刍议低碳经济发展过程中的法律问题

郑绿峰

摘 要：发展低碳经济是实现我国可持续发展战略目标的必然选择。现阶段我国低碳经济立法对于指导低碳经济发展起到一定的积极促进作用，但是在低碳经济发展的基本法、单行法和激励制度和监管机制方面还存在很大问题，所以就这些问题展开研究，具体提出了完善低碳经济法律的建议。

关键词：低碳经济；立法问题；完善立法

中图分类号：F24 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）11-0193-02

低碳经济是指，在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能减少煤炭、石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。在全球气候变暖的背景下，以低能耗、低污染为基础的“低碳经济”已成为全球热点。欧美发达国家大力推进以高能效、低排放为核心的“低碳革命”，着力发展“低碳技术”，并对产业、能源、技术、贸易等政策进行重大调整，以抢占先机和产业制高点。

一、低碳经济发展概论

（一）发展低碳经济的背景和必要性

随着工业文明的发展和全球人口数量的攀升，越来越多的发展问题影响着地球生态环境，化石能源等常规能源的使用造成的环境问题及后果不断为人们所认识，随着废气污染、光化学烟雾、水污染和酸雨等的危害，以及大气中二氧化碳浓度升高将带来的全球气候变化，已被确认为人类破坏自然环境、不健康的生产生活方式和常规能源的利用所带来的严重后果。在此背景下，“碳足迹”、"低碳经济”、“低碳技术”、“低碳发展”、“低碳生活方式”、“低碳社会”、“低碳城市”、“低碳世界”等一系列新概念、新政策应运而生。2007年在亚太经合组织第15次领导人会议上，中国提出了四项建议，明确主张“发展低碳经济”，对人类未来负责。会上提出“开展全民气候变化宣传教育，提高公众节能减排意识，让每个公民自觉为减缓和适应气候变化做出努力”，这是中国发展低碳经济的最初要求。2010年8月，国家发改委确定在5省8市开展低碳产业建设试点工作。到现如今低碳经济已经成为世界经济发展的重要趋势，低碳经济发展的好坏关系着我国综合国力和世界的影响力。低碳经济对于我国转换经济增长模式、实现可持续发展有着重要意义。

（二）我国低碳经济立法的现状

关于保障低碳经济在我国更好发展的立法问题，从我国提出低碳经济发展理念时就已经引起很大讨论。发展到现在，我国立法机关和相关机构围绕节能减排和应对气候变化问题，在2009年8月份全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，充分肯定国务院在应对气候变化方面做出的不懈努力和取得的显著成效，同意报告提出的今后工作安排。

另外，关于《节能减排全民行动实施方案》、《中国应对气候变化的政策行动》、《新能源与可再生能源产业发展“十三五”规划》等一系列配套的关于发展低碳经济的法律政策指导意见，对于我国低碳经济发展起到了很大的保障促进作用。但是，21世纪信息时代的经济发展瞬息万变，对于低碳经济发展的立法还存在很大问题。

二、现阶段我国低碳经济法律体系中存在的问题

（一）低碳经济发展的基本法未成体系

基本法通常是指在一个国家或地区拥有最高法律效力的法律。低碳经济在我国发展以来，法律保障一直停留在综合法律的基础上，关于低碳经济的概念，基本生产经营原则未进行明确规定。建立完善的低碳经济法律保障体系，需要在社会生活中的方方面面进行规范，既要有强制性规范也要有引导性规制，既要涉及生产领域也要涉及消费等领域。低碳经济发展涉及方面广，若没有统一的基本法和理念的指导，很容易在实际发展中产生各个法律的交叉冲突，造成立法资源的浪费和法律权威的下降等严重后果。所以，在我国低碳经济法律制定中，基本法的制定及完善是本文认为最为主要的，必须明确低碳经济的概念，确立低碳经济法律体系设定的基本原则、基本制度和管理体制。

（二）指导低碳经济发展的单行法有待完善

单行法是和一般法相对应的称谓，一般法规定的是比较综合的法律问题，而单行法是对一般法中规定的某个特别法律事项进行的特别规定。如我国民法通则就规定了物权事项，什么担保、抵押、质押等等，而我国另外还有一部担保法，担保法就是一部单行法，而相对于担保法而言，民法通则就是综合的一般法了。我国现行的低碳经济单行法主要集中在化石能源和温室气体排放等方面，很多需要法律法规规制的低碳经济领域如天燃气、石油等新生能源领域缺少专业的立法。低碳经济单行法的不完善一方面体现在单行法体系的不完善，另一方面是单行法内容上的问题，如我国现行的《煤炭法》中关于对煤炭生产、经营中责任人的法律义务进行了规定，但是相应的法律责任却没有进行规定。很多条款规定缺少具有实际操作性的法律措施，过于原则不具有详尽的指导意义。

