海南省土地整治差别化实践与探索

李刚

摘要在推动土地整治过程中，充分考虑各市县区域差异，从项目立项、项目分配、资金安排等方面进行了差别化的实践。面对土地整治新形势，分市县分類型实施差别化土地整治势在必行。按照因地制宜的原则，从土地整治规划编制、全域土地整治、项目资金安排、涉农资金整合等方面对土地整治差别化管理进行探索。

关键词土地整治；差别化；实践；海南省

中图分类号F293.22文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）20-0172-03

AbstractIn the process of promoting land consolidation，give full consideration to various cities and counties in the regional difference，the practice differentiation was carried out from project establishment，project allocation，financial arrangements .In the face of the new situation of land consolidation，it was necessary to implement differentiation land consolidation according cities and counties and type.In this paper，according to the principle of adjust measures to local conditions， diversified management was explored from planning compilation of land consolidation ，global land consolidation，project funding arrangements，agricultural capital integration.

Key wordsLand renovation；Differentiation；Practice；Hainan Province

由于自然资源禀赋、社会经济发展和管理理念、手段等各方面均存在较大的差异，在开展土地整治工作时，除按照要求进行正常的土地整治外，各个地方根据当地条件，按照因地制宜的原则，对差别化的土地整治进行了实践。到目前为止，土地整治的差别化还在探索阶段，还未形成系统的、科学的、合理的政策标准进行可推广、可复制的模式。对土地整治进行不断探索，严金明等[1]对土地整治发展阶段进行总结，客观分析了土地整治在不同发展阶段，国家对土地整治施行不同政策的演变过程，土地整治在范畴、目标、内涵和方式等各个方面都在不断创新和发展。土地整治现已成为对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理最为重要、有效的手段。郧文聚等[2]对上海市大都市土地整治案例进行研究后认为，通过建设设施良田和设施菜田、村庄改造等手段，上海市基本實现了合理配置和利用农用地资源、大幅提高土地资源利用效率、多渠道增加农民收入等社会综合实效，在助推工业化、城市化、农业现代化三化同步健康发展方面发挥了很重要的作用，形成了大都市特色的农村土地整治模式，是差别化土地整治的重要实践。田春华[3]对差别化土地管理的理解是具体计划指标分解和计划执行考核两方面。谷树忠等[4]认为注重和加强自然资源的地区差异化设计是必然的选择，实施土地政策的区域差别化是未来发展的趋势。杨刚强等[5]通过差别化土地政策促进区域协调发展的机制与对策研究，表明差别化土地政策有利于提高土地资源的空间配置效率，增强区域发展活力，促进区域协调发展。郭冬艳等[6]从国内外差别化土地政策实践进行分析，认为各地经济发展不平衡，用地紧张状况不同，应根据实际情况制定差别化土地政策。林超等[7]认为未来研究应进一步探讨差别化土地管理的内涵，构建差别化土地管理政策框架体系，是改善服务质量的管理思维和模式的转变。严金明等[8]针对土地整治出现的突出问题，指出需重新认知土地整治的本质和功能，并探索土地整治转型发展的战略导向等。刘彦随等[9]从转型期农村土地整治理论与模式进行研究，探讨了农村土地整治的区域差异性和城乡一体化等模式及其创新机制。

1差别化实践情况

根据市县区域自然条件与经济社会发展的差异性，结合土地利用分区与多规合一，将海南省划分为琼北、琼东、琼南、琼西、琼中5个区域来实施。琼北区包括海口市、澄迈县、定安县和屯昌县，主要土地整治的方向是对城乡结合部的农村居民点进行整理和存量城镇工矿用地挖潜，提高建设用地集约利用水平。琼东区包括文昌市、琼海市和万宁市，以耕地与基本农田开发整理为主，特别是对琼海市国家级高标准农田示范区建设，保护优质农业用地。同时，整合规范农村建设用地，促进生态文明村建设。琼南区包括三亚市、乐东县和陵水县，以基本农田建设和南繁育种基地、热带水果、冬季瓜菜等为主。琼西区包括儋州市、东方市、临高县和昌江县，土地整治方向以基本农田建设和宜胶农用地保护为主，对工矿区土地进行复垦，提高建设用地效率与效益。琼中区包括五指山市、白沙县、保亭县和琼中县，重点是发展热带特色高效农业，保障生态用地空间，维护水源涵养和生物多样性，积极发展有机农业。

