县域治理法治化思考

摘要：党的十八大提出治理体系与治理能力现代化，将法治定位为治国理政的基本方式。县域政权作为我国政治体系中与基层民众联系最为紧密的一环，充当着推动法治从文件走向实践的“桥头堡”。县域处于国家治理体系的“节点”，治理体系与治理能力现代化的实现要依托县域治理法治化保驾护航。法治化不足某种程度上阻碍县域改革，制约县域发展，影响县域稳定。

关键词：县域发展；县域改革；县域稳定；治理法治化

中图分类号：D035.5文献标志码：A文章编号：1008-2921（2017）01-0067-04

收稿日期：2016-10-22

基金项目：国家社科基金一般项目“基层党组织公信力提升研究”（16BDJ054）的阶段性成果。

作者简介：马正立（1989-），女，黑龙江哈尔滨人，中共中央党校研究生院党的学说与党的建设专业博士研究生，主要从事领导科学与干部成长研究。

任何一种治国理政的思维和方式都与特定的历史背景相联系，是对特定转型期国家治理的现实需要的回应。[1]（P30）“法制为具”可以说是对转型期县域治理现实需要的及时回应，在推动县域改革、县域发展、县域稳定方面，将发挥“压舱石”的作用。

一、县域改革法治化

全面深化改革作为中国特色社会主义制度的自我完善和发展，总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。这个总目标的实现要依托县域治理现代化。作为国家治理的缩影，县域治理水平不仅反映国家治理面貌，而且直接影响着百姓生活水平。那么，运用何种方式推动县域治理现代化呢？显然，过去的自上而下式的行政命令方式已然不适宜当今生产力发展水平。县域治理现代化追求一种双向互动式的协同治理。这便对法治思维和法治方式提出根本诉求。尤其在改革深水期和攻坚阶段大背景下，中国渐进改革的逻辑将县域改革推向了风口浪尖。如何运用法治方式来推动县域改革，首先便要思考法治与改革的辩证关系。法治的确定性与改革的革新性，或者说二者之间的“定”与“变”天然具有矛盾性。正因为此，在实践中，存在改革过程要摒弃法治的认识误区。实际上，没有健全法治，改革很难持续，改革的成果也难以巩固；没有改革和创新，法治体系也会遇到不断调试和完善的障碍。由此，县域治理现代化本身便是一场深刻的改革。在这个过程中，县域改革为县域治理法治化推进助力，以县域治理现代化为依托的县域治理法治化又为县域改革保驾护航。

中国改革开放的过程是一个不断推进治理法治化的过程。世纪之交，党的十五大报告首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，此后便一以贯之地强调“落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”[2]（P139）。县域治理改革同样要遵循法治化逻辑，“改革中的难点，也是立法中的难点”，“要以改革的精神解决立法中遇到的难点和问题”，“立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行”[3]。然而，在改革实践中，某些地方县域改革法治化过程呈现经验主义和被动性特点，改革常滞后于社会需求，相关立法工作也带有“近视”弊端。法治成为改革的工具，不得手则废，法律修改频繁；法治建设试验主义色彩浓厚，“试行法”和“暂行法”较多，这对法治权威和法治本身的价值产生冲击，不利于养成民众坚定法治的信仰。长期以来，县域改革常常以政策思维来推动，在“摸着石头过河”思维逻辑下，大量红头文件积压。应当承认，在法制体系不健全的改革初期，这种政策思维具有一定合理性，可以弥补法治建设滞后不足。随着改革进程深入，政策思维的不稳定性和连续性弊端开始暴露，这也可以部分解释改革与法治关系扭曲和错位的现状。在此背景下，改革的客观现状倒逼冲破传统思维和利益固化的束缚，“实现由政策思维主导向法治思维主导的转变”[1]（P99）。

