共享发展视域下推进基本公共服务均等化研究

唐晓阳 代 凯

(1. 中共广东省委党校行政学教研部主任、教授；2. 中共广东省委党校行政学教研部副教授、博士)

共享发展视域下推进基本公共服务均等化研究

唐晓阳1代 凯2

(1. 中共广东省委党校行政学教研部主任、教授；2. 中共广东省委党校行政学教研部副教授、博士)

实现基本公共服务均等化是贯彻落实共享发展理念的题中之义，以共享发展理念推进基本公共服务均等化是各级政府的职责所在。近年来，我国基本公共服务领域的财政投入明显增加，均等化水平得到一定程度的提高，然而，基本公共服务非均等的状况尚未得到根本性转变。我国基本公共服务均等化存在问题的原因主要包括理念创新不够、管理体制不顺和运行机制不活等。深入推进基本公共服务均等化，为全面建成小康社会奠定坚实基础，各级政府必须进一步强化对共享发展理念的贯彻落实，健全基本公共服务均等化工作管理体制，创新基本公共服务均等化工作运行机制。

共享发展；基本公共服务；公共服务均等化

一、问题的提出

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《“十三五”规划建议》)提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为今后一段时期我国经济社会科学发展提供了行动指南。特别是共享发展理念的提出，表明党中央、国务院高度重视保障民生福祉、维护社会公平正义问题。它不仅是我们党在新的历史时期对马克思主义发展理念的继承和创新，而且是我们党全心全意为人民服务宗旨的集中体现。贯彻落实共享发展理念是一项复杂的系统工程，包括增加公共服务和公共产品供给、大力实施脱贫攻坚工程、进一步缩小收入差距、不断提高教育质量、努力促进就业创业、建立更加公平更可持续的社会保障制度、推进健康中国建设和促进人口均衡发展等方方面面。其中，推进基本公共服务均等化不仅是贯彻落实共享发展理念的题中之义，而且是重中之重。

公共服务是公共部门为了满足社会公共需求，运用公共权力和资源，为公众提供共同消费、平等享用的各种公共产品和管理服务的总称。其中，基本公共服务是最基础、最核心的部分，是保障个人最基本的生存权、发展权所必需的公共服务。基本公共服务均等化是指一个国家根据某个时期经济社会的发展阶段和总体水平，基于机会均等、权利均等、结果均等、能力均等的原则和标准，在承认区域之间、城乡之间和不同群体之间存在差别的前提下，保障全体国民都能享有一定标准之上的基本公共服务。[1]推进基本公共服务均等化要求政府依法为公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、大致平等的基本公共服务。一方面要确保公众在享有基本公共服务上具备平等的权利和平等的机会；另一方面要确保公众享有基本公共服务的水平和结果大体相当。

党的十八大明确提出，到2020年我国全面建成小康社会之时，必须总体实现基本公共服务均等化的目标。《“十三五”规划建议》进一步指出，“十三五”时期我国经济社会发展的主要目标包括“就业、教育、文化、社保、医疗、住房等公共服务体系更加健全，基本公共服务均等化水平稳步提高”[2]。国务院在2012年和2017年分别印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》与《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，作为推进基本公共服务体系建设的综合性、基础性、指导性文件。面对紧迫的任务要求和广大人民群众的殷切期待，各级政府必须以共享发展理念为指导，以《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》为指南，针对我国基本公共服务均等化的现状，找准存在问题的症结所在，并根据我国国情学习借鉴一些发达国家的先进经验，创新基本公共服务均等化工作的体制机制，提升基本公共服务均等化水平，增强人民的公平感和获得感。

二、推进基本公共服务均等化是践行共享发展理念的题中之义

《“十三五”规划建议》明确指出，“共享是中国特色社会主义的本质要求。必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。”[2]健全以政府为主导的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化向纵深层次发展，是践行共享发展理念的题中之义，意义重大。

