可控的约束：人民政协民主监督的空间及其展望

郭忠华 谢涵冰

(1.中山大学政治与公共事务管理学院教授，博士生导师； 2.中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生)

可控的约束：人民政协民主监督的空间及其展望

郭忠华1谢涵冰2

(1.中山大学政治与公共事务管理学院教授，博士生导师； 2.中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生)

民主监督是中国共产党领导的人民政协的主要职能之一，自建国以来经历了“互相监督—民主监督—政治监督”的变迁过程。回溯历史、梳理政策以及解读相关文件表明，中国共产党以党建国的历史事实，中国共产党与民主党派、政府、社会三者的关系结构，以及人民政协自身的性质和功能，构成了政协民主监督职能调整的主要影响因素，同时也反映出了这一职能的三个构成要素，即政治、结构和组织。同时，这些因素还塑造了政协民主监督职能的合作性、非权力性和广泛性等特征，决定了其发展方向和实践空间，即关注国家的经济社会发展和涉及人民群众利益的公共政策制定。

政协；政党制度；协商；监督；社会主义民主

监督，是现代政治运行的重要构件，实质是“委托之权对受托之权的一种控制与约束”[1]25。民主监督作为中国共产党领导的“人民政协三项主要职能之一，既是我国社会主义行政监督体系的重要组成部分”[2]43，也是我国政治系统正常运作的重要环节和人民行使监督权利的主要形式，在社会主义民主政治建设中占据不可或缺的地位。自党的十八届三中全会提出要“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”[3]等要求以来，人民政协的民主监督职能日益受到关注。从2014年提出，要完善政协民主监督的各项操作性安排，[4]到2015年出台的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》提出，要在条件成熟时对民主监督进行专项规定和经验总结，[5]再到2016年俞正声在全国政协工作报告中强调，要切实落实政协的民主监督，“提高监督实效”[6]。这一系列有关推进政协民主监督的意见和规定，既为人民政协更好地履行民主监督提供了方向和空间，也为理解中国共产党在新时期调整其执政思路、领导方式和统治工具等打开了切口。本文以人民政协民主监督职能的变迁过程为分析对象，探讨这一职能生成与演化的主要影响因素和内在逻辑，并在此基础上挖掘其得以进一步拓展和实践的空间。

一、人民政协民主监督职能的历史变迁

人民政协民主监督职能的调整受制于政协自身性质和功能的演变。依照有关人民政协的章程规定，政协具有两重属性，一方面是中国共产党实现对民主党派领导、合作和协商的载体，体现中国特色的政党制度和党际关系。另一方面是吸纳和整合社会各界人士意见的平台，落实人民当家做主和社会主义民主政治。从这一意义上说，人民政协在政治定位与社会功能上的交叠导致了其主要职能生成与演化的曲折。政协民主监督职能所经历的“互相监督—民主监督—政治监督”变迁过程，即是有力的例证。

(一)人民政协性质和功能的演变。

综观人民政协六十多年的发展历程，其大致经历了代行权力机构、回归统一战线组织、成为政治体制的重要组成部分三个阶段。[7]42-92具体的事实过程在现有的文献资料中已有不少展现，这里不再赘述，仅列出党和国家在这三个阶段中所出台的有关人民政协性质和功能的主要意见决定(见表1)，为下一步分析政协民主监督职能调整的过程提供线索。

表1.有关人民政协性质和功能的规定

从党和国家在不同阶段对人民政协的性质和功能等方面的规范性确认和调整可以发现，人民政协在经历从代行权力机构、到回归统一战线组织、再到成为国家的一项基本政治制度的转变中，自身的权力性不断下降，统战性随之增强，广泛性和代表性也日益凸显，且更加深入地介入到国家治理的公共事务之中，从而对国家政治系统的运作产生影响。在这一意义上，人民政协除了在制度、组织和功能三个层面上得到不断改进之外，在履行职能的实体性运转中也得到成长和提升。[7]25-26

