检察机关内设业务机构设置的构想

郭国谦+汪海+李文涛

摘要：在监察体制改革和司法体制改革背景下，检察机关务必明确其在人民代表大会制度下的法律监督机关的宪法定位。监察体制改革是当前反腐败斗争呈现压倒性态势下，党中央为巩固和发展反腐败成果、整合反腐败力量的正确选择。面临新形式，检察工作务必接受新任务、赋予新职能、形成新重心，明确检察监督职能配置。为配合司法体制改革后扁平化管理的要求，以及员额检察官的精英化和职业化发展方向，检察机关的内设机构应当体现模块化、合成化、精细化的特征，即“2+3模式”，实现监督工作实体化，实体工作模塊化，高效发挥检察监督职能，增强检察机关公信力。

关键词：监察改革 检察权 内设机构 配置 设置

当今中国处于一个重要的历史节点，正从新的历史征程出发，走向更加辉煌的未来。十八届六中全会首次将监察机关与政府和司法机关并列提出，随后三省市监察改革进行试点，这预示着在司法体制改革进行的同时，监察体制改革这项更高层次的政治改革业已启动。在双重改革背景下的检察机关，面临着如何清晰界定职能定位和顺利实现职能调整，更好的履行宪法赋予的职责，担当起国家法制统一的守护者和公平正义的捍卫者这一神圣使命。这就必然要求我们调整思路，转变理念，从理论上研究检察权的宪法依据和政治基础，从制度中探索检察职能顺畅运行的组织范式，从实践中寻求高效发挥检察职能的机构设置方式。

一、职务犯罪侦查职能转隶后检察机关的宪法地位及理论基础

我国1982年《宪法》第129条明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是以最高大法的形式确立了检察机关的法律地位和检察权的属性。随着我国监察体制改革的推进，国家将成立统一的反腐败机构，检察机关的职务犯罪侦查和预防职能及人员将全部转隶到新的监察机关中去，这样以来，我国的国家机关格局将呈现出人民代表大会下的“一府一委两院”这一新的政体形式。检察机关作为我国政体中的重要国家机构之一的政治地位和法律监督机关的宪法定位并未因此而动摇。

（一）检察机关是我国人民代表大会制度的重要组成部分

人民代表大会制度是中国人民民主专政的政权组织形式，是我国的根本政治制度，型构和影响着中国整个政治生态。在一元分立的权力架构下，全国人民代表大会作为最高权力机关，代表人民行使国家主权，国家行政机关、审判机关、检察机关，以及即将出现的监察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民大表大会是最高权力机关，行使立法权，高于行政权、监察权、审判权和检察权。西方三权分立国家的立法权、行政权和司法权处于同一个维度，三种权力分享国家政权，相互制衡，无需专门的监督机关，基本能够实现国家权力之间的平衡。有别于西方的国家机构设置，我国的人民代表大会制度中以法律监督为宪法职责的检察权独立存在，有着独特的政治生态和历史必然。最完整意义的监督权当然由国家最高权力机关行使，也唯有全国人民代表大会才能够全面统摄监督权。检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关，以及监察机关并列的政权序列，检察机关的法律监督权是由权力机关授予并受其领导和监督的法律监督执行机关。

（二）中国检察制度的理论基础和政治条件并未改变

宪法将检察机关定位为法律监督机关，与审判机关一起共同组成我国的司法体系，是具有中国特色的政治制度和司法制度，是党和国家为保障宪法法律统一正确实施作出的重大设计。人民民主专政理论、人民代表大会制度理论、民主集中制理论以及列宁法律监督思想是确立我国检察制度的理论基础。这些基本理论范畴共同构成了当代中国检察制度的政治和法律理论基础。一些学者未能从发展联系的哲学深度和政治的高度来全面审视和总体把握，而把视野局限于某一微观领域，仅从刑事诉讼理论和规律或者与西方法治模式的差异，来研究分析我国检察制度中存在的不足和问题，与中国国情和社会现实的大背景割裂开来去讨论纯粹的法理应然性，根本否定检察制度和检察权，显然是违背政治规律的，甚至有脱离党的领导和抛弃人民代表大会制度的危险。正是由于检察权实际上是前述三大理论和列宁法律监督思想具体化的产物，具有充分的法理正当性，因此能够适用于今天中国的政治现实。当前，设置检察机关的历史条件并未发生根本变化，检察工作对于建设社会主义民主法制仍然发挥着积极作用。职务犯罪侦查和预防职能的转隶，毋庸置疑对检察机关的影响巨大。但是，立法的人民性决定了检察的人民性，任何国家机构并无个人利益，人民利益至高无上，检察机关将全力配合这一国家层面的政治改革。转隶后的检察机关要尽快适应新环境和新任务，通过内部的各种改革，强化检察监督主业，履行好归属于检察机关的法律监督职责。

