协同治理视域下共享单车的治理问题研究

杨爽　张瑶

摘要：共享单车作为互联网分享经济下的产物，在构建绿色出行体系方面发挥着积极的作用，在给公众带来便利的同时，也产生了乱停乱放、交通隐患、环境污染等问题，给城市管理带来了新的压力和挑战。通过对共享单车的性质和外部性分析发现，共享单车的治理需要充分发挥政府、企业、公众等各方的治理优势，调动多元主体的资源和力量进行协同治理，这样才能促进共享单车良性健康发展。

关键词：共享经济；共享单车；协同治理

在“互联网+”的带动下，新的经济业态共享经济在我国迅速发展起来。以互联网为依托的共享潮流逐渐兴起，其中以共享单车最为典型。近年来共享单车纷纷入主全国各大城市，紧接着共享汽车、共享电动车等越来越多的共享物品进入人们的视野，影响公众的生活。这些共享物品在给人们的生活带来较大便利的同时，也引发了一系列城市管理的新问题，给城市管理带来新的挑战和压力。如何发挥共享的真正价值，减少其带来的负面影响成为亟待解决的问题。

一、协同治理的内涵

协同治理也称合作治理、协作治理，是协同理论与治理理论结合的产物。协同治理作为一种新型治理形态，近年来是学术研究中的热门话题。虽然协同治理的概念还没有比较明晰的界定，但大部分人认为协同治理强调多元主体参与以及多元主体间的协同与互动等。田培杰通过梳理和分析协同治理概念，认为协同治理指的是这样一个过程：“政府与企业、社会组织以及/或者公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任。”协同治理具有公共性、多元性、互动性、正式性、主导性、动态性等方面的特征。

二、共享单车协同治理的必要性

（1）共享单车利益主体多元

共享经济带动下产生的共享单车作为一种新生事物，其提供者和运营者是企业，使用者是广大公众，但共享单车的运营和使用又需要建立在公共空间基础上。从共享单车的运营角度来讲，它属于一种市场行为，应主要依靠市场来调节；从公共空间的角度来看，共享单车的运营又需要政府进行规范化管理；从共享单车的使用来看，共享单车的乱象也主要是由用户引起的，同样需要公众“自律”与“他律”发挥作用。由于共享单车的特殊性，仅靠任何一方都难以达到良好的治理效果。因此需要共享单车涉及的政府、企业和公众等主体，通过多元共治使共享单车朝着良性的方向发展。

（2）共享单车的外部性影响较大

从经济学的角度来看，外部性指经济主体在自己的活动中对他人的福利造成的正面或负面的影响。共享单车同样会引起巨大的外部性。各种类型的共享单车遍布各大城市，通过简单操作民众即可享受便利服务。共享单车的正外部性主要體现在它有效解决了城市交通出行“最后一公里”问题，在优化交通结构、构建绿色出行体系等方面发挥着积极的作用，也满足了公众短途绿色出行的需求，极大缓解了短距离出行的困难。但同时也带来负外部效应，例如公众在消费共享单车的过程中产生了乱停乱放、违反交通规则、随意毁坏、环境污染等的行为，这些行为产生的直接后果不是由使用者来承担，而是由共享单车企业、其他公众甚至整个社会来承担；共享单车企业在投放大量单车的过程中，也同样产生了大量的单车垃圾和侵占公共空间的现象，而这样的后果不是由企业承担，而是由政府和公众来承担。这样的负外部效应累积，就会给城市带来巨大的治理成本，严重影响了城市的良性健康发展。当负外部效应出现时，单靠市场机制的自发调节很难进行社会资源的有效配置，这时需要政府加强调控。另外，共享单车的负外部性不仅是由共享单车自身造成的，还源于城市空间和道路资源的稀缺性，而这些都与政府、公众息息相关。

（3）共享单车具有公共品特性

共享单车虽然是由市场提供，企业依靠租赁的租金来运营，本质上是一种企业经营行为。但“单车骑行是一种既消费私人物品（单车本身），同时又消耗公共资源（道路空间）的一种特殊行为”。共享单车需要依托道路资源、公共空间存在，且其提供的共享出行服务在一定程度上弥补了城市公共交通的不足，从产品的特性上看具有公共物品的特征。这样的特性使得共享单车不可能单靠市场来管理，需要政府参与其中。政府承担着提供公共物品和服务的重要职责，一般情况下，公共物品是由政府提供，但由于政府管的事情太多有时无法兼顾，而市场在提供公共物品方面有一定的优越性，但由于企业的盈利性特征致使公共物品不可能由市场来提供。不管是由政府直接提供，还是政府通过购买服务的方式提供，都需要政府承担相应的职责。在这样的状况下，单靠政府或市场都无法有效解决共享单车的治理问题。

三、共享单车协同治理的路径

共享单车作为共享经济时代的新生事物，其产生发展必然要经历一定的过程。从新事物的角度看，共享单车兴起时产生诸多问题也属正常现象，关键在于问题出现后如何去解决，如何促进新生事物朝着好的方向发展。共享单车具有公共品特性，城市中的共享单车乱象需要整合各方的资源和力量，进行协同治理，充分发挥多元主体的治理优势。