(二)人民政协民主监督职能的生成与演化。

人民政协性质和功能的演变直接导致了其主要职能的调整，具体表现在两个方面。一方面是人民政协主要职能的拓展，“其最初的主要职能是政治协商，然后增加了民主监督职能，继而又增加了参政议政职能”[12]43。另一方面是职能自身的深化。以本文所关注的民主监督职能为例，其“大致经历了互相监督、民主监督和政治监督三种提法”[13]232。有关这三种提法在提出时所对应的历史背景和事实过程，这里亦不作进一步展开，只对它们所涉及的主要事件或政策规定进行说明(见表2)，并检视其中的转变是否与人民政协性质和功能的演变存在联系。

表2.有关人民政协民主监督职能转变的事件和规定

从政协民主监督职能的“互相监督—民主监督—政治监督”三种提法的转变可以发现，随着人民政协自身性质和功能的演变，政协民主监督职能的实效性开始受到关注，党和国家对这一职能的性质、内容和形式等方面的规定也日趋详细。从监督内容来看，涵括行政、立法和司法等各个系统；从监督类型来看，可以分为政策监督、路线监督和行为监督三类；从监督形式来看，政协的组织和个人、全国政协和地方政协等都有各自的活动形式；从监督方式来看，主要包括提意见、进行批评和提出建议等。此外，有关政协民主监督职能的这三种提法之间的关系问题，肖存良指出，“民主监督内在地包含着互相监督，并且强调了监督的民主性和非权力性。政治监督是民主监督嵌入国家政治体系并改变政治体系运行过程之后所产生的政治效应，但是在政治监督的整个过程中都是以民主监督的形式来体现的，因为如果在政治监督的过程中也是以政治监督的形式来进行，就涉及政治立场的问题，也就可能由于政治立场的不同而导致分裂，最终违背人民民主条件下民主协商的基本原则而进行政治竞争”[12]43。在这一意义上，政治监督是对民主监督的深化和发展。

有关人民政协性质和功能的演变、人民政协民主监督职能提法的转变的梳理，呈现出人民政协自身的性质和功能与其主要职能之间的相互调适，二者相得益彰。“每当人民政协的广泛性代表性增强时，其功能定位内涵就比较丰富，而每当人民政协的广泛性代表性收缩时，其功能定位就比较单一。观察人民政协功能定位的变化，可以看到一个政体逐渐增容的过程。”[7]26可见，在全面深化改革时期，党和国家加强对人民政协民主监督职能的改进和落实，实是形势之必然。

二、人民政协民主监督职能变迁的内在逻辑

前文采用政策梳理和文件解读的方式说明人民政协民主监督职能的历史转变。如果说，这一变迁很大程度受制于人民政协性质和功能的演变，那又是哪些因素导致了人民政协的性质和功能发生变化呢？更进一步地说，这些因素是怎样地影响了人民政协的性质和功能、进而促使其民主监督职能作出调整的？可以通过政协民主监督的哪些外在表现来揭示它们之间互动的内在逻辑？

(一)影响人民政协性质和功能演变的因素。

人民政协在我国政治架构中的定位和作用，除了是由它自身所具有的政党制度组织的属性和人民民主制度的属性所共同决定以外，从根本上讲，是由中国共产党在我国国家建设过程中所形成的领导性和联合性而决定的。[13]3换句话说，“其作用的大小、功能的强弱，与执政党的态度有很大的关系”[18]16。而中国共产党在构建现代国家过程中与民主党派、政府、社会这三者之间的关系，则成为影响人民政协功能定位演变的结构性因素。

1.根本性因素：中国共产党的领导性和联合性。在现代国家建设过程中，政党所起到的作用是创造国家的一体化和推进国家的制度化。[13]2不同于从现代国家制度的运行中孕育政党，中国共产党本身就是“建设现代国家制度的领导力量与核心力量”[13]3。它先于国家建立而存在，由此奠定了在国家建设中的领导地位，具有领导性。而中国共产党所要建立的国家，则是一个“国家权力掌握在作为整体而存在的人民手中，人民当家做主的国家”[19]7，中国共产党在其中则是“凝聚人民、创造人民联合和团结的力量”[19]7，因此具有联合性。这样一来，中国共产党的领导性决定了它在政治地位上高于其他党派组织，而其联合性又促使它需要同其他党派组织和非党派力量展开合作，进而形成了具有中国特色的政党制度、统一战线策略和人民政协制度。在这一意义上，中国共产党对自身的领导性和联合性的平衡，本质地影响着人民政协性质和功能的演变。

