汉中市汉台区农村耕地撂荒成因分析及对策

薛宝全

摘要以陕西省汉中市汉台区为对象，实地考察了汉台区4个乡镇的耕地撂荒情况，分析了农村耕地撂荒情势，总结了耕地撂荒的各种原因，提出应以增加农业基础设施投入，提高耕地产出效益，加快土地流转等多种措施并举，从而减少耕地撂荒的有效对策。

关键词 耕地撂荒；农业基础设施；土地流转；汉台区

中图分类号 S28 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）27-0243-02

Abstract Taking Hantai District of Hanzhong City of Shaanxi Province as the object， the situation of abandonment of arable land in 4 towns in Hantai District was investigated on the spot. The rural abandoned land situation was analyzed， and the various causes of abandonment of arable land was summed up， then measures were put forward as increase input in agricultural infrastructure， increase output efficiency of cultivated land and speed up the transfer of land， in order to reduce the abandonment of arable land.

Key words Abandoned land；Agricultural infrastructure；Land transfer；Hantai District

20世纪后半叶以来，许多发达国家发生明显的耕地撂荒现象，并逐渐演变为全球性土地利用现象，深刻地改变了广大农村地区土地景观[1]。耕地撂荒成为我国目前一种土地利用变化情况[2]，随着国家城镇化加速、农村劳动力转移等工作的推进而突出地表现出来[3-5]。引起耕地撂荒的原因、发展态势、采取的对策等方面的研究越来越多[1，3，5-6]。耕地流转、耕地保护、基本农田建设等能否缓解这一过程，促进土地资源有效配置，以避免耕地资源浪费，是一个值得探讨的课题。近年来，我国许多地区都随着经济和城市建设的快速发展、农村劳动力的大量转移，加之农业比较效益低下、自然灾害损毁、土地流转率低等诸多原因，耕地撂荒现象呈逐年扩大的势头。

汉台区位于陕西省西南部，北依秦岭，南屏巴山，是汉中经济文化中心，全区辖7个镇7个街道办事处，人口61万，总面积556 km2，2016年农村居民人均可支配收入9 014元。农业总产值占全区总产值不足15%，耕地撂荒现象较为突出，对汉台区进行实例解剖，其结果或能对汉中市甚至陕南有一定的借鉴意义。

为了更有效地保护好耕地，制止乱占耕地现象和耕地撂荒行为，确保粮食安全和社会的长治久安。汉中市汉台区农业局于2017年组织人力对全区耕地撂荒情况进行了调查，在摸清原因的基础上，提出具有针对性的对策。

1 汉台区土地承包、流转、耕地撂荒情况

为了掌握全区的耕地撂荒情况，2017年汉台区农业局对全区的耕地撂荒进行了专项调查。选取了1个街道办和土地面积大的3个镇进行调查，4个镇、街道办面积占到全区面积近50%。

1.1 土地承包及流转基本情况

截至2017年6月，全區农民家庭承包耕地面积13 986.67 hm2，农业人口23.58万，农民人均耕地0.06 hm2，全区农村土地流转面积3 947 hm2，流转率28.22%。2017年6月抽取了具有代表性的铺镇、武乡镇、龙江街道办、河东店镇4个镇办进行了调查，4个镇办耕地总面积7 403.0 hm2，土地流转面积1 882.5 hm2，流转率25.43%，劳动力70 854人，外出务工37 329人（占劳动力人数的52.68%）（表1）。

1.2 耕地撂荒面积有逐年增加趋势

2010年以前，汉台区农村耕地撂荒现象鲜有发生，但近几年来耕地撂荒现象有逐年增加的苗头。据统计，2013年全区撂荒耕地206 hm2，占当时耕地面积的1.44%。2017年6月调查4个镇办撂荒面积229.3 hm2，占耕地面积的3.46%。数据显示撂荒面积增加趋势明显。汉台区撂荒地以季节性撂荒为主：常年性撂荒49.1 hm2，占撂荒面积的21.40%，季节性撂荒180.3 hm2，占撂荒面积的78.60%。主要原因是这些撂荒地都是低湿田，俗称“冬水田”，排水不畅，“两季改一季”，农民只种效益较好的水稻一季，形成季节性撂荒（表2）。

2 汉台区耕地撂荒成因分析

对全区因各种原因而撂荒的土地面积统计显示：因产出效益低下造成撂荒2 033.0 hm2，占撂荒地面积的59.1%；因劳力短缺造成撂荒4.3 hm2，占比1.89%；因移民搬迁撂荒4.0 hm2，占比1.74%；因征地撂荒12.0 hm2，占比5.23%；因自然条件、基础设施差造成撂荒73.5 hm2，占比32.03%。

