以法律法规为依托提升我国防震减灾能力和水平

张穹 罗华春

以法律法规为依托提升我国防震减灾能力和水平

张穹 罗华春

张穹，国务院法制办公室原副主任，国务院反垄断委员会专家组组长。长期从事立法、司法工作，曾任最高人民检察院办公厅主任，检察委员会委员，党组成员，兼任《检察日报》社社长；河南省检察院代检察长；南京市委副书记；最高人民检察院副检察长、党组成员、检察委员会委员；国务院法制办公室副主任、党组成员；十一届全国政协常委、社会与法制委员会副主任委员；兼任中国投资协会副会长，中国政法大学教授、博士生导师，中国人民大学兼职教授；党的十五大、十六大、十七大代表。在担任国务院法制办公室副主任期间，先后主持制定审查《中华人民共和国防震减灾法》（修订）等80余部行政法规；发表论文近50篇，出版《反垄断理论研究》等专著6部，主编《中华人民共和国防震减灾法释义》等著作10余部。

前言

党的十八届四中全会提出，要全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，保证社会主义建设各项事务有法可依，把我国建设成为社会主义法治国家。

防震减灾是国家公共安全的重要组成部分，是重要的基础性、公益性事业，事关人民生命财产安全和经济社会可持续发展。防震减灾法律法规是我国防震减灾事业发展的重要保障，加快防震减灾事业发展，对于全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。

防震减灾工作，不仅涉及各级政府，也涉及社会各种组织，同时也涉及每个公民，防震减灾法律体系正是为了调整社会各个方面在防震减灾活动中的社会关系，以明确各级人民政府及其各职能部门的职权和职责，以及明确任何单位和公民个人在防震减灾活动中的权利和义务。

随着我国社会经济发展，人们对地震安全的需求越来越高，国家对防灾减灾救灾工作也越来越重视。在国家大力推行依法治国方略，着力推进国家治理和治理能力现代化的当下，精准把握防震减灾法律法规的内涵，提高政府执行力，确保严格公正文明规范执法，增强政府公信力，对提高国家综合防灾减灾救灾能力，具有十分重要的现实意义和深远历史意义。

我国防震减灾法律体系的发展

我国是地震灾害多发国家之一，新中国成立后，在与地震灾害抗争的过程中，开启了政府主导的地震工作，并随着我国社会经济的发展，地震工作逐步进入法制化管理轨道，其重要标志就是1998年3月1日起施行的《中华人民共和国防震减灾法》。

此后防震减灾地方性立法工作得到快速发展，如《北京市实施〈中华人民共和国防震减灾法〉规定》《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强地震观测环境保护的决定》等。此外，地震行业相关的标准规范相继出台，使得防震减灾业务工作迈上标准化和规范化的新台阶。

目前，我国的防震减灾法律法规已基本覆盖地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援和地震灾后过渡性安置与恢复重建等四大领域。这些法律、法规、规章、标准对于规范防震减灾活动发挥了重要作用，保障并推动了防震减灾事业的健康发展。

防震减灾法律体系的基本特征

防震减灾法规，是指由国家制定或认可的，用以调整一定社会生活领域内社会关系的法律规范的总称。所谓“一定社会生活领域”，是指在防震减灾活动中所发生的社会关系，这些社会关系是由开展防震减灾工作和从事防震减灾活动所引起的，而不是所有领域的社会关系。所谓“总称”，不是指某一综合性的法律，而是表现各种法律规范的防震减灾法律、法规、条例、规章组成的法律体系。这些法律、法规、条例、规章分别从不同的角度，对各种具体社会关系进行规范和调整，对防震减灾工作和活动实行依法管理。

防震减灾工作是一项国家公益性事业，是一项社会系统工程，其范围涉及社会生活的方方面面，时序上涉及震前、震时和震后，内容上涉及预测、御防、应急和救灾等诸多方面。在这些防震减灾活动所发生的社会关系中，一方面，国家要制定出符合实际需要的一系列方针和政策；另一方面，要用法律的形式进行调整、管理、监督和限制，把一些规范性的内容，用法律形式固定下来，使之法律化、制度化和条文化，用于维护防震减灾秩序，确保防震减灾工作和活动沿着法制轨道健康发展。

防震减灾法律体系

按照法律法规制定主体和适用范围，我国防震减灾法律法规可分为国家法律、国务院行政法规和地方性行政法规、国务院部门规章和地方政府规章、地震行业标准规范等四个层次。

第一层次是国家防震减灾法律，即《中华人民共和国防震减灾法》，它是我国最高层次的防震减灾法律法规。我国的法律由全国人民代表大会及其常委会依照立法程序制定和颁布，由国家主席签署主席令予以公布。

