中资银行驻美机构反洗钱困境及对策研究

2017-05-30 21:22全红坡丁宁
中国商论 2017年2期
关键词:反洗钱中资银行黑名单

全红坡 丁宁

摘 要:美国是全世界反洗钱政策最为严格的国家。近年来,为服务本国反恐及意识形态需要,美国反洗钱政策进一步收紧,“长臂”监管范围不断延伸,所有參与美元清算的金融机构都面临着极为严峻的反洗钱任务。代表中国走出国门的中资银行,由于长期处于“规则为本”、低烈度的反洗钱环境,对美国反洗钱规则表现出不熟悉、不适应、缺乏足够应对措施等特点,已经成为反洗钱重点监控对象,处于非常危险的境地。本文通过介绍美国反洗钱监管体系,分析中资银行驻美机构反洗钱问题的形成原因,对中资机构制定反洗钱战略、走出反洗钱困境提出政策建议。

关键词:中资银行 驻美机构 反洗钱 黑名单 跨境清算

中图分类号:F740 文献标识码:A 文章编号:2096-0298(2017)01(b)-027-03

1 驻美机构反洗钱形式的严峻性

美国一直是全球反洗钱政策最为严格的国家,法律要求金融机构承担第一线反洗钱的识别、分析、报告责任,对于不满足监管的金融机构将处以严厉的反洗钱处罚,例如2012年,汇丰银行由于涉嫌为伊朗等国转移资金,被美国监管当局罚款19.21亿美元,并被要求进行全面整改;2012年,渣打银行涉嫌与被制裁机构进行资金交易,被美国罚款6.67亿美元;2014年,由于未能改善其反洗钱监管体系,渣打银行再次被美国纽约州罚款3亿美元;2014年7月,法国最大商业银行巴黎银行因涉嫌通过美国金融系统为苏丹、伊朗和古巴三国转移资金而被美国处罚89.7亿美元。与之类似,2015年3月德国商业银行同意支付17亿美元和解针对该行的反洗钱调查。

一旦被美国政府认定违反了美国反洗钱规定,涉事金融机构将会遭遇一系列不可估量的损失。

一是遭受巨额经济处罚。美国一般采用“从严兼从重”的惩戒性处罚策略,对于应对风险能力不足的银行,一笔罚款就可能导致其破产清算。

二是引发监管连锁反应。被罚机构在全球范围内的分支机构均会被列为高风险对象,遭受驻地国的重点监管和审查。

三是面临全球清算汇路中断风险。一旦因涉嫌洗钱问题被美国政府惩处,全球主要金融机构均相应缩减与被罚者之间清算业务往来,导致涉事金融机构主要货币清算均会遭遇巨大的障碍,甚至被迫只能从事本地业务,成为全球金融体系中的孤岛。

四是带来沉重的整改负担。为满足美国整改要求,涉事金融机构需聘请大量咨询机构、律师、合规、审计人员等进行整改,整改时间可能会持续数年,耗费巨大。

2 美国反洗钱法律和制度体系

美国反洗钱体系是由以财政部为首的监管组织机构,以金融犯罪执法网络(FinCEN)为中心节点的情报网络,以及配套的法律体系和制度规范构成的。法律和制度规范是整个反洗钱体系的核心。

2.1 主要法律

美国具有世界上最完备的反洗钱法律体系,其中《银行保密法》、《洗钱控制法》和《爱国者法案》是最重要的三部。

1970年通过的《银行保密法》对传统的银行保密制度进行了“破冰”式的改革,要求金融机构必须遵循“了解你的客户”原则,从法律层面建立了金融机构大额交易报告制度和交易记录保存制度;1986年通过的《洗钱控制法》将洗钱行为全面犯罪化,并使美国成为世界上第一个将洗钱行为犯罪化的国家;2001年通过的《爱国者法案》在已有的法律基础上对反洗钱相关含义进行了极大的拓展,赋予美国政府对世界范围内的所有金融机构和企业进行管理和监控的权利,将反洗钱提高到了前所未有的高度。

美国反洗钱法律具备如下特点。

(1)洗钱上游犯罪范围广,目前已近乎包含美国所有重要司法罪名。

(2)金融机构定义范畴大,将反洗钱义务主体从银行、证券、保险公司拓展到货币兑换公司、汽车经销商、艺术品交易公司等与大额资金流转有关的全部机构。

(3)金融机构义务多,推行“自我监管机制”,要求银行等金融机构必须承担识别客户、验证存款来源和监控账户、发现异常交易及相关报告的职责。

(4)国内法律域外化,通过引入“重大涉及洗钱关注”概念和“长臂管辖原则”,使美国政府具备了向处于任何地区的任何机构进行反洗钱调查的权利。

2.2 实施规则

美国监管机构要求银行采用“风险为本”的控制措施,即金融机构应拥有与洗钱之类特殊风险事项相对应的一整套控制体系,并根据自身对风险危害程度的判断,合理配置资源,灵活地选择实施与风险程度相应的反洗钱措施,优化资源配置,确保以有限的资源实现洗钱危害最小化的目标。