县域治理改革要坚持法治先行，把改革深入纳入法治轨道。具体来说，首先，理性认识县域治理中法治对于改革的贡献与不足，破除法治“万能主义”逻辑。在转型期背景下的县域改革实践中，法治对权利的保护与改革对稳定的需求之间存在矛盾；法治内蕴的公平正义诉求与改革要求的经济效率之间存在矛盾。这就决定了在县域改革法治化过程中，要把改革的“速度”、法治的“力度”，与民众的“信任度”和社会的“可承受度”结合起来。其次，实现县域改革与法治的良性互动，明确改革必须在法治框架内推动，法治必须服务于改革需要。及时废除陈旧之法，及时将被实践验证的縣域改革经验上升为法律。再次，提升县域领导干部推进县域改革法治化能力，使县域领导干部把对法治的尊崇、对法律的敬畏轉化成思维方式和行为方式。改革决策做出前，应为其争取合法化支持，得到权力机关或专门机关授予，避免“良性违宪”，减少改革阻力，在此基础上，大胆“试”和“闯”。最后，面对改革进程话语权之争，县域领导干部要坚持法律红线和法治底线，防止以权压法。在县域改革实践中，以法治思维统领工作、凝聚共识，以法治方式化解改革风险，减少改革震荡，确保县域改革法治化有序推进。

二、县域发展法治化

中国的后发型现代化道路赋予县域以经济赶超为核心的发展目标和任务。唯GDP至上的考核指标所带来的对经济增长的崇拜，使“发展”常被理解为“经济发展”。某种程度上，这是对“发展是硬道理”的曲解。为此，“五大发展”理念纠正了过去被误解的发展内涵，以人为本的科学全面发展才是县域发展真正要义，百姓的幸福度和满意度是县域发展的真正依归和评判标准。从本质上说，“法制为具”是落实“五大发展”理念的根本保障。

（一）法治化不足制约县域发展

在转型期背景下，县域格局也正经历从“乡土社会”向“城市社会”的变动过程。在此过程中，收入差距迅速扩大，各种利益错综交织，社会利益格局亦发生深刻调整。县域发展实际上是重新分配、调整、协调各种利益，从而实现效益最大化的过程。在这个过程中，亟须以一种普遍认可的法治思维与法治方式，就什么是发展、发展什么、如何发展等一系列问题达成共识。

县域发展需要通过政府协调与平衡公共服务、经济调节与市场监管等方面，来实现县域可持续发展。县域处于城市与乡村连接点，工业化程度普遍偏低，普遍存在将跨越式发展作为县域发展重心，从而带来县级发展失衡。具体表现为：县域政府直接干预微观经济活动，某种程度上损害了经济活动的质量和效率；片面追求经济增长，忽视创造公平环境、提高公共服务质量、促进民生改善等职责，尤其在发展环境保护、农村水利、道路等基础设施方面投入不足，制约了县域的整体发展；以唯GDP至上的指挥棒为指引，其他领域发展出现滞后，包括公共服务、公平正义、环境保护等方面；有的县域以“先污染后治理”、“先经济后社会”、“先冲破再建构”为发展逻辑，“一心一意上项目”使公共服务、环护和福利等方面的投入存在不足。

某些县域领导人在引领县域发展过程中市场观念和法治意识淡薄，往往凭借狭隘经验指挥发展，缺乏科学决策的专业素养，逆市场行为导致资源配置失当。例如，在招商引资中，牺牲公共利益，通过土地和税收优惠政策谋求优势，破坏市场秩序；在土地流转中，忽略群众自愿原则，不尊重农民意愿，采用行政强制手段干预农民的种植过程；为了推动完成各项发展指标，经常成立名目繁多的临时领导小组，浪费大量精力开展五花八门活动，只是为了应付上级检查，根本不考虑为此给群众带来的负担与不便。

（二）运用法治方式推动县域发展

县域发展中所存在的诸多问题，都根源于县域发展法治化不足。可以说，没有“法治”框架和思维，县域治理现代化很难实现。为此，必须通过法治方式化解县域发展难题。一方面，树立发展法治化意识，以法治思维统领县域经济发展。坚决告别 GDP 崇拜，发展不能以牺牲法治为代价，不追求得不偿失的发展高速度。在工作方法上，改变过去按经验办事习惯，注意增强法治观念，善于在法治轨道上解决发展难题，化解发展过程中所遇到的障碍。随着群众的民主意识和维权意识增强，习惯用法治方式服务群众，并接受群众监督，从而改善干群关系。另一方面，实现中央与地方分权法治化是县域发展走上法治化轨道的最佳选择。具体来说，在宪法框架下制定一部关于中央与地方关系的基本法律，从总体上厘清中央与地方政府的权责归属，促成县域事权与财权的相匹配，保障分权的实施与效果。在此基础之上，实践司法的“去地方化”，依靠程序正义来维护中央权威，保证地方自治，为实现县域“善治”保驾护航。

