基于情景构建的市县级地震应急工作程序探讨

王海鹰

基于情景构建的市县级地震应急工作程序探讨

王海鹰

王海鹰，高级工程师，中国地震应急搜救中心信息部副处长。2005年获中国地震局地质研究所构造地质学硕士学位。现主要从事地震应急救援、灾情信息服务、灾情速报的理论研究和实际工作。先后主持两项“地震科技星火计划”项目，参与国家科技支撑、科技部、地震行业基金等项目，发表论文10余篇。作为国家地震灾害紧急救援队/中国国际救援队和国家地震现场工作队队员，地震灾害评估调查中级评估师，多次参加国内外地震现场应急救援行动，具有丰富的地震现场工作经验。

20世纪以来，中国共发生6级以上地震近800次，死于地震的人数达55万之多，占全球地震死亡人数的53%。21世纪发生的汶川8.0级地震造成了69227人遇难，17923人失踪；青海玉树7.1级地震造成了2698人遇难和巨大的经济损失；云南鲁甸6.5级地震造成了617人死亡，3000余人受伤。新中国成立以来地震造成的人员死亡占到自然灾害死亡人口的一半以上。地震可谓是“群灾之首”。地震灾害的严重性是中国的基本国情之一。2003年，抗击“非典”胜利之后，我国全面加强应急管理体系建设，建立了制订修订应急预案、建立健全应急体制、机制和法制的“一案三制”应急管理体系，地震应急管理也纳入了该体系。

在市县级地震应急工作层面，《防震减灾法》中规定“县级以上地方人民政府及其有关部门……应当根据有关法律、法规、规章……和本行政区域的实际情况，制订本行政区域的地震应急预案”，并对地震发生后县级以上地方人民政府应采取的应急措施和恢复重建工作进行了规定。《破坏性地震应急条例》中规定“地方制订破坏性地震应急预案，应当从本地区的实际情况出发，做到切实可行”，并对地震应急期各部门应开展的主要工作进行了规定。《国家地震应急预案》中规定目前我国抗震救灾工作实行“分级负责、属地为主”的原则，“县级以上地方人民政府抗震救灾指挥部负责统一领导、指挥和协调本行政区域的抗震救灾工作”。因此市县级地震应急能力直接关系到抗震救灾工作的成效，关系到社计民生。

重大突发事件情景构建是在对典型案例研究的基础上，结合地域抗灾与应急能力，对未来灾害风险的分析与评估。本文主要针对市县级抗震救灾工作需求，以我国西南地震多发的云南—川西地区为例，构建地震情景，并在此基础上对道路交通恢复和避难场所运行管理两项重要应急工作程序进行了介绍，可作为地方地震应急预案的细化和补充。震时可提高地方政府的应急处置能力，同时对震后应急工作的开展起到一定的指导作用，从而促进地方防震减灾工作能力的提升。

典型地震情景构建

我国西南云南—川西地区为地震灾害多发区，构建西南地区发生Ⅰ级响应地震灾害的情景，在此情景基础上探讨市县级地震应急工作程序。

1.情景概要

（1）震情概述

我国西南地区发生7.0级地震，震源深度10千米。

（2）灾情初步评估

据初步评估，极震区烈度为Ⅸ度；Ⅵ度以上面积约为2万平方千米，包括8个左右县区和20万人口，死亡人口300～800人。根据《国家地震应急预案》，初判为特别重大地震灾害，启动Ⅰ级应急响应。

2.灾区基本情况

（1）自然地理环境

灾区地处低纬度高原，地形地貌复杂，山高谷深、沟壑纵横；地势南低北高，以山地、丘陵和小盆地为主；是我国自然灾害发生频度最高的地区之一，地震活动频繁、剧烈。

（2）社会经济

该地区人口和经济密度不高，但受大山大河的限制，人口经济分布主要集中在易发生地震的山间盆地和河谷平原。少数民族聚居，乡村人口远多于城镇人口。交通条件较差，大量村镇只有山间土路抵达。

