林业保险的法律问题与对策

周晓莉 李丹宁 巨心怡

摘要 根据我国林业现实特点，客观分析林业保险重要性，结合当前我国林业保险现状，对林业保险发展中出现的问题与阻碍展开科学客观的分析，最终从制度根本上提出解决问题的合理对策。目的在于解决林业保险最深层的法律制度问题，健全林业保险制度，深化集体林权改革，促进林业经济发展。

关键词 集体林权；林业保险；法律问题

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）25-0257-02

Abstract According to the practical characteristics of forestry， forestry objectively analyzed the importance of insurance， combining with the current situation of forestry forestry insurance， insurance in the development of problems and barriers analysis scientifically and objectively， finally puts forward reasonable countermeasures to solve the problem from the root system. The purpose is to solve the most profound legal system of forest insurance， improve the forestry insurance system， deepen the reform of collective forest rights， and promote the development of forestry economy.

Key words Collective forest rights；Forestry insurance；Legal issues

2008年6月8日，我国下发了《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，其中客观地分析了我国林业存在的问题以及提出了集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标等。在林权改革的大背景下，我国林业保险方面发展却相对落后，没有能够适应当今林业发展的趋势，一定程度上制约了林业的发展。为了更好地保障林农利益、促进林业的可持续发展，制定相关的林业保险很有必要。

我国森林总面积达2.08亿hm2，连续30年增长，但迄今为止还没有出台一套完善的森林保险法律规范，林业保险的种类、费用、补贴制度和政策没有一个统一确定的标准[4]，法律层面的缺失是制约林业保险发展的根本问题。笔者在林权改革背景下，从法律层面研究目前我国林业保险的主要问题及相应的解决对策。

1 发展林业保险的基础条件

林业是一个周期性长、收益缓慢、风险高的行业。一片林木的培育和长成需要耗费大量的时间、人力和物力，而其周期性长也导致了其在成长过程中遇到的风险可能性大。林业风险不仅包括风雪、火灾等极端天气以及病虫害等自然因素带来的风险，还包括偷窃林木、乱砍滥伐等人为破坏的人为风险以及因为技术不成熟而造成损失的技术风险[1]。林农对林木的投入大，收益回報时间长，也直接造成林农对于突发性灾害的应对能力低下，大多林农短时间内无法完全承受风险损失，也无法用科学的、有效的机制应对风险。

林业保险就是针对林业发生的问题，为减轻林农的损失，分散风险。使林业变得更加有保障，从而使林业能够得到更加长足的发展的有效手段。林业保险同一般的保险一样通过投保人向保险公司投入保金，保险公司在投保人遇到一些特殊情况下给予资金支持，分散风险，而林业的特殊性又决定了其与一般性商业保险有所不同。林业保险既应该引入市场机制，使其在市场的大环境中通过竞争得到创新提高和完善；同时政府也要适当介入予以支持，尤其是在林业保险不成熟的当下，政府要完善相关制度和政策，大力推进林业保险的深入发展。

在当今我国林权改革的大环境下，我国各地政府也出台了一些有关林业保险的政策。如湖南省作为政策性森林保险的试点地区，根据实际情况，统一设定了保险金额和保险费率，明确了保费补贴，设定了保险起赔点等[2]，优化了林业发展环境，巩固了集体林权制度的改革成果。纵观世界保险业发达的国家，如瑞典、芬兰、美国、日本、印度等，他们的许多政策也有值得借鉴之处。如法国和日本的农业保险为了分担保险公司所承担的风险，采用了再保险制度；法国还专门准备了农业灾害基金，将保险去商业化；印度规定了赔偿额度和法定规定准备金等[3]。我国可以充分吸收经验，结合我国实际情况，制定符合我国国情的森林保险机制。同时，作为同是在土地上进行活动的农业，经多年发展，农业的保险制度已初步完善。所以，我国林业保险的发展完全具有可行性，现今所面临的问题也会得到解决。

2 林业保险中存在的法律问题

2.1 林业保险相关法律制度缺乏

2.1.1 林业保险立法缺失。

我国目前采用商业保险公司承办林业保险业务的保险体制，对林业保险的规定也按照《保险法》中对商业保险的规定来进行[5]。而这种保险体制和法律规定并未准确定位林业保险性质，忽视了林业保险的特殊性。林业保险竞争力的低下、保险技术的薄弱性、林业本身的高风险和弱质性等问题难色由商业保险法律法规予以恰当解决，而我国关于林业保险的法律规定细节性规定极少，缺乏一部专业全面的林业保险法律，林业保险实践中存在的问题不能得到充分解决，直接阻碍了林业保险的发展。

2.1.2 风险预防规避制度和灾害理赔制度缺失。

对风险和灾害的控制是林业保险经营的极大挑战。完善的风险预防规避制度和灾害理赔制度是林业保险稳定经营，持续发展的坚实后盾[5]。而我国目前在风险规避和灾害理赔方面制度缺乏，一方面导致林农顾虑较多，投保意愿不强；另一方面，商业性保险公司认为林业保险赔付率太高，开展业务积极性也不高[6]。风险预防制度和灾害理赔制度的缺失严重制约了林业保险的稳健发展。

2.2 政府介入太少，缺乏政策扶持

林业保险本身因为高风险、慢回报等一系列因素而具有特殊性，并且林业保险承担的责任和风险均大于普通商业保险，林业保险保护森林资源和保本经营的目标都是与商业保险不同的，林业保险更具有公益性，这就决定了林业保险最重要的性质——政策性。政府必须给予林业保险一定的政策支持，在经费赞助和财政补贴等方面都应充分支持[7]。此外，由于目前林农参与林业保险积极性较低[7]，参险意识明显较弱，政府应发挥自身作用，加大对林业保险的宣传推进。而我国目前政府对林业保险介入太少，没有充分发挥自身作用，在政策支持和宣传推进方面均力度不够，并未充分推动林业保险发展。