运用法治方式清除县域发展瓶颈。步入经济新常态，县域治理不能仅仅关注GDP，应实现民生建设、社会秩序、民主法治等均衡发展。转型期，社会加速变迁，人的思维方式和行为模式也发生了根本性的转变。那种“先抓牌后定规则”、一把手“拍腦袋决策”、“一言堂决策”的传统决策思维定式，已难以适应现代县域发展的各项要求。[1]（P123）亟待改变县域发展实践当中的不科学、不协调、不全面的发展方式，以法治思维和法治方式推动县域发展，“保证人民依法享有广泛的权利和自由”[2]（P141）。“法制为具”有助于经济社会发展的各项举措获得广泛的民意认同与认可；有助于以一种强有力、高效权威的形式来推动各项与地方发展密切相关的项目执行。[1]（P126）

构建维护和保障县域发展的正向回馈的法治化路径。一方面，提升县域干部法治化认同，增强发展法治化的意愿和能力。这是由于在县域政治生态环境下，县域干部作为县域发展的核心行动者，他们的态度、行为与能力影响县域发展程度。另一方面，制定和实施推进县域发展的配套政策，并在必要时刻使其上升为法律，为县级发展提供自我强化的法治氛围。县域领导干部“提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐”[2]（P145），为发展各项举措的可持续提供基础保障，强化法治观念，推进依法行政，避免“人走政息”。

实现将法治精神贯穿到县域治理全过程，形成办事依法、遇事找法的社会共识。一是实现依法治县，将提升法治理念、依法规范县域干部行为作为县域发展的基层保障。完善相关工作制度，按照“三重一大”集体决策办法，采取社会听证、专家咨询、风险评估等形式，保障决策法治化，避免县域干部主观随意。二是实现县域政府角色转型，从管制主导型或发展主导型转向服务主导型。围绕厘清职权、公开信息、实践运行、监督落实，强化县域发展相关程序的内部监督。建立依法行政指标体系，以百分制进行量化，结合考核发展指标体系，对依法行政实行全程规范。

三、县域维稳法治化

县域治理目标是“善治”，即公共利益最大化的管理过程，其本质特征在于“它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”[4]。县域治理是一种“官民和谐”状态下实现县域公共利益的最大化，这需要以县域稳定为基础。转型期，社会流动加快，“马太效应”导致农村空心化。城镇化建设催生土地收益增长，农村土地制度改革中各种矛盾相互交织。城乡二元结构的阻碍使县域政府普遍面临财政困难，县权运行的结构性矛盾普遍存在，不可避免导致诸多利益矛盾冲突发生，在某种程度上影响县域稳定。健全的法治体系与运行良好的法治秩序是县域稳定的前提。

（一）法治不足影响县域稳定

某种程度上，由于未完全过渡到城市化的“陌生人社会”，县域仍是一个从传统乡土社会延续下来的“熟人社会”。广泛的利益认同，使四里八乡的人都能很快聚集起来。加之人人自媒体的网络时代，各种矛盾的关联性和突发性进一步增强。利益主体多元化带来多元利益诉求，使社会矛盾更加复杂，各种思潮和势力相互交织、片面宣传和社会焦虑蔓延。长期以来，“维稳”一直被作为县域治理的一项硬性指标。尽管如此，县域范围内仍不断发生群体性事件，县域稳定面临隐忧。面对各种复杂局面，如果基层领导干部法治能力不足，疲于应对，将进一步增加维护县域稳定的难度。