(一)推进基本公共服务均等化是实现科学发展的现实要求。

发展是当代中国的主题，但要真正实现科学发展，则不是一件容易的事情。改革开放近40年来，尤其是2010年成为世界第二大经济体以来，我国经济持续繁荣发展，人民群众的生活水平不断提高，但同时也要清醒地看到，我国经济社会发展还存在不少“短板”，不仅经济增速放缓、进入了所谓的“新常态”，而且付出了环境成本、生命成本、资源成本等方面的巨大代价。尤其是过去很长一段时期，我国偏重经济发展，而对教育、医疗卫生、文化体育等社会事业发展和社会保障体系建设重视不够，人民群众的合法权益得不到有效保护，一些地方甚至不惜损害人民群众的长远利益，一味追求GDP增长的所谓“政绩”，这样的发展显然是不科学的。所以，通过加快公共服务体系建设，推进基本公共服务均等化，使人民群众能够共享发展成果，公平地享受基础教育、基本医疗卫生、社会保障和就业等基本公共服务，加强环境保护，显然有助于实现科学发展。

(二)推进基本公共服务均等化是促进公平正义的重要举措。

创造良好发展环境、搞好经济建设固然重要，但政府还有一项重要职能，那就是弥补市场失灵的不足、维护社会公平正义。政府必须充分认识到，发展经济本身不是目的，而是满足人民群众日益增长的物质文化需求的一种手段。所以，各级政府在开展经济建设的同时，加强社会建设，建立健全公共服务体系，推进基本公共服务均等化，不仅可以在一定程度上校正社会财富初次分配存在的不均等现象，而且能够为促进社会公平正义提供一个坚实的平台，也是政府所代表的公平正义的最后一道防线。

(三)推进基本公共服务均等化是建设服务型政府首要之举。

建设服务型政府的重要内容就是要求政府在依法全面履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等职能的同时，重点履行好公共服务职能，为人民群众提供更加充分、公平和便捷的公共服务。所以，建立健全基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，发挥政府在公共服务体系中的主体作用，特别是通过调整财政支出结构，加大财政支出用于基本公共服务的范围和比重，增强对各类基本公共服务的供给能力，不仅是政府的基本职责所在，而且是建设服务型政府首要之举。

(四)推进基本公共服务均等化是维护社会稳定的前提条件。

随着改革开放的不断深入，利益主体多元化，社会结构复杂化。各种社会矛盾日益增多，社会问题层出不穷，社会冲突时有发生，特别是群体性事件高发频发，严重影响到社会和谐稳定。其中一个深层次的原因就是：公共服务体系不完善，不同社会成员享有基本公共服务的水平差异太大，一部分群众的合法权益没有得到有效保护。因此，通过加强公共服务体系建设，推进基本公共服务均等化，有助于减少社会冲突，促进社会和谐稳定。

三、我国基本公共服务均等化的现状分析

改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，国家财政收入大幅度提高，为基本公共服务均等化打下了雄厚的物质基础。随着市场经济的发展与社会结构的变化，基本公共服务供给不足和不均的问题日渐显现，并引起了党中央、国务院的高度重视。各级政府通过转变政府职能、加大财政投入、完善转移支付等措施，不断加大对基础教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的财政投入，使得我国居民享受的基本公共服务标准显著提升，基本公共服务均等化水平逐步提高。

根据2010年和2015年我国各地一部分基本公共服务财政投入情况(见表1)可以看出，我国基本公共服务均等化取得了显著成效，但也存在不少问题。

表1. 2010和2015年我国各地一部分基本公共服务财政投入情况

资料来源：根据《中国统计年鉴2011》和《中国统计年鉴2016》整理计算。

(一)我国基本公共服务均等化取得的成效。

1.基本公共服务财政投入显著增加。各级政府高度重视公共服务体系建设，逐年加大对基本公共服务的财政投入力度。从表1中可以看出，与2010年相比，2015年全国各省(自治区、直辖市)在教育、医疗卫生、社会保障和就业三大基本公共服务领域的财政投入都有显著增长。其中，人均教育财政支出从2010年的1052.73元增加到2015年的2109.61元，人均医疗卫生财政支出从2010年的429.24元增加到2015年的990.20元，人均社会保障和就业财政支出从2010年的830.95元增加到2015年的1627.62元，增长幅度较大，接近一倍。

2.基本公共服务支出结构趋于合理。全国各地不断调整一般公共预算支出，不断减少会议费、“三公”经费等行政经费开支，逐渐增加用于保障和改善民生、推进基本公共服务均等化方面的支出。如广东省2016年省级一般公共预算支出用于保障和改善民生、均衡区域基本公共水平及帮助市县增强发展后劲的支出3057亿元，支出占比达81.5%，比上年再提高0.5个百分点；省级总支出中本级支出占19.7%，比上年同期下降1.6个百分点，对市县税收返还和转移支付可比增长10.7%，其中一般性转移支付增长14.2%，占比比上年提高6个百分点到65%[3]。充分体现了民生优先、区域协调的要求。