耕地撂荒的造成虽有主观原因，但客观上经济结构调整、自然条件限制等是撂荒的主要原因。全区按撂荒成因分类，归纳起来主要如下。

2.1 农业比较效益低，农户不愿耕种

调查结果显示，汉台区的撂荒行为与与宁夏南部山区的情况有类似[7]。撂荒的耕地绝大部分是地处丘陵、浅山区，地力贫瘠、自然条件和耕种条件差，劳动强度大，耕种是“靠天吃饭、人挑肩扛”，占总面积的60%左右。从农户视角分析，撂荒的原因可认为是经济效率低下而不愿耕种[3，6]。近年来，由于种子、化肥、农药等农资价格不断上涨，以及用工价格大幅提价，种植成本节节攀升，但农产品价格却上涨不多。虽然国家取消农业税，同时实行了粮食直补、良种补贴、农业综合补贴、农机具购置补贴等一系列支农惠农政策，但种植业相当部分利润却因农业生产资料价格、劳动力价格的持续、大幅度上涨而抵消，种植业比较效益低下的局面并没有得到根本改变。同时农产品生产经常受结构性、低水平过剩的影响，市场风险大，况且农业生产很大程度上还是“靠天”吃饭，投入了大量的劳力、种子、化肥、农药，一旦遭遇自然灾害，就可能所有付出都化为泡影。因此，相当部分农民不愿种田，更不愿意多种田。

2.2 农田设施老化、投入及管护不足

现有的水利设施大多是20世纪六七十年代所建，目前已损毁严重。虽然政府每年都安排一定比例的资金进行维护，但由于大部分水利资金主要是用于大中型设施或重点项目，而用于农业生产灌溉毛细沟渠等修复的资金严重不足，再加上国家制定并实施的农民“减负”和取消“两工”政策，村集体对农田水利设施管护和维修的能力弱化，致使沟渠、机耕路等失去功能，导致无法耕种。葛霖等[3]对贵州毕节市的研究认为有24%的农户撂荒是因为耕作条件差的原因。汉台区的情况更加突出，该原因造成的撂荒约占总撂荒面积的1/3。

2.3 耕地被征用、流转等，又未及时得到利用

城镇化战略、工业园区建设、大型项目建设等致使成片耕地被圈占，部分耕地长时间“征而未用”的现象也时有发生，极大地浪费耕地资源。这种情况主要出现在城市郊区。尽管邵景安等[2]研究认为耕地流转率高的地方，撂荒率低；其研究结果也证明，在流转环节，应完善土地租赁市场化程度，避免或减少流转环节的土地资源浪费。从汉台区来看，这一原因造成的撂荒占到撂荒总面积的12%，十分突出，反映了汉台区作为汉中市的核心区，经济发展水平高于其他市属县，杜绝或减少土地流转环节的土地资源浪费十分重要。

2.4 农业劳动力缺乏，无力耕种

外出务工是当前农民增收的主要方式，越来越多的青壮年劳动力选择了外出务工，而从事农业生产的青壮年劳动力较为稀缺[5，7]。真正从事农业生产的劳动力大部分是受教育程度低、年龄偏大的老年人和妇女，因而耕作水平较低，接受新事物的能力较差，加之农业生产劳动强度大，致使一些农户不得不放弃部分耕种条件较差的耕地，造成撂荒。同时还有部分农户因全家外出或迁移，所承包的耕地尚未流转出去造成撂荒。

2.5 移民搬迁也是造成撂荒的一个原因

尽管所占比例只有4%，但需要引起注意。移民后农民与耕地距离远了，这类撂荒与劳动力短缺十分类似，可并类处理。

3 控制耕地撂荒的对策

从汉台区的调查来看，尽管目前存在一定的耕地撂荒现象，但撂荒面积占耕地面积比例仍很小（约3%）。但由于劳动力转移量已占总劳力的约50%，表明农业比较效益明显对于外出打工，耕地撂荒的潜在危险十分突出。结合2010—2016年时段的数据：撂荒面积呈现快速增加态势，将会严重影响农业发展后劲和构建和谐农村。为控制耕地撂荒行为，切实保护有限的耕地资源，提出如下措施。