第二层次是防震减灾行政法规。我国的行政法规可分为两类，一类是国务院根据宪法和法律制定的全国性行政法规，由国务院总理签署国务院令公布，如《汶川地震灾后恢复重建条例》；另一类是由地方人民代表大会或地方人民代表大会常务委员会制定的地方行政法规，如《北京市实施〈中华人民共和国防震减灾法〉规定》。行政法规通常采用“条例”形式，也有用“规定”“办法”等形式。

第三层次是防震减灾规章。防震减灾规章也分为两类：第一类是由国务院地震工作主管部门单独制定发布，或与其他行政主管部门联合制定发布的全国性防震减灾管理办法或规定；第二类是由地方人民政府或地方人民政府负责管理防震减灾工作的部门制定发布的地方性管理规定、办法等。

第四层次是地震行业标准规范。地震行业标准由“地震国家标准”“地震行业标准”“地震地方标准”“地震企业标准”组成。

目前，我国防震减灾法律体系日趋完善，正在施行的国家法律1部、国务院行政法规5部、国务院部门规章8部；在省级层面，正在施行的省级地方性法规38部、省级政府规章50部。

全国性防震减灾法律法规简介

1.国家法律：《中华人民共和国防震减灾法》

法律修订工作

第一版《中华人民共和国防震减灾法》于1997年12月29日经第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过，自1998年3月1日起施行，总共7章48条。

随着我国经济社会和防震减灾事业发展，《防震减灾法》在实施过程中面临着一些新情况、新问题。一方面，防震减灾工作积累了丰富的成功经验，各级防震减灾规划相继发布实施，地震应急预案体系不断健全，地震紧急救援取得重大突破。另一方面，一些法律制度在实施过程中存在一些不适应的地方，需要进一步强化政府的管理职能，明确国务院相关部门的职责，加强建设工程抗震设防监管，地震分级响应和紧急应急措施需要完善，灾后过渡性安置和恢复重建需要规范，防震减灾知识宣传教育有待深入等。

作者进行防震减灾法立法调研（北川）

为此，我国于2005年启动《防震减灾法》的修订工作，先后经历了中国地震局起草、国务院法制办立法审查、全国人大常委会审议三个阶段。2007年初，中国地震局完成《防震减灾法》修正草案，并报送国务院审议；国务院法制办审查后，经研究决定将法律修正调整为法律修订。2008年初，《防震减灾法》修订工作被列为国务院立法年度重点项目，国务院法制办先后开展了一系列调研工作；2008年5月5日，全国人大教科文卫委员会第三次全委会听取了国务院法制办及中国地震局关于《防震减灾法》修改工作和防震减灾工作情况的汇报，原定于2008年6月份报请人大常委会审议。

就在紧锣密鼓地准备提请审议草案之际，举世震惊的汶川8.0级特大地震发生了，国务院法制办迅速决策，推迟审议防震减灾法修订草案。全国人大法律委员会、国务院法制办、中国地震局等在震后开展了一系列调研工作，全面总结这次抗震救灾工作经验，对实践证明行之有效的法律制度予以完善，对法律尚未规定的成功做法予以制度化，特别是对草案中应急救援、恢复重建等方面做出重大修改。

2008年9月17日，全国人大教科文卫委员会在人民大会堂召开第十一次全体会议，听取国务院法制办副主任张穹做关于《中华人民共和国防震减灾法》修订草案有关情况的汇报。2008年10月25日，十一届全国人大常委会第五次会议，分组审议了首次提请审议的防震减灾法修订草案，三天后，全国人大常委会办公厅全文公布了《中华人民共和国防震减灾法（修订草案）》。

2008年12月27日，十一届全国人大常务委员会第六次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国防震减灾法》，自2009年5月1日起施行。新修订的《防震减灾法》，贯彻以人为本、科学减灾的指导思想，坚持突出重点、全面防御的发展战略，坚持防震减灾服务经济社会发展、适应经济社会发展的根本要求。

《防震减灾法》内容简介

新修订的《防震减灾法》共有九章九十三条，第一章至第九章依次为“总则”、“防震减灾规划”、“地震监测预报”、“地震灾害预防”、“地震应急救援”、“地震灾后过渡性安置和恢复重建”、“监督管理”、“法律责任”和“附则”。

与原法相比，新增加了2章，即“防震减灾规划”和“监督管理”；新增加条文45条，并对原法40余条进行了修改和完善。主要内容如下：

防震减灾规划编制原则与审批。“防震减灾规划”是新增内容，一是规定了防震减灾规划编制和申报程序；二是规定了规划的编制原则；三是规定了规划的主要内容；四是规定了规划审批前应广泛征求意见；五是确保规划批准后的实施力度。