3.基本公共服务均等化水平得到提高。在多种政策工具的组合作用下，我国教育、医疗卫生、社会保障和就业等基本公共服务领域的均等化水平得到一定程度的提高。从表1中可以看出，在基本公共服务均等化水平方面，人均教育支出变异系数①从2010年的0.41下降到2015年的0.40，降低了0.01，均等化水平小幅提高；人均医疗卫生财政支出变异系数从2010年的0.44下降到2015年的0.31，降低了0.13，均等化水平有所提高；人均社会保障和就业财政支出变异系数从2010年的0.68下降到2015年的0.43，降低了0.25，均等化水平明显提高。

(二)我国基本公共服务均等化存在的问题。

1.基本公共服务的整体水平偏低。近年来，虽然我国加大了对基本公共服务的财政投入，但是，与世界其他国家特别是西方发达国家相比，我国基本公共服务的财政投入依然处于中等偏低的水平。以医疗卫生服务为例，据测算，2015年我国医疗卫生财政支出占GDP的比例为6.0%②，而在2012年世界平均水平就已经达到10.6%，其中低收入国家平均水平也有5.3%，高收入国家平均水平更是达到12.5%。[4]可以看出，我国在医疗卫生财政投入上依然处于一个相对较低的水平，与发达国家差距较大。

2.基本公共服务的区域差距较大。尽管各省市都加大了对基本公共服务的财政投入，但不同省份之间差距较大。从表1中可以看出， 2015年，天津人均教育支出为3280.16元，湖北人均教育支出为1368.92元，四川人均教育支出为1526.49元；天津人均医疗卫生支出为1260.63元，湖北人均医疗卫生支出为880.47元，四川人均医疗卫生支出为836.69元；天津人均社会保障和就业支出为2034.71元，湖北人均社会保障和就业支出为1467.36元，四川人均社会保障和就业支出为1355.13元。以上数据从一个侧面反映出，在基本公共服务财政投入方面，我国东中西部地区之间仍存在明显的差异，东部地区比中西部地区享受了更多和更高水平的基本公共服务。

3.基本公共服务的城乡差距较大。虽然随着社会经济的发展，我国城乡差距不断缩小，但是城乡基本公共服务水平的差距仍然较大。以医疗卫生服务为例，2015年，我国城市每千人口卫生技术人员为10.2人，农村为3.0人；城市每千人口执业医师为3.7人，农村为1.6人；城市每千人口注册护士为4.6人，农村为1.4人；城市每千人口医疗卫生机构床位为8.27张，农村为3.71张②。可见，我国优势医疗卫生资源大多集中在城市特别是大城市，而农村的医疗卫生条件则相对落后。此外，城乡基础教育、社会保障等其他基本公共服务同样存在着较大的差别，城市比农村享受了数量更多和质量更优的基本公共服务。

总而言之，虽然我国基本公共服务均等化水平有了很大改善，但尚未发生根本性转变，特别是城乡区域间资源配置不均衡问题依然存在，与中央提出的目标、公众的期待存在较大差距。

四、我国基本公共服务均等化存在问题的原因

导致我国基本公共服务非均等问题的原因是多种多样的，从政府管理的视角来看，我国基本公共服务均等化存在问题的原因主要包括以下方面：

(一)基本公共服务均等化理念创新不够。

经过七次大的行政改革，我国服务型政府建设取得了显著成效，各级政府更注重公共服务，保障和改善民生，向社会提供更多优质的公共产品和公共服务，尽管如此，政府职能转变依然不到位，不少领导干部的思想观念仍然没有彻底转变，尤其是没有真正树立共享发展的理念。一些领导干部在发展经济过程中，片面追求GDP的增长，没有真正认识发展的目的是什么，尤其是没有正确处理经济发展与公共服务之间的关系。长期以来，在发展型国家模式和压力型体制驱使下，获得经济增长是我国各级政府的主要工作任务，在效率与公平、经济增长与公共服务提供面前，政府选择了效率与经济增长。这种发展模式在一定时期内是必要的、合理的，但随着社会经济的繁荣，也带来了区域差距拉大、城乡差别扩大、贫富分化、环境污染等一系列问题，其局限性日益凸显。尽管政府已经意识到公共服务供给不足和不均的问题已成为社会发展的短板和制约经济发展的瓶颈，但受工作惯性的影响，一些地方政府还是担心经济发展放慢后可能出现“阵痛”，没有将主要精力转移到基本公共服务上来。

