贫困村扶贫互助协会发展策略

王章陵 张秀娟

摘要 以咸阳市贫困村扶贫互助协会发展情况为例，概述了贫困村发展扶贫互助协会的优势和可行性，分析了扶贫互助协会的组织管理及业务运作特点，指出扶贫互助协会发展的潜力在于建立有利的政策制度，提出了促进其发展的政策建议。

关键词 扶贫互助协会；互助资金；组织管理；业务运作；贫困村

中圖分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）28-0228-03

Abstract Taking the development of poverty alleviation and mutual aid association in poor villages of Xianyang City as an example，the advantages and feasibility of the development of poverty alleviation and mutual assistance associations in poor villages were explored.The organization and management of poverty alleviation and mutual aid association and the characteristics of business operation were analyzed，noting that the potential for the development of APAs is to establish an enabling policy system. Some policy recommendations were put forward to promote its development.

Key words Poverty alleviation cooperative association；Mutual funds；Organization and management；Business operations；Poor villages

金融作为资源，应让社会普享。贫困地区在商业信贷方面没有竞争优势，失去了应有的发展机会。在贫困地区开展互助合作金融，可以实现金融普惠。咸阳市扶贫互助资金项目自2006年开始试点，历时10年稳步发展，资金总量在不断增加，入会群众产业发展普遍受到协会资金的支持，借款群众增收20%以上。资金在滚动中增强，经济实力成为扶贫开发越来越不可小视的力量。几年的试点实践证明，扶贫互助资金符合贫困地区经济发展的特点，是促进贫困地区产业发展的一种有效方式。

1 贫困村发展扶贫互助协会的优势和可行性

贫困村一般地处经济边缘区域，经营弱质产业，居民是从业弱势群体。显然，贫困村的群众在商业信贷方面没有任何优势。商业银行改制之后，在贫困地区的金融服务在不断弱化，有些商业银行在县一级的服务网店已撤销，贫困的农村金融服务几乎处于真空状态。农村信用社在未改制为合作银行的地方在乡一级还有服务窗口，也是只存不贷，贫困村发展和贫困农户产业发展金融服务需求难以得到满足。金融被视为资源，让社会普享，开展小额合作互助贷款服务，政府资助，群众拥有，民享、民管，实现金融普惠，可使贫困村享受到包容性金融资源。

1.1 互助资金有效地解决入会群众生产发展的资金困难 根据国家统计局咸阳调查队对咸阳贫困地区农村住户的抽样调查资料，被调查住户全年可支配收入中，借贷性收入占可支配收入的22.35%；在农户借贷性收入中，银行、信用社等正规的金融机构的借贷资金占4.29%，民间借贷占95.71%；2006年以来，调查农户平均年借贷性收入从1 600元增长到2 336元。扶贫互助资金项目村，扶贫互助协会的资金规模可以满足户均借贷性资金的需要量，就可以有效解决群众的资金缺口。

三原县新兴镇五爱村全村203户，2009年村上成立扶贫互助协会，到2013年全村198户群众加入了扶贫互助协会，入会率达到97.53%。截至2017年5月底，扶贫互助协会资金总量达到98.24万元，入会群众平均每户资金占有量3 388元，基本上可以满足借贷需要。协会成立7年以来，累计借款910笔，金额281.80万元，入会群众借款需要基本可以通过互助资金协会得到解决。入会群众缴纳的基准金一般在每户2 000元，有部分贫困户通过赠股，实际缴纳500～1 000元不等。群众关心协会的发展，借款一般能按时归还。全部910笔借款只有1笔因借款人一家车祸而造成逾期。

1.2 规避了民间借贷高利贷的盘剥 贫困群众的借款欲望非常强烈， 但是由于缺乏合格的抵押品， 很难从正规金融机构获取贷款，为了满足生产生活的资金借贷需求进而转向非正规融资渠道， 形成民间借贷繁荣的局面。贫困村民间借贷占其借款的95.71%，其中，45%的借款属高利贷性质，借款利率高于信用社贷款利率2倍以上。高利贷高风险使相当一部分人陷入了难以自拔的债务陷阱，并因此形成了严重的暴力等社会问题。

扶贫互助协会的借款利息在咸阳市普遍为群众承担每月6‰，从2011年开始，扶贫办允许小额贷款的财政贴息也可用于扶贫互助协会，一般财政贴息为7‰，从而使得到财政贴息的扶贫互助协会效益大大提高，而群众负担的资金成本利率保持6‰不变。这一方式有效规避了民间借贷高利贷的盘剥。