在建国初期(1949—1954)，出于巩固政权和整合社会的考量，加之协商建国的社会现实，中国共产党在国家建设中的领导地位并不是非常凸显。这一时期，人民政协是国家权力机构，并由人民政协第一届全体会议产生了人民政府。到了社会主义建设和改造时期(1954—1978)，随着1954年第一届全国人民代表大会的召开和《中华人民共和国宪法》的颁布，中国共产党在国家建设中的领导性逐渐增强，并在十年“文革”期间达至巅峰。人民政协随之从国家权力机构回归到统一战线组织，再到几乎被破坏殆尽。改革开放(1978—)以后，中国共产党吸取过往的经验教训，重新平衡领导性和联合性的关系，努力在保证自身的领导地位不受到威胁的前提下，逐步恢复并明确人民政协在国家建设中的地位，并把它嵌入到国家政治体系之中，通过改进和拓展政协的主要职能，使其既服务于国家建设，又服从于中国共产党领导。

2.结构性因素：中国共产党与民主党派、政府、社会的关系。中国共产党的领导性和联合性决定了人民政协的两重属性及其在我国政治架构中的地位。“政协介于政党与国家之间，既不完全是中国共产党的组织，又不完全是国家机构的组成部分”[19]9，它更像是中国共产党联结民主党派、政府等国家政治系统其他部分的桥梁。从这一意义上说，中国共产党与民主党派、政府、社会这三者的关系及其调整，形塑了人民政协性质和功能演变的轨迹。

从与民主党派关系的调整来看，中国共产党领导地位的确立和统一战线策略的实行、民主党派在国家建设中作用的发挥等奠定了中国特色政党制度和党际关系的现实基础，而中国共产党在不同阶段对民主党派性质认识的变化则是民主党派最终成为参政党的关键，并深刻地推动了人民政协功能定位的三次转变。胡筱秀指出，“人民政协是民主党派参政议政的重要场所和机构，各民主党派和有关人民团体是组成政协的基本单位。它们在政协组织内发挥作用如何，直接影响到人民政协职能的履行程度。”[7]157自建国以后至“文革”结束，民主党派实际上是被中国共产党当做资产阶级性质的政党来定位的，也一直被视作特殊的统战对象。人民政协因此曾一度是民主党派“思想改造的场所”。直到改革开放以后，中国共产党对民主党派性质的认识发生了根本性改变，最终把民主党派界定为参政党。李羚认为，参政党不仅表明了中国政治体系的民主性，而且也是中国共产党吸纳体制外精英的重要渠道，使中国的政党体制更具包容性。[20]46人民政协由此从“思想改造的场所”转变为“参政议政的重要场所”，再发展为“专门协商机构”。[7]157

从与政府关系的调整来看，随着改革开放引入市场经济，中国共产党反思自身高度集中化的执政方式以及政府行政日益专业化，中国共产党对政府的控制逐渐放松，与政府的关系结构也由高度一体转为相对独立，双方重新寻找各自在政治体系中的合理位置。而人民政协的性质、功能和职能也在这一过程中得到明晰和深化。一方面，中国共产党通过加速人民政协的制度化、规范化和程序化，完善政党制度和统一战线建设，并通过设立政协党组和党委统战部、发挥党委委员和政协机关中党员的模范作用等方式，确保自身对政协的领导。另一方面，中国共产党通过改进和落实政协的主要职能，把政协嵌入到国家政治系统的运作中，间接地调整并掌握自身与政府的关系。胡筱秀指出，政协三大职能主要的对象就是政府。它通过会议、提案和建议等方式履行政治协商和民主监督，而参政议政也要依靠政府执行才能最终转化为现实。在这一意义上，人民政协与政府之间的关系是比较密切的。此外，随着政协更加广泛、深入地参与到国家建设中、影响政治系统运转，政协机关干部也被纳入到国家公务员制度的管理体系之下。人民政协作为组织机构逐渐科层化，在政治地位上接近于国家机关或准国家机关。[7]106-115