地震监测预报管理。一是加强地震监测预报，地震监测台网实行统一规划，分级分类管理；二是加强对地震监测设施和地震观测环境的保护；三是规定了地震预测意见的报告制度、震情会商制度和预报意见的统一发布制度；四是规定了地震烈度速报、余震分析判断、地震资料信息收集保存等的工作制度。

抗震设防管理规定。一是建立工程抗震设防制度，明确了相关方承担的责任；二是提高学校、医院的抗震设防要求；三是对已建成的未采取抗震设防措施或者抗震设防措施未达到抗震设防要求的建设工程提出了要求；四是加强农村民居抗震设防管理工作；五是对地震应急知识的宣传普及和地震应急救援演练提出要求。

地震应急救援机制。一是明确各级各类地震应急预案的制定主体、程序和内容；二是对启动地震应急预案的权限作了明确的规定，明确了抗震救灾组织指挥机构的职责；三是规定了震情灾情信息上报与发布制度；四是建设紧急救援队伍和国际救援的组织协调。

灾后过渡性安置和恢复重建。一是规定了过渡性安置要求；二是规定了灾后恢复重建规划的编制主体和审批程序；三是规定了灾后恢复的原则：坚持政府主导、社会参与和市场运作相结合；四是对恢复重建中异地新建中有关事项做出规定，对恢复重建工作提出明确要求。

监督管理。“监督管理”为新增内容，一是建立了政府、政府相关部门监督管理和社会监督机制；二是规定了县级以上人民政府以及政府相关部门，对防震减灾工作的行政检查职责；三是规定了审计机关和监察机关的专门监督；四是规定了防震减灾的社会监督。

2.国务院行政法规

《破坏性地震应急条例》(国务院令第172号)

本条例于1995年2月21日发布，1995年4月1日起施行，目的是为加强对破坏性地震应急活动的管理。

条例共七章三十九条，第一章至第七章依次为“总则”、“应急机构”、“应急预案”、“临震应急”、“震后应急”、“奖励和处罚”和“附则”。主要内容如下：

国务院法制办开展《防震减灾法（修订草案）》立法调研

地震应急工作管理原则。以“政府领导、统一管理和分级分部门负责”为原则，任何组织和个人都有参加地震应急活动的义务。

应急机构组成及其职责。国务院防震减灾工作主管部门指导和监督全国地震应急工作，发生严重破坏性地震后，国务院设立抗震救灾指挥部，中国地震局为其办事机构，国务院有关部门设立本部门的地震应急机构；县级以上地方人民政府防震减灾工作主管部门指导和监督本行政区域内地震应急工作。

应急预案管理与编制。地震应急预案实行分级审批和备案制度，预案编制内容包括应急机构组成和职责、应急通信保障、抢险救援的人员、资金与物资准备、灾害评估准备和应急行动方案。

临震应急信息发布与应急工作。地震临震预报由省级人民政府发布，在临震应急期实施地震应急预案、疏散人员、调用物资与设备，对生命线工程和次生灾害源采取紧急防护措施等。

震后应急处置。一是实施破坏性地震应急预案，报告震情、灾情及其发展趋势等信息；二是开展现场地震监测预报工作，评估并报告地震灾害损失；三是恢复通信、交通、供水、供电等生命线工程，防止发生次生灾害；四是开展伤员救治，控制灾区传染病的暴发流行；五是做好灾区人员转移与安置，按照规定及时向公众发布震情、灾情等有关信息；六是规定了国内外紧急救援的相应措施。

《地震预报管理条例》(国务院令第255号)

本条例于1998年12月17日发布，自发布之日起施行，目的是加强地震预报管理，规范发布地震预报行为。

条例共六章二十四条，第一章至第六章依次为“总则”、“地震预报意见的形成”、“地震预报意见的评审”、“地震预报的发布”、“法律责任”和“附则”。主要内容如下：

地震预报意见形成方式。一是任何单位和个人的地震预测意见，不得向社会散布；二是国务院地震工作主管部门和省级人民政府负责管理地震工作的机构通过地震震情会商会，形成地震预报意见。

地震预报意见评审制度。一是地震预报意见实现分级评审，国务院地震工作主管部门负责评审全国和省级的地震预报意见；二是省级地震工作主管部门负责评审本行政管辖区的地震预报意见；三是任何单位和个人不得向社会散布地震预报意见及其评审结果。

地震预报统一发布制度。一是全国性的地震长期、中期预报，由国务院发布；二是省级人民政府发布本行政区域内的地震长期、中期、短期和临震预报，其中北京市的地震短期预报和临震预报，由中国地震局和北京市地震局提出地震预报意见，经国务院地震工作主管部门组织评审后，报国务院批准，由北京市人民政府发布。

《地震安全性评价管理条例》(国务院令第323号)

