强化依法行政意识提升防震减灾行政执法水平——以地震动参数区划图执行情况监督检查为例

刘允秀

强化依法行政意识提升防震减灾行政执法水平
——以地震动参数区划图执行情况监督检查为例

刘允秀

刘允秀，高级工程师，原天津市地震局新闻发言人、政策法规处处长，长期负责地方立法执法、法制监督、震害防御、新闻和市县工作，具有丰富的地方立法、行政执法等实践经验。自1972年以来，从事地震电磁学的观测和研究工作，曾长期兼任中国地震学会电磁专业委员会委员；2004年起，任天津市地震局政策法规处、震害防御处处长；2007年起，兼任天津市地震局新闻发言人、天津市地震局科技委委员；2012年退休后，主要从事地震行政执法、地震依法行政的政策研究和教学工作，先后在中国地震局杭州干部培训中心、有关省市干部培训班授课，讲授抗震设防要求行政执法、地震观测环境行政执法和地震依法行政等课程。

《中华人民共和国防震减灾法》规定：防震减灾工作实行预防为主，防御与救助相结合的工作方针。习近平总书记在纪念唐山大地震40周年座谈会上强调：要总结经验，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

在防震减灾工作中，全面贯彻落实抗震设防要求的各项技术标准和规定，保障各类建、构筑物达到国家规定的抗震能力，是贯彻以防为主、防抗救相结合工作方针，最大限度地减轻地震灾害的最根本的措施。

《中华人民共和国防震减灾法》对加强抗震设防要求执行情况的监督管理做了严格的规定，但也存在监管主体不明确，对不执行《中国地震动参数区划图》的违法行为未制定处罚条款等问题。在地方性法规的立法过程中，部分地区明确了本地区抗震设防要求以及《中国地震动参数区划图》执行情况监督检查的行政主体，部分地区还对不执行区划图的违法行为设立了处罚条款，但总体发展不平衡。

国家强制性技术标准《中国地震动参数区划图》是国家抗震设防要求的重要组成部分，是量大面广的一般建设工程的抗震设防标准。这个标准的全面贯彻实施，可以说是奠定建设工程抗震能力的基石。本文就《中国地震动参数区划图》执行情况监督检查工作中的若干问题进行分析。

抗震设防要求的定义和区划图的约束力

（一）抗震设防要求的定义

中国地震局令第七号《建设工程抗震设防要求管理规定》第二条明确给出了抗震设防要求的定义：“在中华人民共和国境内进行建设工程抗震设防要求的确定、使用和监督管理，必须遵守本规定。本规定所称抗震设防要求，是指建设工程抗御地震破坏的准则和在一定风险水准下抗震设计采用的地震烈度或地震动参数。”根据这一定义，抗震设防要求由建设工程抗御地震破坏的准则和在一定风险水准下的地震烈度和地震动参数构成。

建设工程抗御地震破坏的准则是国家根据经济实力和安全需求确定的建设工程抗震安全准则。安全是相对的，建、构筑物的结实程度也是相对的。目前我国规定的建设工程抗御地震破坏的准则是小震不坏，中震可修，大震不倒。小震不坏，是指建筑物在设计使用基准期内遭遇超越概率63%的地震影响时，变形应在弹性阶段，可以出现墙皮微裂等轻微破坏，但承重结构部件不允许出现破坏现象；中震可修，是指建筑物在设计基准期内遭遇超越概率10%（地震基本烈度）的地震影响时，结构构件允许有破坏，但可以经简单维修加固后继续使用；大震不倒，是指建筑物在设计使用基准期内遭遇超越概率2%（比基本地震烈度高出一度）的地震影响时，不能倒塌。可见，我国政府规定的建筑物抗御地震破坏的准则是以保护人的生命安全为主要目标。《建筑抗震设计规范》在总则中对这一抗震设防目标做了明确规定。因此建设工程抗御地震破坏的准则是抗震设防要求的重要组成部分。

一定风险水准下抗震设计采用的地震烈度或地震动参数主要包含以下内容：一是强制性国家标准《中国地震动参数区划图》规定的一般建设工程场地的设计地震动参数；二是地震小区划图确定的一般建设工程场地的设计地震动参数；三是通过工程场地地震安全性评价确定的不同概率水准的设计地震动参数。