1.3 增强了农户的诚信意识，降低了经济互助合作组织的运行成本 农户通过参与互助资金的拥有、享用和管理，提高了其的主體意识、发展意识、民主意识、合作意识和诚信意识，由于互助协会的地域性特点，会员之间有着血缘、地缘、亲缘关系基础，相互之间知根知底，可以利用邻里监督机制，约束借款户的逾期。再加上担保风险制约，促使农户的社会责任感得到增强，试点村农户自觉规范信用行为，诚信意识普遍得到了提升，降低了互助协会的业务成本，为构建和谐新农村奠定了稳固的信用基础。

1.4 积累了扶贫资金，培养了贫困村经营管理干部 互助资金经过反复使用，不断滚动壮大，已经成为具有显著扶贫功效的资金流。截至2017年5月31日，咸阳市互助资金总量达到10 657.59万元，2009年全市贫困县开展互助资金试点项目，年底资金总量为415.85万元，8年增长了24.68倍，年增长率达到50.3%。随着资金规模的扩大，资金效益的提高，咸阳市互助资金总量还在持续发展。

在互助资金项目开展的同时，各级扶贫部门加强了对协会管理人员的经营管理及相关业務培训，省扶贫办组织市县互助资金管理人员全方位培训，全市每年组织各县互助资金管理干部、协会会长及会计的专题培训；各县通过办培训班，进行金融信贷、法律法规、产业技术、财务会计方面的培训。通过不断的培训和互助资金协会的经营管理锻炼，贫困村互助资金协会培养了一支素质较高的经营管理干部队伍。

1.5 促进了农村社区和谐 互助资金为会员制管理，无条件接受贫困户加入，全体村民加入和管理互助协会的权利和义务是相等的。国家精准扶贫政策仅针对贫困户，使一些与贫困线接近的户不能享受扶贫政策支持，由此造成了比较尖锐的农村社会矛盾。互助资金协会在发展中接受了计划使用中不能执行的具有突出矛盾的资金投向，促进了社会和谐。咸阳市421个互助协会，其中224个是通过其他扶贫项目调整而建立的。互助资金的直接项目计划为4 988万元，其他项目资金调整而来的为5 669万元。发展扶贫互助资金成为规避扶贫项目收益矛盾的有效出路。

1.6 互助合作的信贷服务符合贫困村的特点 在市场经济条件下，与大市场联系，对小农户显然是不利的。弱势群众在社会交换的过程中为了扩大力量，取得有利地位，于是就寻求到了合作互助的方法。贫困地区的群众是弱势群体，在发展中就必须抱团，互助合作。资金在商品经济发展中始终是短缺的资源，在贫困地区，互助合作的信贷合作经济组织有其存在的经济社会基础；相互帮助的社会氛围，使互助协会的成长有适宜的社会道德土壤；邻里间的信息对称，成为这一组织低成本高效益运转的管理基础。

贫困村资金互助社大大增加了贫困地区基础金融服务的可得性，从金融普惠、包容性金融的意义上，我国农村金融服务取得了长足进步。贫困村扶贫资金互助社为贫困村提供信贷服务，是普惠金融体系的一个组成部分，贫困村的金融盲点通过扶贫资金互助社得以弥补。

信息对称，自主管理，以降低交易成本、扩大覆盖面，是扶贫互助协会在资金规模很小、收益很低的条件下依然能够生存和发展的基础，这一方式符合贫困地区经济发展的特点。

2 扶贫互助协会的组织管理及业务运作特点

扶貧互助协会的组织管理要遵循互助合作的特点，业务运作上要遵循金融行业的特点。

2.1 合作互助的基本精神 维护贫困村扶贫互助协会互助合作制原则，按照民有、民管、民享的基本精神，由入股社员所拥有并进行民主管理，主要为入股社员服务。在扶贫互助合作金融组织中，农民入股加入合作金融，是为了从组织中以较低的成本获得借款，银行家投资是为了赚取存贷差，而不是为了其他；同样地，消费者在普通商业银行存款仅仅是为了获得利息，并不是像农民社员那样是为了获得贷款。因此，合作社的本质特征在于合作社的所有者与合作社业务的使用者同一，合作互助协会是以会员——服务对象为本，而不是以股东——投资者为本。这也是合作社与其他企业组织最大的不同。为成员服务，是合作社组织功能的核心。合作社通过降低投入品价格、提高产出品价格、按照成本价提供各种服务等，提高成员在市场经济中的地位。

协会成员作为资金使用者，会员扮演着多种角色——客户、惠顾者、所有者、控制者。作为客户，他以相对优惠的价格从协会获得贷款、或享受各种服务；或以较有利的价格、强化了的市场竞争力销售个人的农产品。作为惠顾者，他按照使用合作社服务的数量获得惠顾金返还、分享合作社的净收益；作为所有者，他向合作社注入资本，对合作社的原始资本形成做出自己的贡献；作为控制者，他以民主的基本方式参与合作社的各项重大决策事项，讨论通过本年度的经营报告、财务报告、分配方案以及下年度的经营计划等[1]。