（3）灾害特征

该区域是我国崩塌、滑坡和泥石流最为发育的地区。一旦发生破坏性地震，崩塌、滑坡和泥石流不但会加大人员伤亡和经济损失，还会造成道路中断等情况，尤其是通往极震区村镇的道路一旦中断，将对应急救援工作的开展产生非常不利的影响，还可能引发堰塞湖和水灾等地震次生灾害。该区域部分山区应急救援资源、自救互救能力有限，特别是在寒冷或多雨季节，会加重灾害。

（4）建筑特征

建筑特征地区差异明显。城区建筑以钢混、框架结构和有圈梁、构造柱的砌体结构为主，大多数房屋达到抗震设防要求；城镇周边的乡镇房屋以砖混、砖木为主，抗震性能一般；乡村以砖木、土木、石木结构为主，抗震性能较弱。破坏性地震发生后，穿斗木结构房屋易损性高而致死率低，采取抗震设防措施的建筑结构易损性较低，砖木、土木结构易损性高、致死率高。

3.灾情描述

（1）概述

在初步评估的基础上，结合灾区基本情况和以往震灾经验，可进一步确定极震区烈度为Ⅸ度。地震会造成大量经济损失和人员伤亡，灾情较为严重的区域以乡村为主，城区建筑物抗震性能好，灾情较轻。极震区大量建筑受损，交通和生命线设施遭到破坏。地震及震后暴雨造成部分山区发生滑坡泥石流，进一步加大了人员伤亡和经济损失。

本次地震造成的破坏远超出当地政府的应对能力，启动Ⅰ级应急响应。震后第一时间，国家、省、市、县均成立不同级别的抗震救灾指挥部，承担不同层次的地震应急处置工作。

（2）受灾人员

地震造成人员埋压，急需救援人员。当地救援力量难以满足需求，须外部救援力量及时介入开展紧急救援行动。

地震造成大量人员受伤，需及时就医。灾区部分医疗机构遭到破坏，无法正常运转，医院接诊能力难以满足灾民需求。部分受伤较为严重的人员需转移至省城或相邻城市的医院。

地震造成大量无家可归人员，应急避难场所及时向公众开放。在城区，部分避难场所超量安置人员，部分场所等级较低、应急设施不足，均导致避难场所秩序较为混乱。在乡村，多数地区未规划建设应急避难场所，临时选择面积较大的空旷场地作为临时避难场所安置受灾人员。

震后一周内食物、药品、燃油和其他生活必需品可能短缺。

（3）生命线工程破坏

地震造成路基路面受损，滑坡、泥石流导致交通中断，大量救援车辆和灾民外出车辆造成严重交通堵塞，使部分极震区成为救援孤岛，大量应急物资无法送到灾民手中。

电力、通信设备设施受损，造成电力和通信中断。震后一周内大部分灾区无法提供电力，通信系统可逐步恢复到90%，包括电话、无线通信和手机等。

供水系统遭到破坏。震后10天内无自来水供应，卫生设施和污水处理设施无法正常运转。

（4）次生灾害

该区域是我国地质灾害发生概率最大的地区之一。几乎每次破坏性地震都会伴随地震滑坡，导致人员伤亡和交通堵塞。乡镇、村庄甚至县城都沿河谷分布，人员大都集中在山脚，房屋离山体距离很近，山脚人员密集区域，滑坡和泥石流造成重大人员伤亡。

滑坡、泥石流堵塞河谷形成堰塞湖，震后暴雨导致堰塞湖水位不断升高，急需紧急处置。一旦决口，下游居民面临洪灾危险，可能造成重大人员伤亡。

震后暴雨可能引发溃坝、山洪等次生水灾，需对暴雨进行持续监控并采取适当应对措施。

（5）地震谣传

有后续发生更强地震的传言，需对传言进行解释和应对，安抚民心。

市县级地震应急工作流程探讨

多次地震现场应急和震后科考、调研工作经验表明，不同地区的市县级应急处置工作大体相同，不同之处在于当地气候、环境的不同以及所引发次生灾害的不同。

根据法律法规预案中对市县地震应急工作的规定及实际地震应急工作的开展，可将市县政府的地震应急工作归纳为以下11个主要方面：指挥协调、人员搜救、医疗救治与卫生防疫、基础设施保障与生产恢复、群众生活保障、地震监测与次生灾害防范、烈度评定与灾害损失评估、社会治安、后勤保障、社会动员和宣传报道。