本条例于2001年11月15日发布，2002年1月1日起施行，目的是加强对地震安全性评价的管理。

条例共七章二十六条，第一章至第七章依次为“总则”、“地震安全性评价单位的资质”、“地震安全性评价的范围和要求”、“地震安全性评价报告的审定”、“监督管理”、“罚则”和“附则”。主要内容如下：

评价工作的标准。需要进行地震安全性评价的新建、扩建、改建工程，其评价工作须严格执行国家地震安全性评价的技术规范。

评价资质管理制度。一是规定了评价单位必须取得地震安全性评价资质证书；二是申请评价资质证书，须具备相应的人员和技术条件。

应进行评价的建设工程范围和评价要求。一是国家重大建设工程、可能引发严重次生灾害的建设工程等四类工程须开展评价工作；二是评价报告的内容应包括：工程概况、技术要求、地震活动环境评价、地震地质构造评价、设计地震动参数和地震地质灾害评价；三是报告由中国地震局或者各省地震局审定。

《地震监测管理条例》(国务院令第409号)

本条例于2004年6月17日公布，2004年9月1日起施行，其目的是加强对地震监测活动的管理，提高地震监测能力。

本条例共六章四十条，第一章至第六章依次为“总则”、“地震监测台网的规划和建设”、“地震监测台网的管理”、“地震监测设施和地震观测环境的保护”、“法律责任”和“附则”。主要内容如下：

地震监测台网管理：国家对地震监测台网实行统一规划、分级分类管理，纳入国民经济和社会发展规划。

台网规划与建设：一是台网的规划与建设实现分级管理；二是台网建设及其设备和软件，应符合相关的标准或技术要求；三是全国性地震监测台网的建设和运行经费，由中央和地方财政承担，专用地震监测台网、强震动监测设施的建设资金和运行经费，由建设单位承担。

监测设施和观测环境保护：一是国家依法保护地震监测设施和地震观测环境；二是地震观测环境应当划定保护范围，设立保护标志；三是地震观测环境保护范围内禁止从事可能影响地震监测的活动；四是地震监测设施附近，应当标明地震监测设施和地震观测环境保护的要求。

处罚标准：一是对破坏地震监测设施和地震观测环境的行为，责令其停止，造成损失的，依法承担赔偿责任，对个人可以处5000元以下的罚款，对单位处2万元以上10万元以下的罚款；二是构成犯罪的，依法追究刑事责任。

表1 地震部门规章一览表

《汶川地震灾后恢复重建条例》(国务院令第526号)

本条例于2008年6月8日发布并施行，条例共九章八十条，第一章至第九章依次为“总则”、“过渡性安置”、“调查评估”、“恢复重建规划”、“恢复重建的实施”、“资金筹集与政策扶持”、“监督管理”、“法律责任”和“附则”。

本条例是为了保障汶川地震灾后恢复重建工作,积极稳妥恢复灾区群众正常的生产生活和工作学习条件,促进灾区经济社会的恢复和发展，具有极强的针对性和地域性，因此对具体条款和内容不做详细介绍。

3.国务院部门规章

部门规章是国务院所属的各部门、委员会在自己的职权范围内发布的调整部门管理事项的规范性文件，通常以部门“令”的形式发布。

中国地震局是国务院地震工作主管部门，经国务院授权承担《防震减灾法》赋予的职责，负责管理全国地震工作。因此，现在施行的地震部门规章均以中国地震局“令”的形式发布。

防震减灾的部门规章立法起步较早，最早的部门规章为1977年8月2日由国务院批转的《国家地震局关于发布地震预报的暂行规定》。目前，正在施行的部门规章有8部，规章名称、发布时间和施行时间见表1。

防震减灾法规建设的思考与建议

2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，会议指出，推进防灾减灾救灾体制机制改革，必须牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，从应对单一灾种向综合减灾转变。

未来防震减灾法律法规体系的建设，应以综合减灾为指导思想，紧紧围绕保障国家综合防灾减灾救灾能力建设，通过法律法规的制定和修订，调整和规范防灾减灾救灾工作中的各种社会关系，加快实现“三个转变”，全面提升我国抵御自然灾害的综合防范能力。

从目前已有的行政法规和部门规章来看，多数是在《防震减灾法》修订之前制定的，有些制度安排、条款内容需要调整，才能与《防震减灾法》保持一致，如地震应急救援、灾区民众转移安置等方面。因此，还需加强配套制度建设，进一步修改、完善配套的行政法规、地方性法规、规章和规范性文件。各地也要结合本地实际，进一步加强防震减灾法制建设，完善相应的地方性法规和规章。

与此同时，还要切实加强对规章和规范性文件的备案审查和监督，以保证国家法制的统一，只有不断建立健全防震减灾制度，才能真正把防震减灾事业纳入科学发展的轨道，运用法律制度引导、规范、保障和促进我国防震减灾事业的发展。