从鲁甸地震应急看市县级地震应急预案的作用及存在的问题

李红光， 王海鹰， 张鹤翔， 于天宇, 李伟华

(1.中国地震应急搜救中心，北京 100049； 2.防灾科技学院，河北 三河 065201)

从鲁甸地震应急看市县级地震应急预案的作用及存在的问题

李红光1， 王海鹰1， 张鹤翔2， 于天宇1, 李伟华1

(1.中国地震应急搜救中心，北京 100049； 2.防灾科技学院，河北 三河 065201)

通过对昭通市、鲁甸县地震局及其他政府机关、企业单位的实地调研、访谈，详细了解了地震应急预案在鲁甸地震应急救援过程中起到的作用，同时根据当事人对本次地震应急救援响应过程中地震应急预案存在的问题的介绍进行了总结归纳，结论可以作为市县级地震应急预案修改完善的一个参考。

地震应急预案；鲁甸地震；市县级

0 引言

2014年8月3日16时30分在云南省昭通市鲁甸县(27.1°N， 103.3°E)发生6.5级地震，震源深度12 km。据官方统计，截至2014年8月8日，此次地震共造成了617人死亡。在地面强地震动和地震引起的地质等次生灾害共同作用下，造成了严重的人员伤亡和房屋破坏，该地震是一次典型的山区地震[1]。

与以往抗震救灾相比，这次地震在地震应急环节中呈现出有准备、反应快及高效率的特点[1]，并被媒体评价为“17个及时”的抗震救灾过程。鲁甸地震应急救灾能得到如此高的评价，市县级地震应急预案在此过程中起到了非常大的作用[2]。

我国在1991年就制定了《国家地震应急预案》，并相应地制定了省、地、县各级行政区域和各有关部门的应急预案[3]。据相关统计，截至2009年12月全国共制定了各类地震应急预案2.7万余件，全国98%的市(地)、82%的县(市)级人民政府编制或修订了本级政府级别的地震应急预案[4]。在2008年汶川地震的应急救援过程中，当地力量的应急救援引起了人们的重视，地方救援力量是第一时间到达、现场救援最重要的救援力量。2012年8月28日《国家地震应急预案》进行了第4次修订，这次修订是在国家突发事件应急管理体制、机制基本建立并制定了国家总体应急预案，特别是在2007年、2008年突发事件应对法和修订后的防震减灾法相继颁布后的新形势下进行的，可以说这次预案的修订意义重大，不仅有了国家应急预案的理论、行政支撑，还吸收了汶川等特大地震中的经验教训。

昭通市地震局在20世纪90年代，参照《云南省破坏性地震应急预案》和《防震减灾法》制定了昭通市破坏性地震应急预案，并随着国家、省局地震应急预案的修订而进一步完善。鲁甸地震发生时，昭通市地震应急预案最新修订版还没有正式颁布，但在此期间，地方政府已经对国家地震应急预案进行学习理解，制定出相应的地方地震应急预案修订版，并对预案进行了模拟演习[5-6]。

通过对鲁甸地震应急过程的追踪，能够了解国家地震应急预案(尤其是市县级地震应急预案)在地震应急中的作用以及存在的问题。作者于2015年6月24日至6月30日赴云南昭通对鲁甸8·03地震中地震应急响应过程进行了调研，通过对政府、企业及相关人员的访谈，了解了此次地震中各部门在地震应急时的处理过程，并与被访者深入交流讨论了应急过程中的感受和遇到的问题。通过这次调研，我们更深入地了解到地震应急时市县级政府的响应过程，通过归纳总结，对市县级地震应急预案提出一点建议，希望能对市县级应急预案的完善修改起到一些作用。

1 市县级地震预案在鲁甸地震应急中的作用

1.1 市地震局迅速反应，打好第一枪

根据地震应急预案要求，市地震局作为震情监测组，应及时判定地震类型，密切监视震情发展动态；同时落实上报宏、微观异常，分析研究地震发展趋势，提出防范对策措施。

地震发生后，昭通市地震局根据自己的地震台网记录并与省地震局进行了联系，确定了地震三要素，同时根据地震应急辅助决策系统确定了4个问题：

①准确判断交通出现瘫痪的位置和里程，明确了第一时间打通进入灾区唯一一条生命通道的重要作用；

②较准确地圈定并计算出昭通市灾区面积和人口密度；

③根据评估模型初步计算出受灾人口和需紧急转移安置人数；

④对极震区学校、电站、变电站、水库、桥梁、移动基站、地质灾害隐患点等重点目标进行计算、检索和排序，并快速生成应急工作建议提供给指挥长。

根据以上结果，抗震救灾指挥部指挥长启动了地震灾害应急Ⅰ级响应，各部门迅速按照应急预案职能分组进入震中展开应急抢险工作。

图1 昭通市地震应急辅助决策系统工作流程图

根据预案要求，昭通市防震减灾局加强了震情监视和分析研判，并迅速搭建了由中国地震局、云南省地震局及昭通市防震减灾局的8个固定台、巧家台阵5个子台、3套流动测震仪、8套流动强震仪组成的三级数字地震台网，保障了持续回收120小时的连续记录，至9月15日，共计分析处理地震记录2 942次，实现了对鲁甸地震的余震精定位，为震情跟踪监视提供了科学、有效的基础数据。