(二)基本公共服务均等化管理体制不顺。

1.政府职能转变不到位。虽然我国自1988年就将转变政府职能作为深化行政体制改革的核心，后来又提出建设服务型政府的目标，但是政府职能转变仍然没有到位，“缺位”、“越位”、“错位”的状况依旧存在。深化行政体制改革，切实转变政府职能，不仅要处理好政府与市场的关系、政府与社会的关系，把政府该管的事管住、管好、管到位，不该管的事不管，让其他社会组织管，而且要处理好政府与政府之间的关系、政府部门与部门之间的关系。就基本公共服务均等化而言，显然是政府应当履行的重要职能之一，也是政府该管的事，社会组织可以参与其中，但必须要将政府与其他社会组织的权责边界划分清楚。现在的问题是政府职能转变不到位，这种权责边界尚未真正划分清楚，从而严重影响到基本公共服务均等化。

2.政府责权划分不清晰。科学合理划分中央与地方职责是政府有效提供基本公共服务、推进基本公共服务均等化的前提和保障。在基本公共服务供给中，西方发达国家中央与地方的权责边界划分得非常清楚，然而，我国却存在着各级政府之间的权责划分不清的问题。虽然各级政府都应提供相应的公共服务和公共产品，但不同层级政府提供公共服务的具体内容是不同的，不应每一级政府都管理大体相同的事情。目前我国尚未建立起中国特色的政府职责体系，政府“权力清单制度”也尚未真正建立起来，中央政府和地方各级政府对基本公共服务提供的职责分工并不十分明确，同时还存在许多不合理的地方。比如，基础教育究竟该由哪级政府负责？中央、省、市、县(区)、乡(镇)每级政府究竟该负什么样的责任？社会养老保险究竟该由中央、省、市、县(区)哪级政府统筹？这些问题都没有完全厘清楚，从而也就不知道如何去做，从而严重影响到基本公共服务均等化的推进。

3.财政保障制度不健全。健全的财政制度是推进基本公共服务均等化的重要保障。早在2006年，党的十六届六中全会就提出，要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、劳动就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入”[5]。但是目前我国财政管理体制改革进展缓慢，公共财政制度仍不完善，特别是没有建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制。我国1994年的分税制改革，虽然在一定程度上缓解了中央财政的困难，但是，地方财政却苦乐不均，地区之间的财力存在着很大的差异。一方面，中央政府和地方政府之间事权、财权不相匹配，地方政府承担了较多的事权但缺少相应的财权，特别是基层政府的财力难以得到保障，而基本公共服务的支出责任非常大，“小马拉大车”，造成基层基本公共服务供给长期处于捉襟见肘的局面；另一方面，由于政府间财力分配不均等，重心偏高，不同区域之间和城乡之间基本公共服务发展不平衡，很多跨区域性的基本公共服务政策很难协调，严重影响了基本公共服务均等化工作的开展。

(三)基本公共服务均等化运行机制不活。

1.基本公共服务均等化的决策机制不够开放。当前，我国基本公共服务的数量不断增多，然而供需结构失衡的问题却日渐显现[6]。这种问题的产生与我国政府主导的基本公共服务均等化工作决策机制息息相关。通常情况下，政府是基本公共服务的供给者，公众是基本公共服务的需求者，只有政府的供给与公众的需求相匹配才会使得政府的基本公共服务供给绩效达到最优。然而在现实中，政府决策过程通常呈现为一种“自上而下”的形式，政府偏好和判断在基本公共服务供给与均等化决策过程中居主导地位，缺乏对公众需求和偏好的考察。在缺乏有效监督的情况下，单一而封闭的政府决策机制很容易驱使政府热衷于凸显政绩的“形象工程”，公众迫切需要的民生服务却没能受到政府及其部门的关注，进而导致政府提供的基本公共服务不能满足公众需求和偏好的局面[7]。即便是有一些所谓的民意调查、征求意见建议、听证会、座谈会等，也很容易被政府操作，公众参与对政府基本公共服务均等化工作决策没有实质性影响。