从与社会关系的调整来看，改革开放以来，中国共产党对社会控制的减弱、社会自主性空间的生成以及社会力量的兴起，中国共产党与社会的关系趋于复杂多样。中国共产党只有及时调整执政思路和统治方式，才能重新建立起对社会有效的动员和整合，掌握住对社会稳定持久的领导权。而人民政协作为最广泛的统一战线组织，它“打开了一条从游离的社会通向政治体系中心领域的制度化通道”[7]179。陈明明指出，改革开放以前，“政党、国家与社会的基本关系是：‘党领导国家、国家主导社会，党通过国家或自身组织主导社会’”[21]239-240。改革开放以后，党同国家、社会的关系都开始“松绑”，三者的关系结构由原来的高度一体化变得各自相对自主。这样一来，如何使日益个体化、分散化和多样化的社会获得新的整合，便成为党提高自身执政能力、巩固领导地位所亟需解决的问题。人民政协以其广泛性、包容性和代表性等优势，为中国共产党联系社会各界力量提供了一个颇具政治弹性的制度化空间。胡筱秀指出，“它逐渐发展成为一个具有代议性的政治机构来表达社会诉求，从而获得成为政治输入系统的一部分的属性。”[7]181

(二)人民政协民主监督职能变迁的内在逻辑。

中国共产党的领导性和联合性对人民政协性质和功能的根本性决定，加之中国共产党与民主党派、政府、社会三者的关系对政协履行职能的结构性制约，间接划定了政协民主监督的活动范围，使其具有合作性、非权力性和广泛性等特征，并通过与我国政治架构的其他部分互动以及同我国监督体系的其他环节配合体现出来，从而说明这一职能的构成要素，揭示其历史变迁的逻辑过程。

1.人民政协民主监督职能的特征及其表现。受人民政协两重属性的约束，政协的民主监督包括了政党监督和社会监督双重构成。而中国共产党与民主党派、政府、社会三者所形成的关系结构与政协之间的互动，则影响着政协民主监督职能的特征、实现形式和作用发挥，并塑造着整个国家政治系统的运转形态。

从民主党派的监督在我国政党体制中的地位来看，“中国共产党执政与民主党派参政、中共领导与民主党派被领导的政党制度和党际关系”[22]25，“决定了民主党派的监督不可能是一种权力监督形式”[2]44。它不以国家权力作为后盾，亦或者说不能危及到国家权力。在这一意义上，“政协民主监督职能的发展，即监督力度的加大、监督模式的创新和监督制度的建立，都不能突破我国的政党制度，而只能在这一体制框架下寻求相应的发展空间”[2]44。换言之，民主党派监督的性质、内容和形式等方面奠定了政协民主监督的基调，形成了政协民主监督职能的合作性、非竞争性和非权力性等特征。它是一种“柔性”监督，“处在国家政权外部”[23]69，与人大作为国家权力机关的“刚性”监督互为补充，[24]55使得民主党派在对中国共产党进行制约监督的同时，能够支持中国共产党长期执政发展。

从政协的民主监督在我国社会主义监督体系中的地位来看，中国共产党维护自身领导地位的需要及其与政府间日趋自主的关系，导致了它需要借助其他力量来掌握政府行为、保证国家建设。政协的民主监督尽管是非权力性的，不具备法律效力和约束力，却恰好成为协助中国共产党参与政府决策、监督政府行为的重要工具。“政协的民主监督已经与中国共产党党内的纪律监督、人民代表大会的权力监督、政府的行政监督以及包括新闻媒体在内的社会监督有机结合起来，形成具有中国特色的权力运行的制约和监督体系。”[20]47此外，依据有关人民政协主要职能的政策规定，政协的政治协商也被纳入到决策程序之中。从2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中明确“政治协商应开始于决策之前”[10]，到2012年中国共产党十八大报告提出要“坚持协商于决策之前和决策之中”[25]，可见，随着政协介入决策过程程度的加深，政协的民主监督实际上转变为“一种‘在协商中监督和在监督中协商’的民主监督”[2]44。从这一角度来看，政协的政治协商、民主监督和参政议政三大职能之间并不存在明确边界。政协民主监督的合作性可以把很多问题消灭在政策制定的过程中，同时，也“便于政治资源的优化配置，降低执政成本，提高政府执行力”[26]24，而非权力性又使得政协在决策过程中不会挑战国家权力、影响国家意志。