3.1 增加土地治理投入力度，加大农业基础设施建设，改善农业生产条件

由于家庭承包制、农村税费改革、取消“两工”政策的实施，客观上消弱了农田水利设施建设、维修、管护能力，土地治理、“抬田修地”等需要村组集体出面实施的大型项目较难于实施。因此各级财政需要不断增加农田基本建设的投入力度，同时要整合、用好各类惠农项目资金，完善水利设施和机耕道路建设，改善农业生产条件，不断提高耕地的利用率和产出率。目前主要工作是做好以土地治理、农田水利建设为重点的农业基础设施建设，整村推进农田基础设施建设，建设一批水利工程，推进中小流域综合治理、对病险水库进行除险加固，完善建后管护机制，保证农业生产遇旱能灌，遇涝能排。通过改善农业生产条件，减少农业自然风险，降低生产成本，增强农业生产的稳定性，全面提高农业生产的综合能力。

3.2 大力推进土地流转，有效遏制耕地撂荒

目前农村农户分散经营土地的效益差，撂荒现象时有发生。因此转变经营方式、谋求土地利用率和产出率的最大化的各类农业产业园方兴未艾。引导好这一趋势，一是需要加强政策宣传，转变农民思想观念。在农村开展的土地经营权流转，采取互换、转包、出租等形式，或将撂荒地流转给有能力耕作的其他农户经营，引导土地逐步向专业大户、种养能手、农业企业、农民专业合作社、家庭农场等集中，发展规模经营，这是遏制撂荒现象行之有效的措施。二是建立财政资金扶持耕地流转激励机制，示范连片建设，促进土地流转。三要积极扶持耕地的开发与复垦工作，对从事耕地开发及开展撂荒耕地复垦的，政策上应给予优惠、资金上给予大力扶持。

3.3 大力开展现代农业示范园区建设

发展特色产业，走产业化经营的路子，是提高土地利用率和产出率、解决土地撂荒的重要手段。为此要以市场为导向，因地制宜地大力发展适销对路的高产、优质、高效、安全的农产品，特别是大力发展品质优良、特色明显、附加值高的名优特新农产品。同时要逐步建立农民参与流通和加工领域内的利益分配机制，使企业和农民在生产经营中成为利益共同体，从而提高和稳定土地收益。

3.4 提升农业的机械化水平，节省农业劳动力成本

大力提倡新型的耕作制度和先进的小型农业机械，减轻农业劳动强度，弥补农村劳动力不足的现状，使有限的土地资源能够被充分合理利用。

3.5 依法收回闲置土地，提高土地利用率

为了有效提高非农土地利用率，政府要依法对闲置一定时间的被征用土地采取高费率高收费制度或强制收回，从而有效地遏制耕地“征而未用”的现象，制止乱占耕地，防止耕地撂荒行为，切实保护有限的耕地资源，确保汉台区农业健康发展。

3.6 加大宣传力度，增强农民爱惜耕地的自觉性

耕地是民生之本、发展之基，是非常有限的资源，是农业生产发展的重要物质基础。一定要充分认识解决农村耕地撂荒的紧迫性、艰巨性和长期性，把解决农村耕地减少和耕地撂荒问题摆在当前农业农村工作的突出位置。广泛宣传《土地管理法》《农村土地承包法》《基本农田保护条例》等法律法规，认真落实粮食直补、良种补贴、农业综合补贴、农机具购置补贴等一系列支农惠农政策。通过宣传教育，增强农民保护自己合法权益的意识和爱惜耕地的自觉性，真正认识到保护耕地资源、制止耕地撂荒是每个村民应尽的义务，做到不乱占耕地，不撂荒耕地。

参考文献

[1] 李升发，李秀彬.耕地撂荒研究进展与展望[J].地理学报，2016，71（3）：370-389.

[2] 邵景安，张仕超，李秀彬. 山区土地流转对缓解耕地撂荒的作用[J].地理学报，2015，70（4）：636-649.

[3] 葛霖，高明，胡正峰，等. 基于农户视角的山区耕地撂荒原因分析[J].中国农业资源与区划，2012，33（4）：42-46.

[4] 徐莉.城市化进程中如何解决农地抛荒問题：以四川省为例[J].农村经济，2010（3）：21-24.

[5] 韩立达，陈卫宜.我国农地抛荒的现状·原因及对策[J].安徽农业科学，2008，36（29）：12966-12968.

[6] 曹志宏，郝晋珉，梁流涛.农户耕地撂荒行为经济分析与策略研究[J].农业技术经济，2008（3）：43-46.

[7] 田玉军，李秀彬，马国霞，等.劳动力析出对生态脆弱区耕地撂荒的影响[J].中国土地科学，2010，24（7）：4-9.