2.基本公共服务均等化的供给机制不够多元。基本公共服务涉及众多领域和项目，仅凭政府的单一供给难以满足人民群众的多样需求。对政府而言，首先要厘清基本公共服务的供给与生产职能，避免将其混为一谈。基本公共服务根据其属性的不同，可以划分为纯公共服务和准公共服务，不同类型的公共服务应当由政府、市场和非营利组织来相应提供，从而达到资源配置的优化。从国外经验来看，自20世纪80年代以来，西方发达国家在基本公共服务供给领域大量引入市场竞争机制，形成了包括政府采购、契约外包、租赁、授予特许权、建设—经营—转让(BOT)、公私伙伴关系(PPP)等多种供给与生产方式。目前，各级政府已经意识到基本公共服务的供给应该由政府、市场和社会共同提供，然而在具体的操作层面，不少地方政府却依然没有完全摆脱传统的政府大包大揽模式，在市场、社会力量参与上顾虑重重、缺乏经验，导致以政府为主要供给主体，市场与非营利组织等供给主体为补充的多元的基本公共服务供给主体体系尚未真正建立起来，基本公共服务供给总量不足、供求结构失衡，难以很好地满足公众的多元化需要。

3.基本公共服务均等化的考核机制不够完善。实现基本公共服务均等化作为一项重大的政策目标，需要各级政府加强落实、积极推进。然而，地方政府是否会积极推进与落实这项政策，需要建立健全相应的考核机制，否则，这一政策的执行就会大打折扣。不容忽视的问题是，目前我国各级政府对官员政绩的考核、组织人事部门对官员的提拔主要还是以GDP论英雄，而非以提高公共服务水平、推进基本公共服务均等化为导向。虽然政府开始向服务型政府转变，然而，目前政府的主要工作依然是搞经济建设，对基本公共服务均等化政策的落实与推进明显动力不足。动力不足问题的普遍存在与缺少一种对各级政府推进基本公共服务均等化的绩效考核与问责机制直接相关。在没有建立起以提高公共服务水平、推进基本公共服务均等化为重要内容的干部绩效考核与问责机制的情况下，各级政府必然缺乏提高基本公共服务水平、推进城乡基本公共服务均等化的内在动力，从而使落实和推进基本公共服务均等化工作进展缓慢。

五、以共享发展理念指导推进基本公共服务均等化的对策

总体实现基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的一个重要指标。从国家治理现代化的角度来看，推进基本公共服务均等化，不仅需要强化政府的公共服务职能，而且需要建立社会协同、公众参与的体制机制，尤其是要将基本公共服务均等化纳入法治化轨道。在具体操作层面，各级政府必须进一步强化对共享发展理念的贯彻落实，健全基本公共服务均等化工作管理体制，创新基本公共服务均等化工作运行机制，从而确保到2020年全面建成小康社会时总体实现基本公共服务均等化的目标。

(一)各级政府和领导干部要进一步强化共享发展理念。

理念是行动的先导。推进基本公共服务均等化，需要加强宣传教育，在全社会强化共享发展理念，特别是抓住领导干部这个“关键少数”。只有各级领导干部坚持以人民为中心的发展思想，树立共享发展理念，并将其落实到各项具体工作之中，才能真正推动基本公共服务均等化向高层次迈进。中央已经更加清楚地意识到，进一步推动中国的改革和发展，必须处理好效率与公平之间的关系，必须在做大“蛋糕”的同时分好“蛋糕”，实现全体人民共享改革发展成果。对广大领导干部而言，“推动发展，头脑里要始终有共享这个理念，心里要始终有人民这个概念，以人民为中心、以百姓心为心，有利于共享发展的坚决去做，不利于共享发展的坚决不做”[8]。各级政府和领导干部在推动地方经济社会发展过程中，必须坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，正确处理好地方经济发展与民生服务保障之间的关系，从解决人民群众最关心和最需要的基本公共服务着手，确保全体国民尤其是困难群众享有基本的公共服务。

(二)健全基本公共服务均等化的管理体制。

1.进一步转变政府职能。党的十八届三中全会指出，在社会主义市场经济条件下，政府需要依法全面履行多项职能，包括宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护等。推进基本公共服务均等化，要求通过深化行政体制改革，进一步转变政府职能，特别是要把公共服务职能放在更加重要的位置，努力为人民群众提供充分、公平和便捷的公共服务。与此同时，要进一步优化政府组织结构，加强公共服务部门建设。针对当前政府管理碎片化的问题，要借鉴整体性政府理论，推进整体性治理，实现政府组织从横向分类到立体构建，积极稳妥实施大部门制，实现公共服务“大平台”，以便更好地履行公共服务职能。

