淡薄及各种现实困境，转基因食品标识的实际效果并不明显。加之《食品标识管理规定》第5条又规定：“但是按法律、行政法规规定可以不附加标识的食品除外”，这无形之中也可能给转基因食品留下了免去标识义务的“后门”。而转基因食品因其理论上潜藏着巨大的安全风险，更应当强调有所标识。例如，欧盟国家对于转基因食品持谨慎的态度，自然对转基因食品采取强制性标识制度；虽然美国对转基因食品的态度较为开放，民众也较能接受转基因食品，但是对转基因食品也建立了自愿性转基因标识制度。相比之下，我国转基因食品标识制度建设很不健全，没有明确和细致地规定转基因食品的标识制度；对于转基因食品规制的范围也比较狭窄，由于没有对转基因食品作出明确的界定或采取列举式提示性规定，实践中很多转基因食品并没有被纳入到标识制度管理之中；对于转基因食品的标识也缺乏具体规定，《食品标识管理规定》只要求对转基因食品“标注中文说明”，却没有明确规定应当标识的内容。

第四，信息交流不顺畅、公众参与程度低。提高公众参与度，强调转基因食品安全管理的交往理性，既有助于提高人们对转基因食品的安全意识，又有助于提高转基因食品安全管理的透明度，从而让社会公众的制约与监督作用达到最优。但在转基因食品管理的过程中，各部门在信息交流方面并不主动，而且，我国在转基因食品安全管理中缺乏足够的透明度，管理过程中与社会公众的互动程度也较低。政府相关部门的转基因食品监管成员改选程序不透明，实践中是由各部门推荐自己认为合适的人选，由农业部加以认定。⑨ 转基因管理部门的人员并不向社会公众公开，在实际管理过程中的审批材料更不向社会公众公开。管理决策的不透明，导致社会公众很难对转基因食品有清晰的了解和辨别。

第五，国际社会压力日益增加。我国已是《生物多样性公约》与《卡塔赫纳生物安全议定书》的缔约国，承担着履行协议的义务，并且随着后者违约赔偿制度的完善，我国国内立法进度显著落后于国际公约的现状，可能导致很大的赔偿风险。同时，作为WTO成员国之一，我国还需要平衡议定书与WTO协议的关系，这更需要国内立法的巧妙安排。此外，相关法律规定不全面、落实不到位还使得我国经常被跨国公司采用次级标准，成为了转基因食品的“法外之地”。例如，2005年3月，“绿色和平”组织就披露，在中国市场上销售的卡夫食品有限公司生产的“乐之三明治饼干”和金宝汤公司生产的“金宝金黄玉米汤”中含有转基因成分。而这两家食品企业都曾在欧洲市场上作过不使用转基因原料的承诺，但在我国却未作出如此承诺，置转基因食品安全于不顾。

三、我国新时期转基因食品安全法律制度的完善

现代社会转基因技术的发展日新月异，各种各样的转基因食品正日益深刻地影响和改变着我们的食物结构和生态环境，然而由于认识的局限，我们还缺乏对转基因食品安全与否的明确认知，由此潜藏着未知的巨大风险，也引发了人们对转基因食品安全的恐慌，因此，如何构建科学合理的法律制度以既有利于推动转基因食品市场的发展又充分保障转基因食品安全，显然是社会各界的关注热点。

第一，制定转基因食品专门法，建立完善的转基因食品法律体系。完善转基因食品安全的立法，我们应借鉴发达国家的经验，建议由全国人大及其常务委员会制定专门的《中华人民共和国转基因食品安全法》，使其成为转基因食品安全的“基本法”。该法应厘清相关部门的管理职责，明确公民转基因食品安全问题的知情权，建立保障转基因食品安全的基本制度。转基因食品安全问题是关系国计民生的重大问题，相关立法权应统一由全国人大及其常务委员会来行使，在全国人大及其常务委员会制定基本法之后，再由国务院及其部委制定详细的行政规章或部门规章⑩。通过上位法的制定可以统一协调各部门，避免混乱冲突的局面，最终形成一个以《转基因食品安全法》为上位法，行政法规、部门规章为下位法上下结合、相辅相成的转基因食品安全法律体系。