从政协的民主监督在我国社会主义民主政治建设中的地位来看，中国共产党一元化的领导与社会多元化的发展之间的张力，需要制度化的渠道来进行调适，从而建成新的秩序格局。人民政协作为最广泛的统一战线组织，既不否认中国共产党的领导地位，又能充分调动各民主党派和社会各界的政治效应，帮助中国共产党与民主党派、中国共产党与社会之间实现“一元领导多元，多元监督一元”[27]242的平衡。在这一意义上，“政协民主监督功能可以说是作为政协委员这一部分公民监督权利的集合，是组织化、制度化地依法行使公民监督权利”[23]70，“是一种有‘权利’的监督”[23]72。此外，浦兴祖还指出，相比人大刚性化的权力监督，政协的民主监督因其合作性和非权力性等特征，加之政协委员构成涵盖社会各个行业和领域，“政协民主监督的内容确实很广泛”[23]70。例如，“宪法明确规定各级人大有权监督同级‘一府两院’及其领导人员(或组成人员)的工作，但没有规定监督中共组织；宪法明确规定全国人大及其常委会‘监督宪法的实施’，但没有规定地方人大‘监督宪法的实施’。”[23]70-71

2.人民政协民主监督职能变迁的内在逻辑。从人民政协民主监督职能主要特征的形成及其表现可以发现，中国共产党的地位与特性、中国共产党与民主党派、政府、社会三者的关系结构，以及人民政协的性质和功能，分别表征了人民政协民主监督职能的三个构成要素，即政治、结构和组织要素。其中，政治要素表明人民政协民主监督职能的属性和定位，它决定了政协民主监督的变迁方向。结构要素说明人民政协民主监督职能的实践场域，它决定了政协民主监督的拓展范围。组织要素则是人民政协民主监督职能的实体性依托，它决定了政协民主监督的内容形式。

政治、结构和组织这三个要素组成了人民政协民主监督职能变迁的逻辑过程(见图1)。即政治要素所指向的中国共产党领导性和联合性决定了人民政协民主监督职能的政党监督和社会监督两重构成，它通过结构要素所代表的中国共产党与民主党派、政府、社会三者的关系制约着人民政协民主监督的实践范围，并借助人民政协这一组织机构来调适民主监督的内容和形式，从而形成政协民主监督职能的基本特征，明确其在国家政治系统运作中的地位和作用。具体地说，领导与合作并存的政党体制和党际关系决定了政协民主监督的非竞争性和非权力性，既保证中国共产党的执政地位不受动摇，又给予民主党派参政机会；政治与行政二分的党与政府关系决定了政协的民主监督是合作式的过程性监督，既把政协的民主监督纳入到国家政治系统运转中，又使其不会干扰到国家意志的实现；集中与分散同在的党与社会关系则决定了政协民主监督的非强制性和广泛性，既可以灵活地缓和社会矛盾和冲突，又能够多方面地吸纳和整合社会意见。

图1.人民政协民主监督职能变迁的逻辑

三、人民政协民主监督职能实践的空间及其展望

鉴于政协的民主监督在我国整个国家政治系统运作中的地位，其实践活动“能够平衡党、国家与社会之间的关系，保持三者之间的基本平衡”[13]228。在这一意义上，政协民主监督职能的政治、结构和组织三个构成要素，实际上指明了政协的民主监督可以进一步拓展和深化的基本方向。而中国共产党基于政府行为选择和社会力量变化，对自身的执政思路、领导方式和统治工具等方面所作的调适，则将从根本上决定政协民主监督职能未来实践的空间。