2.进一步明确职责权限。就推进基本公共服务均等化的政府职责权限而言，必须要通过深化行政体制改革，进一步明确各级政府及其工作部门的职责权限所在，真正做到各司其职、各负其责、权责一致。2016年，国务院正式出台《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，提出要积极推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式。[9]在财政事权划分上，要根据基本公共服务的受益范围，明确中央政府与地方政府的权限。其中，全国层面的基本公共服务(例如国防、外交等)由中央政府负责，区域层面的基本公共服务(例如城乡社区事务、社会治安等)由地方政府负责，跨区域层面的基本公共服务(例如教育、医疗卫生、社会保障、跨区域基础设施建设等)则由中央政府与地方政府共同负责。在支出责任划分上，要基于不同层级政府的财政事权由相应层级政府承担支出责任的基本原则，确定各级政府的支出责任。其中，中央政府的财政事权由中央政府承担支出责任，地方政府的财政事权由地方政府承担支出责任，中央政府与地方政府的共同财政事权根据具体情况划分相应的支出责任。此外，要根据经济社会的发展对中央政府与地方政府的财政事权和支出责任划分进行动态调整。

3.进一步完善公共财政制度。要通过深化财政管理体制改革，完善公共财政制度，加强财政资金保障，为推进基本公共服务均等化提供有力支撑。一方面，要调整财政支出结构，建立基本公共服务财政投入增长机制，把更多财政资金投向基本公共服务领域和项目；同时，要进一步扩大基本公共服务的覆盖范围，并要在共享发展理念指导下建立完善城乡一体化的基本公共服务制度，把更多财政资金投向公共服务薄弱的农村、少数民族地区、革命老区、贫困地区和困难群众。另一方面，要明确各级政府之间基本公共服务的事权边界及相应的支出责任，进一步完善财政转移支付制度，加强中央对地方专项转移支付管理，逐步加大一般性转移支付，有针对性的减少专项转移支付，努力提高财政资金的使用效率。

(三)创新基本公共服务均等化的运行机制。

1.形成开放的基本公共服务均等化决策机制。由于基本公共服务涉及的范围较广，同时随着人民群众生活水平的不断提高，对基本公共服务的需求不仅越来越多样，而且要求越来越高，但政府的财政资金毕竟有限。因此，推进基本公共服务均等化，除了要加大财力的投入之外，还要把有限的财力用在刀刃上，确保财政资金向贫困地区、薄弱环节、重点人群倾斜。要根据人民群众对不同类型的基本公共服务需求程度的差异，找准人民群众对基本公共服务的需求偏好，优先解决人民群众迫切需要的基本公共服务的供给问题，从而最大限度地发挥政府财政支出的使用效率。为此，需要从根本上转变现有“自上而下”式的基本公共服务均等化工作决策机制，通过运用公众偏好显示技术方法和公众参与机制，完善事前协商、事中决策和事后反馈机制，使政府能够比较充分地了解公众的需求偏好，促进基本公共服务政府供给与公众需求的结构均衡。具体而言，一方面，政府需要在传统传播媒体的基础上，充分利用网站、微博、微信、论坛等网络和手机终端发布政务信息，扩大基本公共服务领域信息公开；另一方面，政府应该通过咨询会、座谈会、听证会、社会调查、网络问卷等多种形式，逐步建立公众参与、专家咨询、政府决策三者相结合的基本公共服务均等化决策机制，努力实现决策科学化、民主化、法治化。

2.形成多元的基本公共服务均等化供给机制。在推进基本公共服务均等化过程中，为了防止出现哈丁所谓的“公地悲剧”(Tragedy of the commons)现象，必须通过深化改革，建立健全“政府主导、社会参与、公办民办并举”的基本公共服务供给机制。要按照《“十三五”规划建议》的要求，“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与”。[2]要在坚持基本公共服务供给由政府主导的原则下，加快事业单位分类改革，大力发展社会组织，注重发挥市场机制的作用，推进基本公共服务市场化，放宽基本公共服务投资准入门槛。通过引入出售租赁、合同承包、采购招标等竞争机制，鼓励各类社会组织积极参与基本公共服务，把原来由政府等公共部门承担的一部分公共服务让渡给企业、非政府组织、个人来承担，努力实现基本公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，从而提高基本公共服务供给的效率和水平。