基于历史遗留与现实条件，不同县域会面临不同类型的稳定问题，同一个县域在不同历史阶段也会出现不同性质的稳定问题。转型期，县域范围内的社会矛盾具有各种特殊性和复杂性。在上下分治的独特稳定机制中，县级政权作为维护稳定的主要责任者，背负着以“零上访”和“绝对稳定”为目标的千钧重任。随着转型期各种矛盾日益凸显，维稳的弦越拉越紧，县域领导干部选择“不计成本”地建立各种维稳防控网络，采取暗访、蹲点、跟踪、陪游等措施以维稳。这种行政动员式的“压力维稳”，存在法治化不足弊端。这种单纯的以短期结果为导向的维护稳定方式缺乏法律依据，并没有为不满情绪的宣泄提供法治化通道，反而产生一种误导性的预期，从而使维稳工作陷入“越维越不稳”的困境。

（二）运用法治方式维护县域稳定

县域治理的当务之急便是依靠法治方式维护公众的合法利益，通过重建和优化法治化诉求轨道，积极引导当地公民有序、理性地表达利益诉求，实现县域维护稳定工作的法治化，规避权力运行的风险，走出“压力维稳”的困局，实现县域内的长治久安。这便需要县域领导干部善于运用法治思维与法治方式来维护县域稳定。

首先，推进县域内民意表达法治化，矛盾纠纷调处法治化。实现全面依法行政，形成法治化维护稳定的工作流程，让公共利益在法治化轨道上得到实现与维护。按照法治程序办事，尽管有时速度相對较慢，效率会降低一些，但是这可以避免重大决策失误以及由此引起的剧烈的社会冲突和群体性事件的隐患。通过法治化方式，将县域治理机制整合成一个相互合作又互相监督的整体，实现无缝对接，不留任何可能影响县域稳定的空白之地。

其次，进一步完善法律体系，解决应对各种复杂局面时法律依据不足的问题。宗教事务管理工作、信访工作等需要上升到法律层面。可以建立信访事件第三方评估制度，由中立第三方来调查信访情况，确定相关责任人，对越级上访等特殊情况进行相关管理。加大对一些缠访、闹访等违法情形依法追责力度。这既要求顶层制度设计，“把信访纳入法治化轨道，保障合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”[5]，又要求健全群眾依法维权和化解矛盾纠纷的有效机制，使县域工作人员从不厌其烦的困扰中解脱出来，将更多精力用在县域发展方面。

再次，严格定责定位，着力打破县域内的利益联盟或权力关联，把县域内的大权小权都关进制度之笼，并扎紧制度之笼，形成密闭的环，预防侵害群众利益的各种现象出现，从源头上弱化威胁县域稳定的势力。通过推进政府机构改革，转变县域党委职能，改变县域政府职能不清、有责无权的局面，实现党委角色从直接管理转变为监督评估者，切实发挥政府在县域治理中的作用。通过法治方式，健全信息共享机制和购买公共服务机制，充分利用现代信息技术，建立县域电子政务服务平台，减少系统的内耗，发挥好系统的整体功能，实现信息互通与协同治理，达到最大限度的治理协同效应。

最后，要特别关注农村社区的基层民主和村民自治，“提升以规范农村基层民主自治为重点的县域依法治理水平”[6]。可以说，实现县域稳定必须大力推进基层民主，规范县域百姓自治行为，提升县域群众自治水平。建立全民守法的社会，通过治理过程中的理性对话与协商，实现县域治理的相关共识，保证任何公民都可以自由参与到县域治理法治化过程中来，自觉维护县域稳定。

参考文献：

[1]封丽霞.全面依法治国中的县域治理[M].北京：人民出版社，2015.

[2]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[3]中共中央党校教务部.十一届三中全会以来党和国家重要文献选编（下）[C].北京：中央党校出版社，2003：84.

[4]俞可平.敬畏民意：中国的民主治理与政治改革[M].北京：中央编译出版社，2012.

[5]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[R].北京：人民出版社，2014：29.

[6]萨日娜，刘守亮.县域治理体系要件建设和治理能力提升的着力点[J].济南：山东社会科学，2015 （09）：170.