同时,银行必须履行“了解、保存、报告”为核心的义务,即了解你的客户,保存交易记录,报告规定范围的货币交易,报告可疑交易,加强内部控制,广泛且深入地开展反洗钱培训,保密及配合调查。

2.3 监管检察制度

由于监管机构资源有限,美国政府不会主动验证每一笔交易报告数据的真实性和可靠性,而是通过对金融机构不定期的现场检查或者定期抽样检查来监督金融机构反洗钱工作。一旦在检查中怀疑金融机构反洗钱义务执行不到位,监管机关便投入更多资源进行更为全面的排查。若怀疑得到最终确认,监管机构将发出一个包含处罚和监管措施的评估意见。金融机构可对此进行沟通,若同意当局处罚和整改措施则签署协议;若否认指控可提出申诉。同时,监管机构还可以对被处罚机构的直接或主要负责人提出刑事诉讼,以达到督促金融机构履行反洗钱法定职责的目的。

3 中资银行驻美机构反洗钱难点分析

中资银行驻美机构主要业务是作为代理行从事通汇银行业务,客户主要为国内集团总部或国内分行。通汇银行业务因为涉及多个参与主体,代理银行很难掌握汇款人、受益人第一手资料,因此很容易成为洗钱的主要通道。驻美机构在开展通汇业务时对美国的反洗钱政策表现出明显的不适应,产生这种情况既有客观原因,也有主观原因。

3.1 客观原因

3.1.1 美国反洗钱名单涉及范围广

美国反洗钱制裁名单是由美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)依据国内法或总统行政令与司法部门协商确定而来,制裁范圍远超联合国统一要求,具有强烈的单边主义色彩,是美国政治意图在金融领域体现的具体形式。由于跨境清算涉及多个国家和地区,美国要求驻美机构要保证任何环节均要满足其监管要求,这种带有浓重大国沙文主义的监管要求造成金融机构反洗钱措施执行困难。

3.1.2 监管要素定义模糊

美国政府对金融机构反洗钱推行“自我监管”机制,但对监管中的很多重要因素的定义并不明确,如何界定一笔交易是否可疑,是否需要向美国政府提交报告,驻美机构只能依赖于自身经验进行判断。由于文化认知、作业习惯等的不同,中资驻美机构同美国监管机构双方对风险的界定及处理习惯存在巨大的差异,导致中资机构常被认为对反洗钱标准执行不严格。

3.1.3 反洗钱团队维持成本高

由于美国反洗钱政策的多样性和复杂性,导致金融机构反洗钱成本高,维持一个庞大的反洗钱团队需要花费巨额资金。传统国际清算银行可通过会集全球清算业务来实现反洗钱工作的规模效应,降低边际成本,而中资驻美机构清算业务主要来源于国内,总量依然偏少,清算业务反洗钱成本巨大,客观上中资机构全面落实美国反洗钱政策存在困难。

3.2 主观原因

3.2.1 中资银行对反洗钱工作严格性认识严重不足

长期处于国内低烈度的反洗钱监管环境中,中资银行缺乏对美国反洗钱惩戒残酷性的认识,对相关工作重视程度不足。国内反洗钱环境宽松,实施的是基于“一法四规”制度体系下“规则为本”的反洗钱策略,各家金融机构反洗钱工作基本上都仅限于形式合规层面,疏于真正的反洗钱控制;国有大型商业银行与监管机构同属于广义的“国家单位”范畴,行政级别相近,人员交流频繁,严格的反洗钱要求很难真正落到实处;国内反洗钱上游犯罪界定过窄,下游惩罚力度有限,商业银行违规成本有限。中资银行驻美机构容易将在国内环境中养成的经营习惯带到美国,认为仍然可享受“超国民”待遇,不能严格执行当地监管标准,这在美国政府对中资机构显微镜似的监管环境中暴露出巨大不足。

3.2.2 中资银行反洗钱管理存在误区

囿于传统思维,中资银行集团总部往往认为境外反洗钱工作是驻地国分支机构的工作,疏于统一监控管理,内部分工不够明确,总部反洗钱战略定位不够、制度不严、监控不到位,事后审计有效性不足,整体合力不能有效发挥,集团内与驻美机构清算业务报文使用不规范、不合理,对驻美机构发出的协助调查工作应对不及时等种种现象普遍存在,难以为其创造良好的反洗钱环境。而从美国法律方面理解,如果美国监管机构认为集团整体反洗钱工作不符合要求,则可以通过处罚驻美机构的形式来对中资银行整个集团予以惩戒。