综上，抗震设防要求中的“要求”是抽象概念，是由建设工程抗御地震破坏的准则、国家强制性标准《中国地震动参数区划图》、地震小区划图、通过工程场地地震安全性评价确定的不同概率水准的地震动参数等具体概念构成。《中华人民共和国标准化法》总则第二条规定：“对下列需要统一的技术要求，应当制定标准。”该条第四项为：“建设工程的设计、施工方法和安全要求。”可见，技术要求是标准化领域的通用概念，它是为了实现一个管理目标而制定的若干个技术标准、规程或者准则的总称。

（二）地震动参数区划图的约束力

国家标准《标准化工作指南第一部分：标准化和相关活动的通用术语》对技术法规下了定义：“技术法规：规定技术要求的法规，它或者直接规定技术要求，或者通过引用标准、规范或者规程提供技术要求，或者将标准、规范或者规程的内容纳入法规中。”由于强制性国家标准会被法律法规引用，使其具有了法规性质。

《中华人民共和国防震减灾法》的空白授权和引用。该法第十条规定：“从事防震减灾活动，应当遵守国家有关防震减灾标准。”第三十四条第一款规定：“国务院地震工作主管部门负责制定全国地震烈度区划图或者地震动参数区划图。”该款用空白授权的方式，授权国务院地震工作主管部门制定全国地震烈度或者地震动参数区划图，《中国地震动参数区划图》的制定和发布，就是填补这项空白，将法律中的不确定性概念变为确定性概念。该法第三十五条第二款规定：“前款规定以外的建设工程，应当按照地震烈度区划图或者地震动参数区划图所确定的抗震设防要求进行抗震设防。”由于“地震烈度区划图或者地震动参数区划图”被引用，变成该条款的立法支撑条件，也就获得了该条款的法律约束力。

《中国地震动参数区划图》是国家强制性技术标准，《中华人民共和国标准化法》赋予强制性标准“强制力”。该法第十四条第一款规定：“强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口”。在法律语言中，“应当”也要理解为必须，之所以在特定的法律条款中使用“必须”，是强调该项规定的法律强制力。为了保障强制性标准的“强制力”，《中华人民共和国标准化法》以及《中华人民共和国标准化法实施条例》都明确了强制性国家标准的监管主体、制定了对违法行为的处罚条款。

强制性标准的强制力还在于，它是最低标准，是不能逾越的底线，各行业、各领域的国家强制性标准概莫能外。制定国家推荐性标准、行业标准和地方标准，均不得低于国家强制性标准的要求。从法律逻辑而言，低于该标准的地震动参数，不管是以什么形式获得，都将视为不合法。经工程场地地震安全性评价工作确定的地震动参数，经地震小区划工作确定的地震动参数，在大于或等于《中国地震动参数区划图》的参数时方为有效，低于该图的参数时即为无效，否则就是挑战该图的法律效力。

防震减灾执法培训

中国地震动参数区划图执行情况的监管主体

（一）法律及部门规章的规定

《中华人民共和国防震减灾法》第七十六条规定：“县级以上人民政府建设、交通、铁路、水利、电力、地震等有关部门应当按照职责分工，加强对工程建设强制性标准、抗震设防要求执行情况和地震安全性评价工作的监督检查。”本法第八十七条还对未依法进行地震安全性评价，或者未按照地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求进行抗震设防的违法行为制定了罚则，由国务院地震工作主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构责令限期改正，逾期不改正的，处三万元以上三十万元以下的罚款。

我们注意到，防震减灾法律法规以及部门规章和地方性法规对工程场地地震安全性评价监督管理的行政主体的规定是统一明确的，即监管主体是县级以上地震工作主管部门。但《中华人民共和国防震减灾法》第七十一条对抗震设防要求的监管行政主体的规定较为宏观，在理解上容易发生歧义，应当通过制定下位法加以细化。该条款将地震安全性评价工作和抗震设防要求并列，与第八十七条的规定相关联，部分人认为地震工作主管部门的职责分工应是负责地震安全性评价工作监督检查。但主流的理解是：地震工作主管部门的职责分工应当是对抗震设防要求的执行情况和地震安全性评价工作进行监督检查。