（1）创建有利于共享单车发展的制度环境

如前所述，共享单车运营具有很强的负外部性，其导致了一系列扰乱公共秩序的现象，而这样的负外部性很难通过市场机制加以调节，需要政府进行管控。但就目前来看，共享单车的正外部影响更加明显，其在解决城市公众出行方面发挥了非常重要的作用，可以有效弥补城市公共交通问题。且共享单车具有公共品的特性，这在某种程度上属于市场参与公共物品供给的一种尝试。这种方式既能发挥企业的优势，有利于形成多元化供给路径，弥补单纯由政府提供公共产品的不足，由社会承担一部分政府的职责，达到优化资源配置的效果。政府不能因“乱象丛生”就否定共享单车的价值或者采取盲目取缔的手段进行治理，而是应想办法推进共享单车正面效应的发挥，遏制其负外部性的影响。解决外部性问题，其中的一种思路是让外部性内部化，即通过制度安排将外部性所产生的社会收益或社会成本转化为私人收益或私人成本。另外，新兴的共享单车发展中的管理问题，原因之一是制度供给滞后于新事物的发展，致使各部门在面对共享单车问题时不知道该归谁管、怎么管。因此创设有利于共享单车发展的制度环境非常重要，其关系着城市的发展，也影响着政府的治理变革。

政府可以通过制度建构鼓励和支持共享单车的发展，但与此同时，出台相应的法律法规来推动共享单车的规范化管理。8月，交通运输部等10部门联合发布了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》。意见突出“鼓励”和“规范，”指出要探索政企合作性模式，依法规范企业经营，加强行业自律，并实施引导有序投放車辆、完善自行车交通网络、推进自行车停车点位设置和建设等鼓励发展的政策。意见还明确了各部门的责任分工，并强调加强社会公众治理。意见的出台，为各地制定有针对性的共享单车管理措施提供了依据，相信能更加有效地推进共享单车的发展。但各地在制定具体的管理措施过程中，还需结合实际情况，注重政府管控的方式和边界，进一步厘清各部门的权责，避免出现多头管理的现象。

（2）加强多元主体协同监督

制度是共享单车治理的基础性保障，明确了共享单车未来的发展方向以及谁来管、管什么、怎么管的问题。解决了规则制定问题，接下来需要处理的是规则运行的问题。在规则运行的过程中，一方面需要各方遵守规则，另一方面需要各方加强监督管理。指导意见已经明确规定了互联网租赁自行车标准化建设、企业运营服务、停放管理、政府部门的责任分工等内容，但在具体的管理中是否能达到意见所指向的程度和效果仍未可知。因而有必要加强对政府管理、企业运营和用户用车等环节的监督。政府是否严格执法、文明执法，企业是否加强线上线下服务能力建设、经营管理服务是否规范，用户是否存在乱停乱放、随意损坏等现象，这些都是需要监督的内容。

另外，城市共享单车发展中也透露出社会中的诸多不文明现象，而这些现象的产生跟人的素质有关。人的行为仅靠制度约束是行不通的，有些是道德层面的东西，需要人的自律和他律同时发挥作用，通过外在和内在的约束才能达到更好的效果。政府要严厉打击共享单车市场的违法行为，规范企业的经营管理，同时也需要对公众进行宣传教育，引导民众文明骑行和文明停车；企业作为市场主体，需要监督政府的执法行为，也有责任引导并规范公众的停放行为；作为公众，既要做文明的骑行者，也要积极监督举报共享单车市场的违法行为和不文明行为。监督的过程中，需要各方合力才能发挥更好的作用。在共享单车治理问题上，无论是共享单车的提供者、使用者还是管理者，都须承担一定的社会责任，明确自身的职责，这样才能促进共享单车更健康地发展。

（3）推进协同各方的信息共享

随着互联网时代的发展，信息这一资源的重要性越来越凸显。协同治理强调资源共享，而信息是其中比较重要的一种资源。在多元主体参与的协同治理中，参与协同的各方主体间的信息孤立和分散，只会加剧信息不对称，造成主体间的沟通障碍，影响协同治理的效果。

共享单车是互联网分享经济下的产物，对于协同治理的各方来说，信息共享尤为重要。协同各方全面准确地掌握治理对象的信息是有效开展协同治理的基础和前提，能帮助各主体及时发现问题并提出有针对性的治理方案。同时，各主体也需要充分利用现代信息技术的优势，搭建治理信息平台，推动主体间的信息共享，把碎片化的信息整合成系统的信息资源。“不仅要把这个平台打造成公共服务的供给信息平台和需求信息平台，而且要把这个平台打造成为数据共享的多主体之间的互动平台。”如共享单车发展中乱停放、随意损坏等现象严重，要解决这一问题需要引入信用机制，而信用机制的建立需要协同各方共享用户的信用信息。国家发展改革委财金司副司长陈洪宛表示，通过建立机制，一方面要把政府部门掌握的可公开的各领域信用信息与共享单车企业共享，对严重违法失信的人，限制其使用共享单车，对信用状况良好的人，可以优先使用、提供免押金等便利服务；另一方面，共享单车企业把自身掌握的信用信息共享到全国信用信息共享平台，为各地方、各部门治理违法失信问题提供参考依据。国家信息中心已与摩拜等多家共享单车领域的代表企业签署条约，建立政府部门与共享企业信用信息的共享机制。借助互联网等现代信息技术，在协同治理主体间搭建信息共享平台，将有利于提高信息资源的利用率，促进资源合理配置，节约治理成本。

总之，共享单车作为一种新生事物，在其发展中产生的问题需要依靠政府、企业和公众等多元主体进行协同化治理，形成多方共治的局面。协同治理既可以促进政府与企业、政府与社会之间的良性互动，也可以弥补政府单一主体治理的局限，充分调动其他主体的资源和力量，提升治理的精准化程度和治理的效果。

作者简介

杨爽（1988-），女，汉族，云南师范大学文理学院讲师，研究方向：公共管理。

张珺（1980-），女，汉族，云南师范大学文理学院副教授，研究方向：人力资源管理。