（三）现行的低碳经济相关法律的激励性不强

现行的低碳经济法律中对于指导其有效发展和限制不利低碳经济发展的规定较多，如《循环经济促进法》、《可再生能源法》等；而关于有效激励社会发展低碳经济的法律激励性却不强，如《节约能源法》中“国家实行有利于节约能源资源的税收政策，健全能源矿产资源有偿使用制度，促进能源资源的节约及其开发利用水平的提高”，但是实际工作中并未有具体的有利节约能源资源的税收政策，如何减免低碳经济发展企业的所得税并没有详细的法律规定。低碳经济法律中的激励性条款的牵引法律文件层次较低，内容不够具体，相应的权威性和激励力度就可想而知，这一定程度上不利于低碳经济的快速发展。

（四）低碳经济法律的监管机制不健全

低碳经济发展目标的实现必须要有相关的法律监督机制的保证，我国现行的低碳經济的法律监督机制滞后于现实的需求，不利于低碳经济相关法律的有效执行。一方面相应的法律未赋予政府在低碳经济发展执行法律的严格约束，政府在低碳经济发展中的以身作则的作用未充分发挥，政府的监督促进作用没有得到有效体现；另一方面，关于公民在低碳经济发展中的行为约束相应的法律监管不到位，公民中环境污染和资源浪费的现象仍然比较严重，个人环境行为的监管没有纳入到法律的监管中。低碳经济的发展离不开政府和公民的共同参与，所以对二者在低碳经济发展中的法律监管机制一定要完善起来。

三、完善低碳经济法律的建议

（一）制定有效的低碳经济基本立法

低碳经济的基本立法在其整个相关法律体系中发挥着总揽全局的作用，协调着各个相关法律的执行实施。低碳经济具体包括基本原则、总则、基本法律制度激励措施和具体的法律责任等，明确基本法的统一指导和理论指导的作用，增强其他法律制定的可操作执行性。在基本法的指導下，低碳经济中重要的两个领域，大气法律体系和能源法律体系也做相应具体的法律规定，保证低碳经济在法律体系下健康可持续发展。学习发达国家如美国的《2009年美国清洁能源和安全法案》中关于发展节能技术、实施能源消费多样化等多个方面的具体规定，总结有效的成功经验尽快制定完善低碳经济发展的基本立法。

（二）完善低碳经济发展的单行立法

完善低碳经济发展的单行立法，一方面要根据低碳经济发展的现实情况对相关法律政策不符合现实发展需求的部分进行修订，如强化清洁生产、鼓励低碳技术的研究研发、支持低碳能源的开发利用；另一方面，针对石油、天燃气、原子能等制定专门的单行法，对能源进行合理配置。如在《大气污染防治法》中可以制定以大气污染防治为核心的法律法规体系、完善排污许可证的制度规制、增加排污权交易制度、完善排污收费制度等，从而完善低碳经济法律保障体系，为低碳经济的发展提供保障。

（三）明确低碳经济立法中关于激励的具体措施

发展低碳经济对于我国传统型的生产企业本身来说是一个很大的冲击，尤其是能源消耗型的企业会产生很大的利益损失，所以没有相关的法律激励政策是很难让其自觉自愿地积极响应国家发展低碳经济的相关规定的。现阶段我国在法律规定方面的激励性不强，对此可以在激励性的财政和税收政策制定，鼓励企业使用和开发清洁能源并对其适当的补贴，或者可以向低碳经济行业进行更大力度的投资。完善节能减排、可再生能源使用的法律法规，设立低碳金融和低碳税收等促进各行业经济低碳发展的专门性立法，通过减免税收等引领企业开发先进的低碳技术。

（四）加强低碳经济发展中的法律监管

法律法规的有效执行建立在有效的法律监管的基础上，所以保障低碳经济法律作用的有效发挥，就要加强低碳经济发展中的法律监管制度。从概念上理解，低碳经济法律是监管的限制词，限定监管的各个要素，从执行层面在履行法律监管机制时要具体做到明确监管的主题、对象和内容，制定监管的依据、目标和方式，这样才能保证低碳经济法律的执行不会被形式化。

低碳经济发展过程中的立法问题从我国低碳经济概念提出，学术界对其的探讨就比较多，现行的相关法律制度对于促进我国低碳经济的发展发挥了积极的作用，但是在经济形势瞬息万变的21世纪，我国现行低碳经济发展中的法律在内容制定和体系建立上都存在很大的问题。本文针对这些问题，提出了在制定有效的低碳经济基本立法、完善低碳经济发展的单行立法、明确低碳经济立法中关于激励的具体措施和加强低碳经济发展中的法律监管方面可采取的有效建议，促进我国低碳经济的健康可持续发展。

参考文献：

[1] 米国芳，长青.能源结构和碳排放约束下中国经济增长“尾效”研究[J].干旱区资源与环境，2017，（2）.

[2] 武俊松.低碳经济背景下碳金融监管研究[D].长春：吉林大学，2016.

[3] 康立楠.国内发展低碳经济的法律问题解读[J].法制与社会，2016，（7）.

[4] 钟誉源.我国低碳经济发展中政策工具创新研究[D].大连：东北财经大学，2016.

[5] 张家勋.论我国低碳金融法律制度的构建[D].太原：山西财经大学，2015.

[责任编辑 兴 华]