1.2 市政府快速启动，准确定位

根据地震应急预案，震后10分钟，市政府就成立了鲁甸8·03地震抗震救灾指挥部，指挥长为张纪华市长。根据市防震减灾局提供的灾情速判结果和地震应急预案响应级别的要求，指挥长启动了地震灾害应急Ⅰ级响应，按照地震应急预案的要求进行了以下几个方面的工作：

1)立即召开紧急会议，听取地震、民政等部门关于震情、灾情汇报，部署安排抗震救灾工作；

2)组织市直各有关部门紧急行动，协助灾区开展抢险救灾，请驻昭部队支援；

3)迅速向省委、省政府报告震情、灾情和救灾情况，请求省和国家支援；

4)以市委、市政府名义向灾区发慰问电；

5)市人民政府防震救灾领导组立即转为抗震救灾现场指挥部，由市政府主要领导率指挥部成员单位赶赴震区，领导抢险救灾工作，慰问受灾群众；

6)按国家和省有关规定，市人民政府委托有关部门举行震情、灾情新闻发布会，表示接收外援的意向。

震后30分钟，市级地震灾害应急救援队就立即出队，徒步挺进极震区。震后2小时，市委书记刘建华、市政府市长张纪华及分管副市长成联远率市相关部门到达极震区，指导灾区广大干部立即就地组织开展自救互救，第一时间搜救幸存者上百人，部分伤员得到了及时妥善救治。

指挥部考虑到地震可能对水利设施造成破坏引起次生灾害，派由防汛、施工、地质、水工等领域专家组成的专家组赶赴震区，利用专业监测设备对震区水利设施震损和堰塞湖水位流量等情况进行应急监测，及时对堰塞湖险情进行查勘分析，实施排险措施。并且第一时间收集、传回的灾情信息迅速通过中国地震局上报国务院指挥部，传回的第一手图片资料也及时反馈到省和国务院指挥部。

市政府及抗震救灾指挥部成员单位能够如此迅速准确的进入应急救灾状态，跟市地震应急预案是分不开的。市地震应急预案发布后，各有关单位积极组织抗震救灾相关人员按照预案进行模拟演习，在地震发生后，救灾人员心中有数，头脑清醒，迅速而有序地救灾。鲁甸8·03地震发生前几个小时，昭通市电信总公司按照地震应急预案在鲁甸县龙头山镇展开了应急演练，地震发生后，电信演练人员就地展开了应急救援行动，为当地群众建立临时移动通讯、临时充电等服务。

1.3 救援专业，手段科学

昭通市防震减灾局通过与成都高新减灾研究所合作，在昭通市建立了地震预警系统，本套系统采用的是ICL地震预警技术系统。鲁甸地震时，这套系统成功预警，系统分别为昭通市区和昆明提供了10 s和57 s的预警时间，为当地政府启动应急救援工作和人民应急避难提供了充足的时间，极大地降低了损失。

中国科学院地理科学与资源研究所及中国科学院陆地表层格局与模拟重点实验室在震后使用地震烈度预估分布图，结合地震灾区地形地貌、人口密度分布、建筑物分布、灾区降雨情况和最新遥感影像等资料，在GIS系统下使用相关评估模型快速分析了重灾区人员伤亡、房屋建筑物及道路交通受损情况和牛栏江沿岸滑坡等次生灾害发生的高风险区域，以上工作为识别地震灾区救援环境和目标给出了针对性意见，并为地震次生灾害的预防提供了依据，同时也为灾后的重建和灾民的安置提供了参考依据[7]。

成都军区陆航旅采用先进的四旋翼无人机进行航拍，对地震后形成的堰塞湖进行了初步勘测，并传回了相关航拍视频资料，对堰塞湖、泥石流等次生灾害的预防提供了依据[8-9]。泥石流监测预警系统、四旋翼无人机等高科技手段的应用，为确定救灾区域、合理分配救援力量、救援路线的选择等提供了快速准确的参考信息，这些软硬件上的升级显示出地震预警、应急救援的巨大进步。