2.2 对内要服务，对外要盈利 农村扶贫互助协会是一个新生的准金融组织，由政府资助，农民入股，小额互助，合作共有，为会员提供信贷服务。要根据农村扶贫互助协会发展的环境及金融行业的特点，管理扶贫互助协会的业务，促进这一新生经济组织健康发展。

要按照合作互助金融组织的业务特点管理扶贫互助协会，完善与强大的合作金融服务，为贫困村经济的发展提供资金保障。健全合作金融体系，支持产业经济的发展。合作金融的信贷业务应该包括吸收存款，保证成员贷款之外的商业金融。其资金流通包括通过合作金融体系的资金融通，消除了只贷不存的所有者歧视；成员贷款无论规模大小，均一视同仁，能够得到需要的资金，消除了商业银行“贷大不贷小”的规模歧视；贷款行业为农业及相关加工业的劳动者，消除了苦力歧视。通过这些消除歧视的方法，使互助协会惠顾成员持续上升，增强互助协会的实力。

合作互助金融发展的现实要求，合作制和商业化并非简单的非此即彼的不相容关系，而是有机结合的，实行商业化经营是合作金融组织作为金融企业的基本要求，坚持合作制原则是对合作金融组织结构、管理方式和服务对象的要求[2]。

2.3 健全资金融通和资金清算系统 要鼓励农村小企业向农村资金互助社入股，入股资金为自有资金且来源合法，达到章程规定的入股金额起点，上不封顶；增加会员自愿的入会基准资金；可向其他银行业金融机构融入资金，提高互助协会的资本实力和流动性规模。

要利用扶贫互助协会建立的初期，财政资金为绝对主导的特点，迅速建立自上而下的互助资金同业资金融通系统和资金清算系统。健全的资金融通和资金清算系统，保证了互助合作协会体系资金的流动性和效益性。合作互助体系利用经济的办法调剂融通各层次合作互助组织的资金，地方合作互阻协会将多余的资金上存区域性联合社，区域性联合社再将多余资金上存上级合作互助资金指导服务中心。信用合作的优势在于合作金融组织既相互独立自主经营，又自下而上支持， 通过多层次合作，形成整体优势。

3 扶贫互助协会发展的有利政策制度

3.1 消除只贷不存的行业歧视，积极开拓资金来源，扩大服务能力 为了扩大服务，扶贫资金互助协会要吸收存款，消除只贷不存的行业歧视。按照金融机构的运作方法，吸收社会资金，吸收社会股金，提高服务质量，扩大贷款规模。提高更具有商业性的资金互助协会的资金来源渠道，以吸收社员存款、接受社会捐赠资金和向其他银行业金融机构融入资金作为资金来源。尤其是从其他银行业金融机构融入资金作为资金来源，使融资的操作空间显著扩大。

扶贫资金互助协会的经营产品，扶贫资金互助协会的资金应主要用于发放社员贷款，满足社员贷款需求后确有富余的可存放其他银行业金融机构，也可购买国债和金融债券。扶贫资金互助协会可要办理结算业务，并按有关规定开办各类代理业务。

3.2 加强联合，上下贯通，形成小贷合作联合 资金互助合作社现在只出现在村一级范围内，且功能以扶贫为主，资金来源一是政府资助，二是成员入股，三是社会无条件捐助。用配股的形式帮助建立起村级发展互助资金，用赠股的形式帮助贫困户参与。由于小额资金互助总额太少，难以满足社员资金需求，互助功能难以充分发挥。

从发展战略分析，农民资金互助合作社未来的发展，不仅仅只是帮助农民解决最低端的生产借款需求，而是依托合作社的平台，将多个行政村集合起来，带领农民从农产品种植的一端，走到与市场结合的另一端，并最终进入农产品的销售渠道，不论是在农资购买还是在农产品销售环节中，都可以发挥较大的作用。在目前社会和社员期望比较高、互助社资金互助规模又不大的情况下，资金互助合作社必须具有一定的规模和基础，不能仅仅局限在一个村，而至少应该在几个村或者较大的范围内进行推广，这样才能在获得发展资金的同时发挥更大的作用。

3.3 鼓励社会有志之士领办贫困村互助资金协会 德国学者指出，没有合作社企业家就不会有合作社。国外学者从企业家的角度探讨合作社生成率的研究表明，如果一个普通的企业家选择了合作社的组织形式，那就意味着他不能一个人独自控制企业，其决策权利要与其他成员分享；企业家所面临的经营风险也相应地加大；企业家市场化的经营思想要变成合作社的公共物品。具有合作精神、愿意为广大社员服务的企业家人才是成功创办农民专业合作经济组织的一个必要条件。尤其是在目前合作社发展的初期，一方面合作社需要有企业家的创新精神，否则合作社就无法在市场经济的大潮中有立足之地；而另一方面，由农民弱势群体组成的合作社无力按照市场价格支付企业家工资，它意味着选择合作社的企业家必须有一定的利他主义精神。如果单独地为个人牟利，就难以担此重任[3]。