中国地震局《建设工程抗震设防要求管理规定》第十四条规定：“国务院地震工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，应当会同同级政府有关行业主管部门，加强对建设工程抗震设防要求使用的监督检查，确保建设工程按照抗震设防要求进行抗震设防”。该条款是对《中华人民共和国防震减灾法》第七十一条的细化，明确规定了抗震设防要求执行情况监督检查的行政主体是县级以上地震工作主管部门。《中华人民共和国防震减灾法》第三十四条第一款授权中国地震局负责制定全国地震烈度区划图或者地震动参数区划图；《中华人民共和国标准化法实施条例》第七条规定国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作，履行对标准实施情况进行监督检查的职责。根据以上法律法规的规定，中国地震局作为法律授权的地震动参数区划图编制部门和行业主管部门，有权通过部门规章确定抗震设防要求的监管主体。

（二）地方性法规的规定

在地方性法规制定和修订过程中，部分地区对《中华人民共和国防震减灾法》第七十一条的规定进行了细化，明确了抗震设防要求以及《中国地震动参数区划图》执行情况的监管主体，对违法行为制定了罚则，对抗震设防要求的监督管理工作起到了积极推动作用。现仅举5例。

北京市明确监管主体为市和区、县规划或建设行政主管部门。《北京市实施〈中华人民共和国防震减灾法〉办法》第四十五条规定：“违反本办法第十八条的规定，有下列行为之一的，由市和区、县人民政府规划行政主管部门或者建设行政主管部门按照职责权限责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款：（一）不按照抗震设防要求进行抗震设计的；（二）不按照抗震设计进行施工的。”

山东省明确监管主体是县级以上地震工作主管部门。《山东省防震减灾条例》第六十四条第二款规定：“违反本条例，建设工程未按照县级以上人民政府地震工作主管部门依据地震小区划结果或者地震动参数区划图确定的抗震设防要求进行抗震设防的，由县级以上人民政府地震工作主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上五万元以下的罚款。”

安徽省明确监管主体是县级以上地震工作主管部门。《安徽省防震减灾条例》第四十条第二款规定：“违反本条例第十四条第四款规定，未按照地震动参数区划图或者地震小区划图所确定的抗震设防要求进行抗震设防的，由县级以上人民政府地震工作主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处一万元以上三万元以下的罚款。”

天津市明确监管主体是市或者区县地震工作主管部门。《天津市防震减灾条例》第四十三条规定：“违反本条例规定，不需要进行地震安全性评价的建设工程，建设单位未按照地震动参数区划图或者地震小区划图进行抗震设防的，由市或者区、县地震工作主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处二万元以上二十万元以下的罚款。”

内蒙古自治区某旗，在制定旗属各部门三定方案时，经旗政府与旗地震办公室和旗建设局协商一致，将原属旗地震办公室的《中国地震动参数区划图》执行情况的监督检查职责调整到旗建设局。

在法律法规规定的实体要求不变的前提下，省级地方人民代表大会可以通过立法调整行政主体，地方各级人民政府可以根据本地实际，对行政主体做出调整，这是符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定的。

从以上例子可见，部分地方性法规的规定与中国地震局的规定不一致，依据《中华人民共和国立法法》的规定，地方性法规和部门规章的法律位阶是相同的，亦即具有相同法律效力。如果中国地震局对此提出异议，最终需经全国人大常委会进行裁决，未提出异议即为有效，在本行政区内执行地方性法规。

综上，可以对《中国地震动参数区划图》执行情况监督检查的行政主体做以下归纳：一是地方性法规做出了具体规定，行政主体是县级以上地震工作主管部门；二是地方性法规没有做出具体规定；三是地方性法规做出了具体规定，行政主体是规划、建设部门或者以“三定方案”的形式调整为规划、建设等部门。对于第一种情况，县级以上地震工作主管部门应当按照地方性法规的规定认真履行监管职责；对于第二种情况，县级以上地震工作主管部门应当按照中国地震局《建设工程抗震设防要求管理规定》的要求，会同同级相关部门做好《中国地震动参数区划图》执行情况的监督检查工作。