具体来看，政协的民主监督得以深化的前提和底线是要坚持中国共产党的领导，不能挑战中国共产党的执政地位。也就是说，政协民主监督职能的改进和落实，最终是为了使人民政协能够更好地保证中国共产党的领导地位、提升其执政能力，[28]3从而实现中国共产党总览全局、协调各方的目标。因此，不难理解，在现阶段的实际运作中，虽然政协的民主监督已是我国监督体系的重要组成部分，“却一向被视为政协履职过程中的薄弱环节”[29]99。尤其体现在民主党派的监督上。我国的《监督法》没有涉及政党监督，导致参政党对执政党的监督效力有限，而“失去韧性的柔性监督呈现出鲜明的人治色彩”[26]26。王建华、王云骏发现，“就参政党而言，民主监督的好坏，取决于党派负责人个人的能力与社会、政治地位”[26]26，并且“还与统战部长是否是中共地方党委常委有关。一般而言，通过分管统战工作的党委常委，民主党派可以获取更多的政治资源，更好地实施民主监督”[26]26。在这一意义上，“各民主党派对中共地方党委更多的是依赖，而非监督”[26]27。俞正声在2016年的全国政协工作报告中也指出，政协履行民主监督职能的全过程，都必须经同级党委审查批准、与同级政府协商同意之后才能够开展，并且强调要把民主监督放在客观善意、支持党政部门的工作上，寓监督于支持之中，把改进工作与促进和谐相结合。

相比政党监督仍然面临“被提防”的尴尬，政协民主监督的另一构成——社会监督——在参与政府决策和促进社会整合等方面的实践则日益增多。从政协民主监督职能变迁的内在逻辑来看，这也是政协民主监督未来的增长点所在。尤其政协参政议政职能的提出，盘活了政治协商和民主监督，“升华了民主监督的内涵，拓宽了民主监督的空间，使得政协的民主监督‘寓于’政治协商和参政议政之中”[30]66。

从参与决策的议题来看，凡是涉及国家经济社会发展和人民群众切身利益的重要社会议题，政协都可以参与其中，服务人民群众，从而坚持了政协的民生导向。而这也是衡量人民政协民主监督绩效的标准之一。[13]252浙江省省委在2013年即出台有关政协民主监督的实施意见和办法，明确监督的形式、程序和工作责任等方面的内容，并围绕浙江省委省政府的相关决策部署，就城市交通拥堵整治、美丽乡村建设、“五水共治”等议题组织政协开展专项集体民主监督工作，针对其中发现的问题与当地党委政府及时沟通。

从参与决策的方式来看，政协主要是在决策之前和决策之中提出意见或建议。在这一意义上，政协这种“寓于”协商的民主监督“本质上是预防性的监督和建设性的监督”[30]67。胡筱秀指出，政协的性质和地位决定了其不能独立地履行职能，需要党委、政府和人大等其他系统的支持和配合才能发挥作用，但它又不孤立于整个政治过程而自我空转，成为政治体系实际运转中不可缺少的环节。[7]119，181以深圳市南山区政协为例。自2013年开始，南山区政协实施委派民主监督员制度。民主监督员由区政协党组派出。他们通过向受派单位提出相关工作建议、意见、批评等方式，配合走访、实地调研、听取工作通报等办法，实现政协民主监督的常态化，密切政协和政府之间横向的沟通和联系，从而提高政协民主监督的质量和效果。不过，在王建华、王云骏看来，政协的民主监督和参政议政之间边界的不明确、“在制度建构上的同质性，必然带来国家权力运行过程中，权责不分，责任主体不明，或者说分不清监督主体与客体”[26]25的结果。但这一制度设计“缺陷”从另一角度来看，也不失为中国共产党把政协的民主监督限定在执政党可控范围之内的一种策略选择。

综上，尽管近年来政协履行民主监督的空间正在渐进地得到落实和加强，并且已经成为社会主义协商民主建设的重要内容，但是，在我国以党建国的历史事实及其政治运作逻辑的掌控下，更广泛地吸纳和整合社会意见、以在决策过程中发挥建设性作用，从而维护中国共产党的领导地位、提升中国共产党的执政能力，才是政协民主监督得以进一步拓展和实践的空间所在。在这一意义上，政协民主监督职能未来的发展方向，应该更多是在涉及国家经济社会发展或人民群众利益的公共政策制定的过程中，协助民众表达利益诉求，同时促使党和政府及时作出相应反馈。●

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(责任编辑：温松)

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1003-7462(2017)03-0020-09

10.13977/J.cnki.lnxk.2017.03.004