2.3 缺乏法律人才技术保障

林业保险法律制度的特殊性，要求林业保险法律人同时精通法律知识、对林业有着深厚的了解和认知并熟悉保险业务[8]。而目前我国符合要求的人才非常缺乏，在林业保险行业稳定性弱，知名度低，大众甚至接受了高等教育的人才都对其缺乏了解的现实困境下，这种林业保险和法律知识双精通的复合型人才少之又少。而面對窘境，国家虽然采取一定措施，但并没有为培养林业保险所需要的人才提供足够良好的社会环境和强大的制度保障。这种人才匮缺的问题一定程度上阻碍了林业保险法律制度的完善发展，使其未能成为林业保险快速发展的重要动力。

3 发展林业保险的对策

3.1 制定一部专门的森林保险法

现行的《中华人民共和国保险法》主要对商业保险进行规范，在森林保险方面只是笼统地阐述为由法律、行政法规另行规定。目前我国还没有一部专门的森林保险法；实践中遇到的森林保险问题都是按照保险法中传统的商业保险条款实施，忽视了森林保险的特殊性；现有的法律过于笼统，责任主体不明晰，实际操作困难，不利于我国林业产业的长远良性发展。因此应对林业保险专门立法，明确森林保险法的主客体及权责归属问题。参考国内外的立法模式及我国学者对立法模式的探究，大致可以分为3种：渗透立法、统一立法和分别立法。若采用渗透立法模式，将森林保险内容并入到森林法中，则可能更多的还是一些宣示性、原则性条款；具体措施不明确，执法就会出现偏差。这样来看一方面会损失立法成本，有损法律权威；另一方面还是不能够解决实际问题。若采用统一立法模式，农业保险包含森林保险的内容，虽然从原则上符合目前我国大多数学者赞同的二者的关系，但二者毕竟有差别，统一立法明确性还是不突出。相比之下单独制定一部专门的森林保险法较为可取[9]。在这部法律中，具体明确森林保险法的主体、客体、森林保险的险种及分类、政府及保险公司的地位、组织体系、经营范围、费率制度、赔付标准等内容。通过这种单独立法，可以明确权责，使各方主体有法可依；林农对林业保险的了解程度低、对保险的保证性存疑这也是阻碍林业保险发展的重要原因；通过明确的立法使林农对林业保险的相关内容明晰，进而利于林业保险的发展。在立法中也要涉及具体的风险预防规避和灾害理赔的内容：关于风险预测机构构建与运行的相关问题，灾害理赔时间，政府、保险公司、投保人三方承担的责任比例及责任范围等。

3.2 加大政府介入

林业保险一直存在政府介入少的问题，作为高风险低回报的政策性产业，政府应发挥自身的作用，以政策扶持作为市场主体且主导林业保险发展的保险公司，给予保险公司明确的优惠赞助政策及财政补贴。

林业保险的整体运行缺乏有效的制约监督机制，处于无序发展状态；林业经营者和保险企业之间的利益冲突得不到及时有效的化解，制约林业保险工作的开展。国家可设立专门的管理机构，对保险企业进行监督与管控，使其合理经营，既保护林农利益也可以解决利益冲突等问题。

3.3 完善林权制度

林权不清是制约林业保险发展的重要原因之一。林业保险公司无法明知林权主体，也就无法对林木进行承保，进而也就阻碍了林业保险的发展。通过明晰林权主体、林权范围、林权时间等，改善林业部门责任互相推诿的状况，减少林权纠纷，也有效提高经营者的投保积极性[10-11]。

3.4 确立培养林业保险法律人才制度 立法上的空白导致人们对林业保险领域的关注度低，相关法律人才在该领域的研究也较为欠缺。因此，相关人才应树立林业保险法律意识。国家提供相应的配套设施，更好地促进既懂得保险知识又精通法律的复合型人才的能力的提升，也需要为林业保险法律人才提供更多的社会资源，如教育资源、实践资源、经费支持等，同时构建良好的社会环境，促进林业保险良性发展。

参考文献

[1]程醒予，耿利敏，沈文星.基于风险管理视角的林业风险与林业经济可持续发展研究综述[J].世界林业研究，2016，29（1）：8-13.

[2] 邓三龙.关于政策性森林保险的几点思考[J].林业经济，2010（9）：3-5.

[3] 陈珏.法国、印度、日本农业保险体系探析及启示[J].世界农业，2016（7）：188-191.

[4] 刘豪，高岚.推进广东省森林碳汇项目发展的对策建议[J].环境保护，2013，41（15）：67-68.

[5] 常宏.我国森林保险法律制度浅析[D]. 哈尔滨：东北林业大学，2011.

[6] 杨菊红.森林保险机制研究[D]. 杨凌：西北农林科技大学，2008.

[7] 周莹莹.我国森林保险立法问题研究[D]. 杭州：浙江农林大学，2012.

[8] 张博，贺艳.国内外森林保险法律保护的差距及建议[J].学术交流，2013（11）：1000-8284.

[9] 李媛媛.森林保险立法初探[J].世界林业研究，2010，23（2）：73.

[10] 全刚，吴美容，石静.林业保险问题透视与相应的解决对策探讨[J].现代园艺，2016（2）：206.

[11] 庞厚新.试论我国林业保险的重要性[J].农家之友，2010（5）：76-77.