本文重点介绍市县级道路交通恢复、避难场所运行管理及其相关工作。

1.道路交通恢复

近年来多次地震应急经验表明，破坏性地震发生后，道路交通是否畅通决定了应急疏散、人员搜救和应急物资运输等工作能否顺利开展，甚至对初期抗震救灾工作的成效起到决定性的作用。道路交通恢复工作主要包括交通管制、灾情核查、快速打通救援受阻道路、次生灾害对交通破坏的防范和恢复相关服务五个方面。

（1）灾情核查。地震发生后，第一时间由市县交通部门组成现场队前往灾区核查灾情，同时由基层单位向上级报灾，在掌握灾情的基础上调派抢险队伍和装备。

（2）快速打通救援受阻道路，尤其是通往重灾区的道路。该项工作通常采用分级负责的方式，即省级道路由省交通部门负责，市级道路由市交通部门负责，县级道路由县交通部门负责，若某一级道路受损严重，超出本级交通部门的处置能力，则高一级政府交通部门派专业技术人员和设备前往支持。

（3）交通管制。该项工作的重要性由多次地震应急工作经验和教训得来。玉树、芦山等地震发生后，交通管制工作未及时开展，各类人员和车辆纷纷前往灾区，导致交通严重拥堵，救护、消防、工程抢险、救援队伍等车辆无法进入灾区，严重影响抗震救灾工作的开展。之后的甘肃岷县漳县、云南景谷等地震吸取了以上经验教训，均于震后第一时间开始交通管制，限制大型车辆进入灾区，灾区交通秩序井然有序，取得了良好效果。

本项工作的要点为第一时间开展交通管制，首先满足救人的交通需求。震后第一时间可通行的车辆主要为运送救援人员的车辆，在保证交通通畅前提下，先救人再顾及生活。若地震发生在乡村或山区，交通条件有限，且基本不需要大型救援设备，此时更要严格限制大型车辆进入极重灾区，或对大货车实行错时通过，进入山区村路的救援车尽量选用小型车辆等措施。

其次考虑进入灾区主要为运送物资的车辆。此时可在极重灾区外围设置物资接收点，外部进入灾区的物资运送至此处后，再换小型车辆运往极重灾区，也可缓解灾区的交通压力。

玉树地震后结古镇交通拥堵

芦山地震后前往震区的车流

总之，破坏性地震发生后，要尽快根据道路交通状况实施管制，先让救人的车辆进入，再分轻重缓急让其他车辆进入。救援车辆也要根据路况和需求，调配适合的车型放行。同时，要安排足够的人力疏导交通，确保救灾道路畅通。

（4）防范次生隐患。防范震后强降雨引发次生灾害，对公路沿线地质灾害隐患、乡村道路边坡垮塌、路面路基受损等隐患进行排查和掌握。

（5）恢复相关服务。设立道路执勤点，根据灾区不同时段的需求开展持续性交通管制。在大型避难场所成立帐篷车管所，为灾区民众办理遗失驾驶证、行驶证及损坏车辆报废等业务，同时开展日常业务。