目前，应鼓励农村有志于互助协会事业的有识之士建立和发展各种形式的农村互助资金协会，只要群众放心，愿意入股，就应鼓励和支持，政府配套支持资金就可介入。政府对农村扶贫互助协会建立和发展要给予充分的支持，但是要注意防止成为政府机构的延伸和附庸，把民有、民管、民享的合作互助基本精神贯彻始终[4]。

3.4 加强监管和风险管理 对于扶贫互助协会的非系统性经营风险的防范，国家必须进行干预。农村合作金融经营风险相当大，如果任其内在发展，合作金融必定走上商业化道路，而且其运作不规范会导致极大的金融风险。

对于扶贫互助协会系统性风险的防范，主要是内部风险控制制度的建立和执行，督促借款人及时足额还款的机制； 在入会及贷款时，进行联保小组的必要性控制，通过联保小组淘汰不守信誉者；不畧大户，把资金分散在广泛的会员；不非法集资；不暴力催收，理性、文明催收；不放高利贷。外部风险控制主要是政策风险和市场分险，不从事政府政策不允许、未经金融管理机构批准的金融活动。

市场风险控制一般采取保险制度。要根据贫困地区农业的产业特点，建立行业共同保险基金。农业自身的自然风险或者宏观经济冲击对合作金融造成的风险不可能通过合作金融内部有效的风险管理和外部风险监管或者风险间接调控管理消除掉，因为它不可预测；也不可能依靠商业保险机构为其提供充分的保险，因为风险太大；只有国家或者行业组织共同保险基金有能力提供足量的风险抵冲资本建立合作金融存款保险机构，补偿合作金融机构由于系统性风险造成的损失。所以应由国家出资或者组织行业共同保险基金建立扶贫互助协会保险并强制投保。

4 促进扶贫互助协会发展的对策建议

4.1 坚持小规模、短期的貸款原则，從制度上实现互助资金服务的益贫性 贫困户的特点是生产规模小，投资能力差，产业周期短。扶贫互助协会贷款从制度设计上要体现小规模、短期等有利于贫困户的产品需要，按照协会章程予以规定，扶贫互助协会的章程是运行协会的基本依据，是每个成员必须遵守的管理规定，须经会员大会通过，并报县扶贫办、财政局备案。

4.2 健全组织机构，强化监督和指导 健全扶贫互助协会的基本组织结构和工作机构，理事会、监事会功能发挥正常。会长、会计、出纳各负其责，坚决杜绝会长、会计、出纳一身兼的现象。社员关注是互助协会最有效的监督手段，公开、民主是保障制度落实的程序设计，在互助协会资金量小、对群众的影响力弱、村民入会率不到60%的建设初级阶段，更要加强县、乡、村级相关行政部门的监管与指导。笔者主张村级干部不兼任扶贫互助协会管理人员，目的在于强化村级组织的监督。相对于扶贫协会，村级组织是强势的，有能力、有条件对协会的管理运作进行监督，以严防内部人控制[5]。

4.3 加大培训教育力度，提高协会经营管理者的素质 农业合作社的发展历程和经验表明，对合作社领导人及其成员进行培训是必须长期加以重视的工作。这也许是我国目前发展农民资金互助协会最迫切的事情。要由政府建立培训基地，对各级联社主管干部、农民资金互助协会负责人以及社员骨干，分期分批进行有计划的培训。对资金规模较大、发展较快的协会，可引进职业经理人进行经营管理[6]。

参考文献

[1]王章陵.德国RCH合作社的管理及对中国扶贫互助协会的借鉴[J].世界农业，2011（11）：67-70.

[2] 杨凤敏.农民专业合作社融资新模式探索：以广西为例[J].安徽农业科学，2010，38（20）：10952-10954.

[3] 徐旭初，贾广东，刘继红.德国农业合作社发展及对我国的几点启示[J].农村经营管理，2008（5）：38-42.

[4] 朱贤强，张佳锋.我国农民专业合作社产权结构的法律制度完善[J].法制与社会，2009（18）：265-266.

[5] 项学文.培育发展基层社会组织 探索扶贫开发新途径：霍山县村级扶贫互助协会推进扶贫开发的实践和思考[EB/OL].（2011-07-19）[2017-06-08].http：//www.chinanpo.gov.cn/1835/49725/preyjindex.html.

[6] 文吉.德国：合作社使农民走上富裕之路[J].中国合作经济，2007（10）：54-55.