对于土地整治规划的指标安排，充分考虑各市县区域的耕地资源分布情况、在建项目情况、项目管理能力等因素，实行差别化入库规模。具体做法是高标准农田建设指标主要分配给海口市、文昌市、儋州市、万宁市、琼海市、澄迈县、临高县和屯昌县，一般土地整治项目安排至三亚市、陵水县和定安县。耕地开垦项目计划指标主要分配给东方市、乐东县和昌江县。对五指山市、保亭县、白沙县和琼中县考虑支持少数民族和扶贫的因素适当安排指标。鼓励以土地整治项目为平台，结合扶贫开发、新农村建设、乡村旅游、特色乡镇，对已实施项目的管理能力等进行综合评估，统筹安排新增费等涉农资金，发挥整体效益。因此，制定差别化的资金使用管理办法，针对不同的土地整治予以不同的资金分配方案。通过资金引导土地整治项目实施。具体做法是鼓励海口市、三亚市、琼海市、文昌市和陵水县以农业产业化为主要目标，发挥好资金的引导作用，带动更多企业把资金投入到土地整治中来。对于五指山市、琼中县、白沙县和保亭县，在资金分配上注重生态保护的因素，鼓励在保护好生态环境的前提下，按照因地制宜的原则，实施整治项目。对儋州市、万宁市、澄迈县、临高县、屯昌县和定安县加大资金投入，大力开展土地整治，有条件包装省级重大项目，实施一批较大项目，发挥土地整治示范带动作用。

2土地整治面临的形势

2.1土地整治差异性明显

可开展土地整治的耕地资源存在分布不均的特点，且主要分布在沿海低丘台地，这些地区实施条件也较好，整治潜力大，以海口市、儋州市、文昌市、东方市、澄迈县、乐东县和临高县为代表。但与此同时，经过多年的土地整治，大部分集中连片耕地资源已经被土地整治、农业综合开发整治过，剩下的是零星分散的土地，难以进行集中统一实施。而中部山区的五指山市、保亭县、琼中县和白沙县耕地资源总量少，土地整治的潜力小，尤其集中连片的耕地资源更少，不满足大规模土地整治的条件，但却对小型农田灌溉设施有较大需求。因此，沿海平原地区的大规模整治与山区土地整治差异性比较明显。

2.2发展热带现代农业的要求

发展热带现代农业条件得天独厚，农产品品种丰富，是国家热带现代农业基地。南繁育制种、冬季瓜菜等特色高效农业成为农村奔小康、特色城镇化及农民持续增收的重要产业支撑。发展热带现代农业对土地整治的要求不断提高，传统的土地整治已经不能够满足农业发展的需求。主要是农业基础条件与热带高效的农业生产体系要求存在较大差距，农田水利建设滞后，骨干水利工程制约突出，耕地整体质量不高，中低等耕地比例高达88%，有灌溉条件的耕地只占53.7%，大部分为中等偏下水平，土壤有机质含量较低，综合平均含量仅为2.1%，耕地数量、质量与热带现代农业发展存在一定差距。

2.3推进耕地提质改造在补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见的要求下，对现有耕地提质改造、以补充耕地与改造耕地相结合方式实现耕地占补平衡。目前，可用于占补平衡的耕地储备指标严重不足，特别是水田指标更少，受地形、地貌和水源等自然条件及生态保护的诸多限制，且分散零星，土壤质量较差，开发难度大。统筹实施耕地旱改水等提质工程，对提升耕地质量、落实占补平衡意义重大。

2.4推进生态保护型土地整治

为巩固提升海南省生态环境质量，加快建设全国生态文明示范区，土地整治要确保永久基本农田布局基本稳定、数量不减少、质量有提高。同时，推进高标准农田建设，划定耕地开垦区域，以补定占，实施耕地开垦，实现全省耕地总量动态平衡。因此，要把生态环境作为海南发展的最大优势和生命线贯穿其中，严守生态红线，促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调，实现人与自然和谐共生。

2.5土地整治与扶贫结合

土地整治是当前改变农业发展方式、提高耕地产能、促进农民增产增收的有效手段，在促进贫困地区扶贫开发方面发挥着重要作用。土地整治在实施过程中将通过多种形式助力脱贫，一方面，通过加大农业农村基础设施建设，拉动贫困地区投资，而工程施工也将增加当地农民的就业机会；另一方面，土地整治将有效改善贫困地区的农业生产条件，促进农业适度规模经营，助力当地发展培育特色产业等，从而实现农村富余劳动力转移、村容村貌和生态条件有效改善，新农村建设步伐进一步加快。