对违法行为的行政处罚

对事关人民生命安全相关事项的监管制度，除了主体应当明确以外，还应包括对违法行为的处罚规定，用强制力保障法律法规的实施，实现立法目的。

执法检查

执法人员考试

（一）对不执行区划图的违法行为的处罚不存在法律真空

如前所述，《中华人民共和国防震减灾法》制定的对《中国地震动参数区划图》的监管制度不够具体且缺失处罚条款。中国地震局《建设工程抗震设防要求管理规定》虽然对监管主体进行了细化规定，但由于立法权的限制，未对不执行《中国地震动参数区划图》的违法行为制定处罚条款。尽管如此，从国家法律体系层面却不存在对不执行《中国地震动参数区划图》违法行为实施处罚的法律真空。一是我国标准化法律法规对违反国家强制性标准的违法行为制订了处罚条款；二是部分地区防震减灾地方性法规弥补了《中华人民共和国防震减灾法》的法律真空。对《中国地震动参数区划图》实施情况的监督管理，除了遵守防震减灾法律法规的规定外，还要遵守标准化法律法规的规定。

（二）标准化法律法规的规定

《中华人民共和国标准化法》第二十条规定：“生产、销售、进口不符合强制性标准的产品的，由法律、行政法规规定的行政主管部门依法处理，法律、行政法规未做规定的，由工商行政管理部门没收产品和违法所得，并处罚款；造成严重后果构成犯罪的，对直接责任人员依法追究刑事责任。”该条明确规定了对违反强制性标准的违法行为进行处罚的实施主体和程序。一是专门法律法规有规定的，由法定的行政主管部门依法实施处罚；二是专门法律法规未做规定的，由工商行政管理部门实施处罚。例如安徽省，在监督检查中如果发现违反《中国地震动参数区划图》违法行为，由县级以上地震工作主管依《安徽省防震减灾条例》的规定实施处罚。地方性法规未做具体处罚规定，在监督检查中如果发现违法行为，应移交工商行政主管部门，由其依法实施处罚。

《中华人民共和国标准化法实施条例》第三十二条规定，违反《标准化法》和本条例有关规定，在科研、设计、生产中违反有关强制性标准规定的，由标准化行政主管部门或有关行政主管部门在各自的职权范围内责令限期改进，并可通报批评或给予责任者行政处分。该法第三十三条第一款规定了对生产不符合强制性标准的产品的，应当责令其停止生产，并没收产品，监督销毁或作必要技术处理；处以该批产品货值金额百分之二十至百分之五十的罚款；对有关责任者处以五千元以下罚款。本条第三款规定，责令停止生产、行政处分，由有关行政主管部门决定；其他行政处罚由标准化行政主管部门和工商行政管理部门依据职权决定。依照上述规定，地方性法规未就违反《中国地震动参数区划图》的违法行为制定处罚条款的，如在监督检查中发现违法行为，县级以上地震工作主管部门也可以依据《中华人民共和国标准化法实施条例》的规定做出责令限期改进、责令停止设计、对责任人给予行政处分等行政决定。

结语

抗震设防要求特别是《中国地震动参数区划图》的贯彻执行，是在建设工程项目的设计过程中实现的。在我国标准化工作领域，一个行业主管部门负责制定的国家标准由另外的行业主管部门使用和实施的情况并不多见，给监督管理工作带来不利因素。坦言之，由建设工程设计的行政主管部门负责抗震设防要求执行情况的监督管理可能更简便，更直接，更有效。但这些问题只能通过修订法律法规和行政管理体制的深化改革来解决，部分地区已经通过地方立法解决了这个问题。但这并不意味着现行有效的法律法规可以不执行，行政主体的失职责任可以不追究。在地方性法规对《中国地震动参数区划图》执行情况监督检查主体做了明确规定的地区，主体部门应当按照要求做好监督检查工作；在地方性法规没做出具体规定的地区，县级以上地震工作主管部门应当按照防震减灾法律法规和规章的规定、标准化法律法规的规定，会同有关部门做好监督检查工作，确保抗震设防要求落实到位。