（三）党领导下的检察机关在全面推进依法治国中占据重要角色

十八大以来，以习近平为核心的党中央对检察工作高度重视，在加强和改进对司法工作的领导，确保检察机关依法独立公正行使职权等方面，进行了各种制度设计和机制安排。中央确立了领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，党委定期听取检察机关工作汇报制度，检察机关党组关于重大事项向党委报告制度等重大举措。十八届四中全会要求完善检察机关行使监督权的法律制度，在遵循宪法关于检察机关作为国家法律监督机关的原则立场上，对检察机关如何进一步加强法律监督工作提出了明确和具体的要求。同时，四中全会提出检察机关开展对行政违法行为和行政强制措施进行监督的改革要求，要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，探索设立跨行政区划的人民检察院，强调了人民检察院依法独立行使检察权，肯定了检察官的职业化，提升检察官的履职能力，强力推进检察工作在法治国家建设中展现新作为。

二、职务犯罪侦查职能权转隶后的检察权配置

检察权与法律监督权是什么关系？毫无疑问，检察权的配置应当紧紧围绕“人民检察院是法律监督机关”的宪法定位。法律监督权是一个宪法定义，是设立检察机关需要实现的目标，检察权的各项职能与法律监督权之间是部分与整体、手段与目的、形式与本质的关系。可以说，法律监督权是检察机关在履行宪法赋予的职责时依法所享有的各项具体权力的总称。检察权中的各项具体职能都属于法律监督权的范畴，法律监督权是上位概念，根据法律规定，检察职能中包括侦查权、批捕权、公诉权、诉讼监督权、行政执法监督权等各项权力都是下位概念，都是检察机关法律监督权的具体组成部分。

在职务犯罪侦查和预防职能转隶后，检察机关要积极顺应改革发展需要，理顺各项检察职能，聚焦监督主业，强化检察监督，在全面依法治国中发挥积极作用。一是刑事检察监督权。刑检工作是检察机关的传统强项，今后要做大做强做精，成为检察监督的王牌。包括刑事立案监督权、刑事侦查活动监督权、刑事审判监督权、刑事执行检察监督权、死刑复核法律监督权等。二是民事检察监督权。民事诉讼的乱象亟待检察机关推动健全多元化民事检察监督格局，加强民事再审抗诉工作，虚假诉讼监督工作常态化开展，加强对生效裁判、调解书以及审判人员违法、执行活动的监督。三是行政检察监督权。强化对行政权的制约需要催生行政检察监督的发展，行政执法监督将成为新的检察工作重心之一。推进行政生效裁判、审判程序和执行活动监督，建立健全行政违法行为监督和行政强制措施监督，探索建立行政执法与行政检察衔接平台，完善行政检察与行政复议衔接机制。四是控告申诉检察监督权。畅通渠道实现“信、访、网、电、视频”全面融合。办好刑事赔偿案件，积极开展国家赔偿监督工作。五是未成年人检察监督权。大力关注未成年人健康成长，积极参与校园欺凌专项治理，深入开展“法治进校园”巡讲，严格落实未成年人刑事诉讼特殊程序，以推进对未成年人综合保护为己任。六是专门检察监督权。支持军事检察机关全面履职，不断丰富专门检察工作内涵，完善专门检察监督格局。

三、双重改革后检察机关内设业务机构设置变革构想

内设机构是检察机关内部的功能单元，也是检察权内部配置与运行的组织载体，对于司法体制改革后检察权能高效运行具有十分重要的意义。检察机关要坚持扁平化管理与专业化建设相结合，坚持精简务实效能，积极推进检察机关内设机构改革。本文仅就检察机关的内设业务机构为研究对象，相关的非业务内设机构可参考已经完成司法体制改革的试点单位。

（一）当前内设机构设置存在的问题

检察机关内设机构的设置多年来存在着标准和名称不统一、相對混乱的实际情况，省以下各级检察机关的内设业务机构设置问题更为突出。比如，设置侦监部门是以监督任务为标准，设置公诉部门是按照诉讼程序的阶段为标准，设置民行、反贪、反渎等是以管辖案件范围为标准，设置研究室、案管办等是以检察职能为标准。地方各级检察机关内设机构的名称也是各行其是，如公诉部门有的叫公诉处，有的叫公诉局；侦监部门有的地方是侦监处，有的地方分为侦监处和批捕处。非业务部门的设置更是五花八门。这些问题是多方面因素造成的，给检察工作带来了一定的消极影响，尤其是设置标准的不统一直接引起人们对检察职能的疑惑，亟待加以改变。