1.4 重视应急信息发布和社会救援组织的管理工作

地震应急预案中对宣传报道进行了规定：6.0级以上地震，各新闻单位全力做好宣传报道。昭通市民政局积极汇报、协调，探索社会组织参与救灾的形式、途径和机制，鲁甸地震发生后，民政局设立了云南省社会组织救援服务平台，对申请进入灾区、参与救灾的社会组织实行报备，开通社会组织救援服务平台网站、微博、微信公众平台。在该平台向社会救援组织提供灾区道路通达情况和救援建议等信息，及时发布灾区社工需求和工作计划，引导社会组织和社会工作者统筹有序进入灾区参与救援和恢复重建工作。截至2014年8月31日，共报备社会组织256家，报备工作人员和志愿者1 019名，发布灾区信息749条，接听电话337人次，并协助中国福利基金会、壹基金等46个社会组织开展救援工作。

救灾过程中政府积极引导新闻媒体广泛参与报道，通过电视直播、电台连线、报纸头条、网络专题、新闻客户端、新媒体推送等全媒体快速向外传递，使得全国普通民众对受灾地区、受灾程度等灾情信息有了充分了解。地震灾害发生后，政府充分发挥新闻媒体的舆论引导作用，避免了民众因通过非正规渠道接受虚假、片面信息，造成与政府之间的信息不对称。新闻媒体也在努力全面客观地整体呈现此次地震，使公众更加理性、自制。水利和地震领域的专家第一时间从水库诱发地震的特点、影响范围等角度，科学及时地回应这次地震的发生与水库有关系的质疑，让公众对大坝有了全新、理性的认识。云南省各级民政部门主动接受社会监督，逐级上报灾区物资捐赠情况，同时在门户网站公布数据报送情况，让捐赠给灾区的公益款、物公开透明[10]。

2 市县级地震应急预案存在的问题

1)市县级地震应急预案普遍存在着下级抄上级的预案、各行业间预案基本没差别的现象。局昭通市人民政府统计，截至2015年6月，昭通市全市各级单位共编制了地震应急预案1 500余份，实现了党政机关、学校、企业和乡镇全覆盖。但是不同级别、不同行业预案的制定是依据不同的分工、背景等因素，国家、省级政府一般(除特别重大地震)是坐镇指挥、调拨资源等等，具体操作性并不是很突出，所以预案也很难非常细化。相反县市级是抗震救灾的第一线，是应急工作组细化的基本单元，预案要求每一步都要细化，并且具有可操作性。同时，各个县市由于地理条件、人文因素等不同，地震应急预案也需要有很大的差别，如鲁甸地震，是一次典型的山区地震，次生灾害造成的交通堵塞是个非常重要的问题。

首先在地震响应级别方面，市县级的响应级别条件与国家局、省局基本一样，完全没有突出当地存在的特殊情况。造成灾害损失大小的因素不仅跟震级成正比，还与当地的地质地形情况、人口密度、建筑结构等基础信息密切相关，不同的地区应该根据当地的情况制定不同的响应级别。如这次鲁甸6.5级地震，根据应急预案中‘震级范围’初判，国家局最先启动的是Ⅱ级响应，但随着灾害信息的收集，国家局把应急响应级别提高到Ⅰ级。而云南省地震局和昭通市地震局由于对当地的情况非常了解，他们在地震发生后，就迅速启动了Ⅰ级应急响应。如果在预案制定时就把当地情况全盘考虑其中，这样的预案才更有实际指导意义。

如这次鲁甸地震中，震中发生在山区，地震造成的滑坡毁坏了道路，进入震中非常困难。交通系统的主要震害是山体滑坡引起的道路中断，鲁甸地震灾区属于高山峡谷地形，道路抢通困难。根据交通部门的统计，本次鲁甸地震造成昭通市鲁甸县、巧家县、昭阳区等区县昭巧公路、沙坝-龙头山-乐红、火德红-红石岩等300 多条公路受损，其中严重损毁导致中断400多条次。截止至2014年8月9日，鲁甸地震受损公路里程达到2 595 km，其中国省干线公路95 km、县道公路1 139 km、乡村公路1 361 km，受损桥梁36座、客运站场5处[11]。

灾区许多民居房屋材料相当简陋，鲁甸县农村房屋以砖混合土木结构为主，普遍未经抗震设防，抗震性能差，部分房屋基本没有承重结构，使得造成的人员财产损失也远比同类型的地震严重。

除了交通、房屋等情况，还有民族文化、特殊设施、人口密度等等情况，在县市级地震应急预案制定时应该着重考虑，在地震应急级别的确定、救援行动方案等方面要与其他地区、其他级别的预案区别开来。

2)市县级各级预案中均没有对救灾人员和救灾物资的指挥派拨给出可操作性的方案。在这次调研中，昭通市以及鲁甸县民政局认为这次救灾中最大的问题就是志愿者分派及救援物资的分发问题。在鲁甸地震应急救援过程中，四面八方赶来的救灾人员，全国人民捐助的救灾物品成了当地政府的心头病，用还是不用，如何指挥派拨等等问题打了指挥部一个措手不及，以至于在媒体等的曝光下，某些事件发酵成了与抗震救灾不和谐的声音：如在救援过程中出现了志愿组织行为与政府行为的不协调，救灾物资囤积不能迅速分发等事件[12]。