3.2.3 中资银行整体对驻外机构的科技支撑不足

由于经营重心仍然在国内,集团对驻外机构科技支持多仅限于“保开业”层次,科技研发局限于境外核心业务系统,业务系统与管理系统衔接、数据存储与转换、监管数据提取与报送等环节发展不足,直接导致驻外机构反洗钱数据粗糙,误报、漏报等风险事件的情况时有发生。

3.2.4 中资银行风控措施同业务扩张速度不匹配

中资银行急于扩张,对驻外机构的定位不清晰,评价体系单一,直接导致部分驻外机构野蛮发展,过度追求短期利润,配套风控措施匹配不足,反洗钱体系被当作“成本中心”,在追逐客户、利润和业务量的环境中很容易成为反洗钱监管的牺牲品。

4 政策建议

4.1 宏观政策层面

(1)提升中资银行反洗钱工作的重视程度,将国际反洗钱工作纳入集团战略发展范畴。一是建立高层反洗钱领导机构,做好集团顶层设计,监督反洗钱制度执行情况,协调行内各部门利益,统筹反洗钱各类资源。二是明确总行各部门、海外分行、境内分行的职能边界,畅通反洗钱信息共享渠道,打破部门银行限制,全行各业务相关部门、各层级管理机构相互配合,合力建立一套集团内部统一、兼顾地区差异、风险控制完善、管理机制规范、不同地区都可使用的反洗钱体系。三是加强集团合规反洗钱氛围,严格落实全员培训机制,提高各级人员对反洗钱监管的认识,切实用反洗钱规则指导和强化员工日常行为。四是建立海外合规官定期向集团高层直接报告机制,定期与监管层沟通,强化合规的权威性。

(2)明确全集团反洗钱风险策略,建立完备、高效、可操作性强的反洗钱制度。一是全面评估集团反洗钱水平、面临的反洗钱风险,及时了解本集团的风险轮廓,确定风险偏好程度,做好资源分配。二是确定整个集团关于反洗钱总体方向的政策方针,编写业务人员可依据执行的各类业务反洗钱操作流程。三是建立反洗钱风险监控、报告和审计机制,建立保障制度运行的内部控制机制,及时发现潜在风险点,定期评估反洗钱执行效果。

(3)加强对驻外机构的经营管理。确定明晰的海外业务发展战略,明确海外机构的区位选择、业务发展方向和功能定位,建立完善合理、因地制宜的发展评价机制;将驻外机构经营管理纳入全行监控范围,提升驻外机构信息透明度,设计和实施有效的监控和防范海外机构内生风险和风险传导的管理手段。

(4)建立反洗钱人才、技术长效保障机制。培养一批具有国际视野的反洗钱专业人才,加强境内外人员交流,使国内人员能够深入了解境外业务操作习惯,熟悉境外监管环境;境外人员能够了解集团企业文化,熟悉集团业务处理流程,避免因文化差异造成的交流障碍。

4.2 微观执行层面

(1)建立符合美国监管标准的报文使用规范。全球反洗钱信息共享。目前清算报文大多只依据SWIFT组织报文规范要求,但SWIFT报文具有很强的灵活性,同一类业务可使用不同类型的报文,同一报文同一领域也可填写不同内容,导致集团内不同分支机构发送至境外的清算报文格式、标准不统一,按照美国监管要求必须体现的内容可能存在空缺,容易给驻外机构造成严重的反洗钱隐患。因此,在集团内建立符合美国监管标准的、明确的清算报文使用规范尤为重要。

(2)破解客户信息不畅困局,建立一套健全可靠的“了解你的客户”制度。客户基础信息是整个反洗钱体系的基础,客户信息是否真实、有效、详细,直接决定了反洗钱策略能否落实。一套健全的“了解你的客户”制度被公认是防止洗钱行为的最好方法。中资银行应按照国际标准建立标准流程,一是根据地理区位、业务类型、交易金额等因素进行的客户风险分类体系。二是针对不同风险等级的客户开展不同的“了解你的客户”的操作内容。

(3)加强对反洗钱工作的科技支持。一是建立集团共享的、全面的黑名单监控体系,将全部跨境交易都纳入到黑名单扫描中来。二是根据历史行为统计记录,建立可疑交易筛选系统,通过扫描和分析数据自动甄别可疑交易,自动形成监管报告。三是协助驻外机构做好数据匹配、分析,提升海外机构反洗钱工作的效率,提高货币交易报告、可疑交易报告的质量。

(4)建议中资银行建立集团共享的全球反洗钱作业中心。反洗钱审核工作集中处理,有利于加强反洗钱业务独立性,提高专业化水平,全球业务联动,提升处理效率,降低边际业务成本。

(5)海外机构要进一步融入当地金融体系。调整自身定位,防止将国内养成的傲娇之气带到驻地国,尊重当地监管规则,勤于同监管机构保持沟通,维护良好的专业形象。

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