3土地整治差别化探索

3.1强化土地整治规划的区域差别化引导

在编制土地整治规划时，对全省土地整治进行区域划分，明确各区范围、土地资源利用特点、土地整治潜力与重点，并实施差别化的区域土地整治政策，分区、分类指导全省土地整治活动，因地制宜地制定土地整治措施，保障全省土地整治规划目标的实现。对农村地区实施田、水、路、林、村综合整治和高标准农田建设工程，提高耕地质量，持续推进农村人居环境治理，改善农村生产生活条件。推进各类低效农用地整治，加快空心村整治和危旧房改造，完善农村基础设施与公共服务设施，稳步推进美丽宜居乡村建设。城镇地区以特色产业小镇建设和棚户区改造为重点，推进低效建设用地再开发。

3.2推动全域土地整治，发挥综合整治功能

当前土地整治目标多关注农用地整理、补充耕地，整治目标的单一化较为明显。土地整治应具有更多功能性，其任务不仅仅局限于改善农业生产条件、增加耕地面积，还应根据区域社会经济与自然条件状况，积极促进土地节约集约利用及统筹城乡发展等，形成土地整治与生态系统的协调运行，发挥土地整治的最大功能。因此，推进土地整治由单一的数量保护向质量、生态等方面全面管护转变，突出土地整治的多功能性，增加对土地整治改善生态环境、提高土地质量、促进土地节约集约等综合性指标，促进土地整治总体功能的转变。同时，扩大土地整治对象，由农用地向建设用地拓展，开展对工矿废弃地、城乡结合部等城乡建设用地的土地整理复垦工作，改变资源粗放利用格局，充分挖掘用地潜力，解决历史遗留废弃工矿用地的生态环境问题，防止生产生活行为对环境的污染，改善城市农村居住环境。推进土地整治范围由单一独立的项目区向区域全域性转变，以行政区域或功能区域作为土地整治的对象，防止出现土地整治在区域内各项目区建设内容重复、互相不协调的现象。考虑各区的光、热、水、土、生物、劳动力、资金、生产资料等具体条件、生产发展特点和现有基础，根据市场和国民经济需要等，以获得地尽其利、物尽其用的最大经济效益和保持良好的生态环境开展土地整治项目。

3.3因地制宜，合理安排项目根据平原、丘陵、山區等不同区域的耕地资源条件、基础设施完善程度和主导产业特点，先易后难，优先选择水土资源条件较好、投入小、见效快、干部群众积极性高的地区，建设一批精品示范工程。按灌区、流域和区域整体规划，采取“集中力量、重点投入、综合开发、连片治理”的方式，连片整体推进。结合海南热带现代农业基地建设，将冬季瓜菜生产基地、南繁育制种基地以及高质量高品位的热带水果基地纳入高标准农田保护和建设范畴，着力提升热带现代农业生产能力、抗风险能力以及市场竞争能力。

3.4资金安排、绩效考核差别化

制定差别化的资金使用管理办法，针对不同的土地整治予以不同的资金分配方案。通过资金引导土地整治项目实施，是鼓励海口市、三亚市、琼海市、文昌市和陵水县以农业产业化为主要目标，发挥好资金的引导作用，带动更多企业把资金投入到土地整治中来。对五指山市、琼中县、白沙县和保亭县的生态敏感地区和国家贫困市县，在资金分配上加大生态保护的因素，鼓励在保护好生态环境的前提下，按照因地制宜的原则，实施整治项目。对儋州市、万宁市、澄迈县、临高县、屯昌县和定安县加大资金投入，大力开展土地整治，发挥土地整治示范带动作用。

3.5整合涉农资金，统一建设

土地整治是一项系统工程，单靠土地部门是不行的，

需要政府多个部门协调互动，以协调好土地整治

。各部门需明确分工，各司其职，密切配合。结合海南省土地整治工作特点，在现有体制机制下，出台省级层面的涉农整合政策。统一规划，各部门在制定相关的农业综合开发、土地整治、农田水利、现代农业等部门编制规划时要在项目安排、计划指标、政策措施等方面要充分与海南省高标准农田建设规划衔接。统一建设标准，以高标准农田建设通则为统一实施的建设标准，在项目策划、设计、建设等方面予以落实。以市县为主体，形成统一的责任主体，由市县明确一个实施平台作为责任主体，实行项目到市县、资金到市县、招投标到市县、任务到市县、责任到市县，各部门按照项目资金安排到市县确定的同一项目区，作为子项目，负责组织实施。按照资金随着项目走的原则，资金投向按照渠道不变、用途不变、各计其功，整合现有的农业综合开发农田治理项目、土地整治类、小型农田水利、高标准菜田等涉农资金。统一验收考核，市县按照统一计划，统一协调，专项业务部门组织实施，统一规范行业部门专项验收办法。统一后续管护，市县结合实际，统一制定后续管护办法，让项目长期发挥效益，持续受益。

参考文献

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