3.形成明确的基本公共服务均等化考核机制。绩效考核是一种有效的管理手段，也是影响领导干部行为的直接因素之一。推进基本公共服务均等化，需要健全以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”[10]。这不仅为建立健全领导干部绩效考核指标体系提供了指南，而且也为建立健全基本公共服务均等化考核机制指明了方向。也就是说，对各级政府及职能部门特别是领导干部的绩效考核，不能简单地以GDP论英雄，而必须紧紧围绕党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念设计考核指标体系，尤其是要注重加强对政府推进基本公共服务均等化工作的考核，形成明确的基本公共服务均等化考核机制。同时，要加强基本公共服务项目的审计监督，配套建立健全相应的奖励机制和问责机制，确保基本公共服务的各项责任落实到具体主体。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》明确提出，要建立基本公共服务清单制，明确不同类型基本公共服务及其项目的服务对象、服务指导标准、支出责任、牵头负责单位等，作为政府履行职责的依据。通过采取定期检查和不定期巡视等多种方式，监督基本公共服务均等化规划及相关政策的执行，对那些为官“有为”“善为”者，要根据公务员奖励的相关规定，给予必要的物质奖励和精神奖励；对那些为官“不为”“乱为”者，则要根据《中国共产党问责条例》和《行政机关公务员处分条例》等法规的规定，进行严肃问责，真正做到赏罚分明。

六、结语

总之，基本公共服务非均等问题是影响我国经济社会发展的一个重要因素，并在一定程度上影响着政府的公信力，特别是随着社会经济的不断发展，广大人民群众对公共服务需求越来越多、期望越来越高。在这种背景下，各级政府不仅要提供更加广泛和多元的公共服务，而且要努力推进基本公共服务均等化，让人民群众能够共享经济繁荣和改革开放的成果。毋庸置疑的是，享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。推进基本公共服务均等化是贯彻落实共享发展理念和全面建成小康社会的应有之义，既有利于实现社会公平正义、满足公民基本权利需要，也有利于增强政治信任、缓解社会矛盾，还有利于提高财政资金使用效率、促进社会主义市场经济发展、维护社会和谐稳定。

对各级政府而言，不断增加基本公共服务供给、努力提高基本公共服务均等化水平，既义不容辞又迫在眉睫。虽然受区域经济发展不平衡、城乡差距明显和流动人口庞大等客观因素的影响，使人民群众享受绝对均等的公共服务是难以做到的，但是，努力让广大人民群众享受基本公共服务的底线均等则是政府必须履行的职责。我们相信，只要各级领导干部高度重视，各级政府能坚持共享发展理念的指导，从人民群众最关心和最需要的基本公共服务着手，通过完善基本公共服务均等化工作的体制机制，推动基本公共服务向更多地区、更广人群覆盖，保障基本民生和底线均等，到2020年基本公共服务均等化总体实现的任务就一定能够完成，全体人民共享改革发展成果与共同迈入全面小康社会的目标也一定可以实现。●

注释：

①变异系数是衡量数据离散程度的统计量，其数值越小，表明数据间的差距越小；反之，差距越大。

②根据《中国统计年鉴2016》整理计算。

[1] 常修泽. 中国现阶段基本公共服务均等化研究 [J].中共天津市委党校学报, 2007, (2).

[2] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报, 2015-11-04.

[3] 严丽梅. 2016年地方公共财政收入广东率先突破万亿元大关[N].羊城晚报, 2017-01-13.

[4] 梁学平. 我国医疗卫生政府支出现状及国际比较[J]. 价格理论与实践, 2013, (7).

[5] 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[N].人民日报, 2006-10-19.

[6] 郭小聪, 代凯. 供需结构失衡：基本公共服务均等化进程中的突出问题[J]. 中山大学学报(社会科学版), 2012, (4).

[7] 郭小聪, 刘述良. 中国基本公共服务均等化：困境与出路[J]. 中山大学学报(社会科学版), 2010, (2).

[8] 任理轩. 坚持共享发展——“五大发展理念”解读之五[N]. 人民日报, 2015-12-24.

[9] 财政事权划分动态调整[N]. 人民日报, 2016-08-25.

[10] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N]. 人民日报, 2013-11-16.

(责任编辑：谢青)

D035-3

A

1003-7462(2017)03-0058-09

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.03.010

本文系中共广东省委党校(广东行政学院)校院一般课题《以共享发展理念推进广东基本公共服务均等化》(编号：XYYB201604)的阶段性研究成果之一。