2.避难场所运行管理

该项工作主要包括避难场所的地理位置选择、指挥管理、灾民住宿、人员管理、物资发放、医疗服务、卫生防疫和便民服务等方面。（1）地理位置选择。若未事先规划建设应急避难场所，震后应选择交通便利，较为平坦、空旷的场地作为避难场所安置灾民，地势不要过于低洼。避难场所应远离山体和高层建筑，远离各类次生灾害源。若附近有河流湖泊，可基本满足除饮用之外的生活用水。（2）避难场所指挥管理。避难场所运行管理工作应在市、县抗震救灾指挥部统一管理下组织开展各项工作。市县指挥部分级派遣避难场所运行管理负责人。由地震、民政、公安等其他相关部门派遣人员组成避难场所运行管理指挥部，各司其职，保证场所运行管理工作统一协调开展。（3）灾民住宿。县抗震救灾指挥部24小时内向县区避难场所和下辖各乡镇发放帐篷，同时向上级指挥部申请调拨，逐步解决灾民住宿问题。帐篷不足时，可增加每顶帐篷中安置灾民的人数，随着帐篷数量的增加，可逐渐过渡到每顶帐篷安置一户灾民。震后5～7天，开始搭建板房，部分灾民可陆续迁至板房中居住。（4）人员管理。可由避难场所指挥部统一管理，尽量避免自发状态。芦山地震中，芦山县体育场避难场所的人员管理，在吸收、借鉴了汶川地震相关经验之后，自创了一套“网格化管理”的方法，可作为借鉴。该体育场将场所的安置区域划分为若干篷宿区，各篷宿区设立负责人负责本区域内的民众安置事宜。各篷宿区内每顶帐篷分别编号，为一个管理单元，设立一名负责人，负责本帐篷内的人员管理。发放物资时，每顶帐篷的需求由其负责人统一上报该篷宿区负责人，再由篷宿区负责人安排统一到避难场所物资领取处领取。各篷宿区登记领取后，再向每顶帐篷分发。场所内各级管理机构均使用管理卡，包括篷宿区管理卡、帐篷管理卡和个人居住卡，对场所内的人员增减，物资发放等进行统一管理和控制。这种管理方法充分保证了场所内各项工作高效、有序的开展。

（5）物资发放。在避难场所内设立统一物资发放点，发放各类方便食品和饮用水，随着避难时间的增加，还包括一些基本生活物资，灾民可登记领取。震后三天左右，可正常供应一日三餐，灾民可排队就餐。物资发放点的设立可有效避免哄抢物资的情况。

（6）医疗服务。在避难场所内设置医疗服务点，开展基础医疗服务，包括血压测量、身体检查、诊治和简单外伤处理等。大型避难场所安置灾民较多时，可在附近开设流动医院，方便灾民就诊。

（7）卫生防疫。避难场所内设置垃圾存放点，工作人员对垃圾进行定期清理，以保证场所卫生。在灾民如厕方面，若灾民未超量安置，避难场所原有厕所和临时厕所基本可满足需求，若灾民超量安置，除增加临时厕所外，还可在场所附近土地挖掘旱厕解决如厕问题。

震后3天左右，避难场所秩序较为稳定后，防疫人员须对场所进行定期防疫处理。

（8）便民服务。为保证灾民的基本生活秩序，避难场所内须设置各类便民服务点，如通信公司提供免费电话和手机充电服务；临时派出所可为灾民提供补办身份证、维护治安和纠纷处理等服务；临时车管所可为灾民提供驾照补办、车辆报废等业务；供水点可提供基本生活用水；银行可为灾民提供补办银行卡和其他业务；帐篷学校和帐篷幼儿园则尽可能保证少年儿童学业的正常进行。

芦山县体育馆应急避难场所（2014年6月）

小结

本文以我国西南地震多发的云南—川西地区为例，构建地震情景，并在此基础上选择了两项作者认为非常重要，又比较容易出现问题的工作进行重点介绍。确保这两项工作不出问题或少出问题的途径在于设置不同震级的地震情景，对不同震级下所产生的破坏程度进行充分调研和评估，以此为基础编制可操作性强的专项地震应急预案或应急处置流程。

对震后关键时间节点以及每个时间段内的重点工作进行分析，对于交通恢复这项工作来说，包括震后多长时间开始灾情核查、道路抢通和交通管制，交通管制什么时间放行什么车辆，不能放行的车辆如何分流等。对于避难场所运行管理来说，什么时间由谁来开启避难场所，应急设施如何启用、灾民如何引导、什么时间发放什么物资、场所指挥部什么时间成立、由哪些单位组成、什么时间可提供哪些服务等，均为须事先考虑并写入预案的内容。预案编制完毕后，可开展相关培训和演练（包括应急处置过程的桌面推演），演练中若发现问题，改进后应体现在预案修订工作中。