第二，建立完善的转基因食品标识制度。标识制度是转基因食品安全立法中最为重要的制度之一，集中体现了各国对转基因食品安全的谨慎态度，通过施以明确的食品标识，可以加强对转基因食品安全的监管及对消费者知情权的保护。我国有学者就指出：“标识管理制度对消费者转基因食品购买意愿有显著影响，消费者对政府转基因食品标识管理信任度越高、对标识的关注度越高，其购买意愿也就越高”。{11} 目前，虽然我国对转基因食品实行强制标识制度，但是缺少一些具体的实践性规定，因此应当针对转基因食品的不同情形，细化标识标准：首先，应将转基因食品强制标识制度的应用领域扩大至转基因食品加工的全部流程，只要是最终产品中包含转基因成分，都应当进行强制标识，标明其转基因成分。其次，要设定标识阈值，补充标识豁免规定。在转基因食品的生产、加工、运输和流通过程中，因为偶然因素和技术上的不可抗力，难免造成转基因食品和非转基因食品的混杂和污染。对此，应借鉴其他国家的立法经验及我国转基因食品安全评价和检测的实际水平，设定1%的阈值标准和豁免制度。这将有利于增强标识制度的科学性和可操作性。再次，借鉴欧盟国家的做法，引入可追溯性标识管理。可追溯标识管理就是明确规定转基因食品的生产者在进行第一次销售时，应当以书面形式向下一环节的销售者提供销售食品所包含的详细的转基因信息，并依次向下一环节传递。

第三，建立健全转基因食品安全监督的公众参与制度。由于转基因食品技术的特殊性，使得政府在监管过程中起着主导作用，但是我们也不能忽视社会公众的力量。让社会公众参与转基因食品安全监管，有利于降低执法机关的执法成本，提高监管效率；能够对相关的违法行为進行有效的威慑，增加其违法成本；在一定程度上解决转基因食品安全监管的信息不对称问题，进一步优化转基因食品安全监管。首先，应当增强转基因食品安全立法与公众的互动，以便公众参与立法及监管标准的制定，评估转基因食品的安全性。可以通过问卷调查、举行听证会等方式使公众积极参与到转基因食品安全监管的法律、规章制定中来；其次，应当建立转基因食品标识说明制度，以保障公众的知情选择权，即公众有权知道食品的成分、生存环境中的生物等，使公众以主动的态度参与对转基因食品的安全监管；再次，应当公开转基因食品安全的公众举报方式，建立健全公众意见反馈机制，确立行政主管单位及时公布转基因食品安全监管的相关信息，确保公众了解相关情况，并吸收公众对转基因食品安全监管的意见。最后，应引入公益诉讼制度，对违法的转基因食品技术利用或者政府机构对侵害行为不作为等，应当允许社会公益组织提起公益诉讼，确保让社会公众参与事后监管。