（二）内设机构设置依据的标准应当是被监督对象的性质

标准是系统中划分功能单元的逻辑起点。一个组织系统内的划分标准应当统一，这是逻辑学的必然要求，否则就容易导致系统内部的各个部门功能紊乱交错，或者不周延。监督视角下的检察机关内设机构设置标准应当是实体案件，是依据具体的被监督对象的性质来划分出模块单元。这种新观点的提出有别于以检察权的配置等为主要标准来划分内设机构的主流观点，理由如下：一是在职务犯罪侦查权转隶之后，检察监督失去了最具震慑力、最权威的刚性手段，如果还把程序性奉为检察监督的最高指示，简单固守柔性权能，那么检察监督将会走进死胡同，毫无出路。这就必须在采取程序性监督手段的同时，高度关注对实体的严苛把握，通过对案件证据的谨慎审查、事实的高度还原和法律的精准适用等，来全方位、多角度、深层次的办理检察监督案件，让实体工作贯穿监督全程，实现监督工作实体化。二是在人员分类管理改革后，检察官走向职业化、精英化，如果仅能办理某个诉讼环节的程序性案件，那将是名不副实。检察官在办理各类检察监督案件中，批捕、侦查监督、审查起诉、审判监督等各个程序阶段都能游刃有余处理，否则应退出员额。一个检察监督程序中的案件，现在完全可以由一个检察官来办理，无需内设机构之间相互制约，以提高监督效率和效果为重，而非相互掣肘，影响监督效果。三是能够与审判机关、公安机关的内部机构设置形成对应，保持衔接一致。比如法院设置有刑庭、民庭、行政庭、环保庭等，检察院对应设置刑事检察部门、民事检察部门、行政检察部门、环保检察部门等。

（三）检察机关“2+3”内设机构设置模式的初步构想

当我们认可了检察监督是检察机关的中心职责，就能重点围绕监督来做文章；当推行了司法责任制改革，谁办案谁负责，权责清晰了，就能不去纠结于通过内部机构之间相互制约来防范冤假错案；当检察官精英化和职业化了，就能敢于把一个案件中各项监督工作交由一个检察官来办理。基于此，我们大胆创新设计了“2+3”内设业务机构设置模式。

“2+3”内设业务机构设置模式就是，在双重改革的新形势下，根据检察监督的新职能、新任务，聚焦监督主责主业的新重心，坚持检察业务工作扁平化管理，契合检察官的职业化、精英化，将检察机关内设业务机构依据被监督对象性质为标准进行设置，实现内设业务机构的模块化、合成化、精细化。所谓“2”，就是以“忠诚、为民、担当、公正、廉洁”为检察职业道德基本准则，以员额制检察官选任制为前提，实现检察官的精英化、职业化。精英化就是通过在现有检察官中优中选优，使具有扎实理论功底和丰富实践经验的、能够胜任员额检察官职责的少数精英分子选任为检察官；职业化就是检察官要将检察事业作为崇高的职业而终身追求，履行检察监督办案的重要职责，严格执行检察官办案责任制，并享有完善的职业保障。所谓“3”是机构模块化、合成化、精细化。具体来说，模块化就是依据被监督个案的性质来划分组织内的功能单元，有利于同行政机关、监察机关和审判机关职能紧密呼应，并根据国情变化和社会发展及时灵活调整；合成化就是在每个单元中可糅合从立案监督开始直至执行监督的全部监督手段和措施，有利于凝聚监督合力，避免单个监督方式的柔性无力；精细化就是在模块化的机构内要按照各类案件性质对程序和实体作出具体要求，有利于凸显检察监督的专业特点，有利于检察官精细操作。而且在这样的设置中“2”和“3”，也就是人和机构又是相辅相成、相互促进的，有利于达到理想的监督效果。批捕、起诉、抗诉、检察建议、移交犯罪线索等这些工作手段和业务技能，是一名员额检察官应当熟练掌握的功夫和本领，而在模块化的机构内，精英检察官恰好可以根据案件所处环节综合运用多种监督手段来办案。由此可见，在模块化的机构中，职业化的精英检察官采取合成化手段，按照精细化的工作要求开展办案工作，形成了人与机构的完美组合搭配，最终实现了检察职能的充分高效发挥。

在统一划分标准的同时，还应当统一机构名称。机构名称只是一个形式，看似无足轻重，但是形式的统一能够带来的是机关整体的稳定性和严肃性，必须给予高度重视。鉴于司法体制改革增强司法属性和检察官职业化的要求，建议省以下检察机关内设业务机构统一称为“处”，其负责人称谓统一为“主任”。并初步设想可成立：刑事检察处、职务犯罪检察处、未成年人犯罪检察处、民事检察处、行政检察处、环境保护检察处、特别检察处（如海事检察处、金融犯罪检察处、国安检察处、毒品犯罪检察处等）。刑事检察处负责普通刑事犯罪案件的批捕、侦查监督、起诉、抗诉等监督工作；职务犯罪检察处专司监察机关办理的职务犯罪案件的审查起诉等工作；未成年人犯罪检察处专司未成年人犯罪的各项监督工作；民事检察处负责民事诉讼监督和民事执行监督；行政检察处承担行政诉讼监督和行政执法监督职能；环境保护检察处承担环境保护执法工作中的各项监督；特别检察处负责特定地点或时间某类多发特殊案件的监督职责。

通过推行“2+3”内设业务机构设置模式，有效应对化解监察体制改革对检察机关的消极影响，变被动为主动，同时能大幅提升司法体制改革带给检察机关的积极影响，强化检察机关内设业务机构的运行效率，增强检察机关的办案能力，提高检察监督案件的质量和水平，树立检察机关的司法权威和司法公信力。