应急预案中应明确由哪个部门负责对救灾人员和救灾物资的指挥派拨，并且在部门应急预案中明确可操作性，比如：捐赠的物资由哪个部门来管理，运到哪个地方；物资如何分配管理，按什么标准分配能保证相对的公平，保证灾区群众的基本生活。

3)在救援前线，由于各个部门注重点上的救援工作，缺少面上的协调统一，造成救援初期各部门在救援工作中的各自为政。而目前的地震应急预案仅是把地震应急救援等工作简单的按部门分配，各项工作存在部门交叉，各个部门存在任务重合，部门上下级没有直接衔接，以致在震后初期，面对暴涨的信息和巨量的救援工作，各部门不能立刻梳理好自己的工作顺序。

4)各级预案之间缺少相应的衔接。在大震时国家局预案、省级预案及县市级预案如何衔接和协调；发生在两市交界的地震，两市如何协调统一的完成应急救援工作，这也应该在预案中得到体现。地震灾害往往涉及到多个县市(省)，各支/级救援队如何合理分配任务，高效高质地完成救援工作是非常重要的，在地震应急预案中应该体现这部分内容[13]。

5)县市级地震应急预案中应该更突出对基层人员的培训和指导，发挥基层人员的作用。据民政部门调研，由于乡镇从事民政业务的干部没有经过系统、严格、规范的培训，在鲁甸地震救灾物资发放管理环节存在不规范等现象，特别是在灾情收集、汇总方面，出现不规范、不及时，甚至错报、漏报、重报等情况突出，暴露出了民政干部的能力危机。基层人员是救灾的第一战线人员，对这些人员进行培训可以让救援命令上通下达，提高救灾效率。

3 结论

鲁甸地震应急救援是一次比较成功的应急救援事件，昭通市政府按照市地震应急预案快速反应、准确定位，受到全国各界的表扬。通过这次调研，我们梳理了整个应急救援过程，通过与昭通市地震应急预案对比，得出以下结论：

1)市县级地震应急预案对地方政府的地震应急救援工作起着重大作用。预案为地方政府提出地震应急启动和行动方案，为指挥各个部门合理地投入救灾工作提供了依据；预案也为应急救援的各个单位机构提出了工作要求和方法。地震应急处置同样强调就近管理和就地管理的原则，充分发挥地方党委政府“第一响应者”和“第一责任人”的作用，筑好“第一道防线”，把好“第一道关口”。市县级地震应急预案正是针对地震第一现场的地方政府而制定的应急预案，预案的合理制定可以大大提高地震应急救援的效率。

2)市县级地震应急预案由于存在没有突出不同地区人文、地理等环境因素的区别，各级元之间缺少衔接，有些工作没有细化到可操作性，及突出对基层人员的培训等问题，直接造成了地震救灾的低效率。原因主要是因为市县级地震应急专业人才的缺失和政府的重视程度不够，国家局和省局应加大对县市级地震部门人员进行指导和培训，同时建议成立专门的市县级地震应急预案编制小组协助地方政府完成本地区地震应急预案的制定工作。

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Effect and Problems of the Earthquake Contingency Plan in the Ludian Earthquake Emergency Response

LI Hong-guang1, WANG Hai-ying1, ZHANG He-xiang2, YU Tian-yu1, LI Wei-hua1

(1. National Earthquake Response Support Service, Beijing 100049, China; 2. Institute of Disaster Prevention, Sanhe 065201, China)

According to the investigation and interview to the Zhaotong and Ludian county seismological bureau and other government agencies, enterprise, and detailed understanding of the earthquake contingency plan in the Ludian earthquake emergency response process played a role. We make a summary of the existing problems of the parties to the earthquake contingency plan in the earthquake emergency response. This conclusion can be used as a reference for the revision and improvement of the earthquake contingency plan at county level.

the earthquake contingency plan; the Ludian earthquake; county level

2016-06-08

市县级地震应急工作程序研究(XH15051)；微课在高等数学教学中的应用与研究 (JY2016B17)；基于广义S变换的滇西南场地地震效应研究 (41504043)

李红光(1982—)，男，河北邢台人，高级工程师，主要从事地震场地效应、地震信号处理去噪和地震应急方面研究. E-mail：fengzhe122@126.com

P315.95

A

1003-1375(2017)02-0061-05

10.3969/j.issn.1003-1375.2017.02.010

李红光，王海鹰，张鹤翔，等. 从鲁甸地震应急看市县级地震应急预案的作用及存在的问题[J]．华北地震科学，2017，35(2):61-65.