第四，完善转基因食品的救济制度。我国对于转基因食品安全违法者的处罚力度相对较轻。以当前法律法规中的规定，如果生产经营者隐瞒相关的食品安全信息，其后果仅仅是通报批评，并没有规定相关处罚措施。目前，市场上的许多转基因食品并没有明确相关的标识，这一方面是经营者担心消费者在得知产品的真实信息后会使销量下降，另一方面也正是因为对于转基因食品安全违法行为的处罚力度较轻所致。因此，应当加大对相关违法者的惩罚力度。例如，当出现转基因违法行为时，应对经营者进行赔偿性罚款，没收其销售的产品及其违法所得，违法行为较为严重时可吊销营业执照。转基因食品安全法应规定消费者在权益受到损害时的求偿权。这里所说的消费者权益受损，不仅包括实际已经出现的对于身体健康的损害，也应当包括消费者知情权受到损害时的情况。当消费者的健康权或生命权由于转基因食品生产经营者的违法行为受到损失，其自然享有求偿权，但知情权对于消费者同样重要，不管是从消费者的心理上还是从消费风俗或宗教信仰方面考虑，知情权的损害都是应当引起足够重视的问题，并赋予消费者向该商品的生产经营者求偿的权利。对于赔偿数额的确定，建议可以考虑以购买商品的价值乘以一定的倍率，如5—10倍。虽然消费者在具体举证和维权时存在一定难度，但有了这样的原则性的规定，可以以此保证消费者在维权时有法可依。此外，转基因食品安全一旦出现问题，其影响往往非常广泛。这时仅仅依靠企业对消费者进行赔偿是不现实的，企业对消费者的赔付也有一定的滞后性，不利于消费者权益的维护。为此，应建立适当的转基因食品安全保障金制度，以更好地保障消费者的合法权益。至于转基因食品安全基金的来源，可以采取以下三个途径：一是政府可以逐年按一定数额对于该基金进行拨款；二是可以要求转基因食品生产经营者在决定生产经营转基因食品时缴纳一定数额的资金作为该基金的组成部分，就如同企业所缴纳的排污费的性质；三是可以从上述论述中的罚款按比例提取一部分作为该基金的来源。转基因食品安全保障基金与普通的基金有着不同的性质，不能交由一般的基金公司进行运营和管理，因为基于该基金的性质，其并不适合进行风险性投资。建议可以在新成立的市场监督管理局之下设立专门的机构对其进行管理，以保障该基金在消费者受到损害时能够得到正常的给付。

总之，转基因食品安全事关我国的国计民生，必须引起高度重视。一旦转基因食品出现安全隐患，那么其对人类社会所造成的严重后果将是难以估量的连锁反应和毁灭性打击。随着生命科技的飞速发展，在商业化的驱动下，转基因食品已走入千家万户。转基因食品的商业化进程对缓解我国的粮食安全问题具有重要的意义，在解决了粮食供应数量上的问题的同时，也必须通过有效的法律制度对其进行规制，这样才能保证转基因产业的健康发展，同时保障消费者的身体健康。

（本文写作过程中，得到了华丽娜的帮助，甚为感谢！）

注释：

① 沈孝宙：《转基因之争》，化学工业出版社2008年版，第78—79页。

② 刘谦、朱鑫泉：《生物安全》，科学出版社2001年版，第23页。

③ 刘旭霞、欧阳邓亚：《日本转基因食品安全法律制度对我国的启示》，《法制研究》2009年第7期。

④ 马逊风：《食品安全与生态风险》，化学工业出版社2003年版，第125页。

⑤ 薛达元主编：《生物安全管理与实践——南京生物安全国际研讨会论文集》，中国环境科学出版社1999年版，第32—43页。

⑥ Clive James：《2015年全球生物技术/转基因作物商业化发展态势》，《中国生物工程杂志》2016年第4期。

⑦ 刘培磊等：《我国转基因技术风险交流分析》，《中国生物工程杂志》2011年第8期。

⑧ 王艳林：《中华人民共和国食品安全法实施问题》，中国计量出版社2009年版，第147页。

⑨ 张伟：《农业部为转基因水稻品系颁安全证书被疑暗箱操作》，《中国青年报》2009年12月23日。

⑩ 杨新莹：《我国转基因食品安全立法模式探讨》，《贵州农业科学》2011年第10期。

{11} 黄建等：《标识管理制度对消费者转基因食品购买意愿的影响研究——以武汉市为例》，《中国农业大学学报》2013年第5期。

作者简介：徐明，武汉大学法学院博士后研究人员，湖北武汉，430073；武汉工商学院教授，湖北武汉，430065。

（责任编辑 李 涛）