兰州市地方环保立法存在的问题及对策

李新艳

摘 要： 地方环保立法不仅在推进地方环保事业方面起到很大的作用，而且能够补充和完善中央环保立法体系的不足，面对当前全国大部分地区环境状况不容乐观的现状，必须加快完善地方环保立法的步伐。以兰州市为考察对象，通过对该市环保立法的现状和所存在问题的研究，探索针对实际问题的解决对策，以期提高兰州市的环境质量，并对全国其他地方的环保立法有所启发。

关键词： 兰州市； 环保； 地方立法

中图分类号： D922.68 文献标志码： A 文章编号： 1671-2153（2017）04-0063-05

1989年我国第一部环境保护方面的法规出台，随着环境状况的不断恶化，原有的法律越来越不能适应现实的需要，于是新修订的《环境保护法》应运而生，并于2015年1月1日正式生效实施，这是我国环保立法的重要成就。与《环境保护法》修订相呼应，2015年12月29日，最高人民法院集中公布10起环境侵权典型案例，[1]体现了国家环保法治立法司法的整体发展。

我国地域辽阔，各地自然环境差异很大，特定的自然和社会经济条件构成了独特的生态区域系统，所以制定具有地方特色、具有针对性和可操作性的地方环保法规和规章不仅是完善我国环保法体系的需要，还是应对地方环境保护工作的现实需要的举措。

地方环境立法是指特定地方国家机关（权力机关与行政机关）依法制定（含修改和废止）地方性环境法规或规章的活动。2015年，新修订的《立法法》将地方立法权的主体范围扩大至所有设区的市，并明确规定设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，[2]可见地方环保立法在我国法制建设中的重要地位。随着新的环保法的出台和推进地方环保工作的需要，地方环境立法显得越来越重要。

兰州市是甘肃省的省会城市，它地处三大高原（内蒙古高原、黄土高原和青藏高原）的交汇地带，不仅是中国地理疆域的几何中心，而且还是西北地区的交通枢纽所在地，又是全省政治、经济、文化中心。兰州市面积约13085.6平方公里，辖五区三县。近年来，兰州市在经济高速发展的同时出现了很多环境问题，立法部门针对环境问题也出台了一些地方性环保法规，兰州市环境保护工作取得了一定的成效，但是仍然存在很多问题。本文通过对兰州市地方环保立法现状的研究和分析，找出其中存在的问题，并探索解决问题的方法，希望对全国其他地区的环保立法提供有益的借鉴。

一、兰州市地方环保立法现状

兰州市从1991年开始就有了涉及环境保护的地方立法，例如1991年6月7日颁布实施的《兰州市环境噪声污染防治办法》是兰州市最早的地方环境保护法规。通过北大法宝检索系统，输入“兰州市”空格“环境”（标题）检索，兰州市关于环境的地方性法规和地方规范性文件共50篇（现行有效49篇），其中地方性法规2篇，地方规范性文件48篇，地方规范性文件包括地方政府规章、法律动态和立法背景资料。（1）本文所研究的地方环保立法仅限兰州市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性环保法规和兰州市人民政府制定的与环境保护相关的地方政府规章。

环保的地方性法规主要有：《兰州市煤炭经营使用监督管理条例》（2013）、《兰州市实施大气污染防治法办法》（2013）、《兰州市城市生活饮用水水源保护和污染防治方法》（2011）、《兰州市实施防治城区冬季大气污染特殊工程》（1998）、《兰州市环境噪声污染防治办法》（1991）、《兰州市南北两山绿化管理条例》（2014）、《兰州市城市市容和环境卫生管理办法》（2011）。

环保的地方政府规章主要有：《兰州市扬尘污染防治管理办法》（2014）、《兰州市大气污染防治示范区管理规定》（2014）、《兰州市机动车排气污染防治管理暂行办法》（2013）、《兰州市生活饮用水卫生监督管理办法》（2010）。（2）

兰州市环境保护法规体系在不断完善，取得很大的成绩。但是，该市环保立法在很多方面仍然存在问题，如立法缺乏地方特色，在生态文明立法、农村环境保护立法方面存在立法空白，对法律后果的规定不完善等。

综上所述，兰州市地方环保立法虽然取得了一定的成绩，但仍然存在很多问题，加上复杂的自然环境和较为落后的经济发展水平使得本市改变目前这种立法现状变得刻不容缓。

二、兰州市地方环保立法存在的问题

西部大开发，一方面使得兰州市的经济快速发展了，另一方面也带来了很多环境问题，主要表现在以下四个方面：一是由于该市地处干旱、半干旱地带，降水量本来就不足，再加上工业化进程中对水资源的过度开采和利用，导致水资源匮乏问题日益严重；二是干旱少雨、乱砍滥伐及过度放牧行为所导致的土地荒漠化问题严重；三是由于该市地处黄土高原，加上近几年植被破坏问题严重，使得水土流失问题愈加突出；四是工业化进程中出现的“三废”使得环境污染严重。当然出现上述问题是由各种原因导致的，严酷的自然条件、膨胀的人口、不合理的资源开发利用等是导致上述问题的共同原因。不管是中央环境立法还是地方环境立法，其宗旨无疑是改善环境状况，兰州市复杂的环境现状使得其对高质量的环境立法具有迫切的需要，所以必须以现行环境立法为起点，找出其中存在的问题，并有针对性地探索相应的解决对策。通过分析考察，笔者认为兰州市地方环保立法主要存在以下问题。

（一）有的立法存在脱离本地实际的情形

地方环保立法最主要的特点就是具有地方特色，所以立法部门在立法时应该将环境的地域性特点作为首要考虑的问题。我国地域辽阔，国土面积居于世界前列，同时也是人口大国，气候多样，地理条件复杂，各地经济发展水平各异，所以在地方立法中必须考虑地方的实际情况。查阅兰州市的环境立法，可以发现许多规定照搬中央法律规定，这有助于同中央立法保持一致，但在考虑地方的实际情况和需要方面存在不足。例如《兰州市城市生活饮用水水源保护和污染防治方法》部分内容是对《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》的重复，没有结合兰州市的实际情况，如《水污染防治法》第四条对政府主管部门的职责的规定较为笼统，在实践中操作性不强，然而《兰州市城市生活饮用水水源保护和污染防治方法》第四条并没有结合本地实际对上位法的原则性規定作出详细具体的规定，也没考虑到本市重授权轻政府职责的立法现状，不利于该市政府在环境保护工作职能的发挥。众所周知，兰州市地处黄河上游，东西黄河穿越而过，是黄河穿越市区中心的唯一省会城市，但是目前兰州市关于水源保护和水污染防治的立法没有涉及黄河水域，这不利于黄河水源保护工作的开展和兰州市整体环境质量的提高。

（二）立法存在空白

1. 生态文明立法欠缺

兰州市已初步建立特有的环境立法体系，但该市生态文明立法欠缺，不利于城市环境可持续发展目标的实现。贵阳市是国内生态文明立法比较完善的城市，该市曾制定《贵阳市促进生态文明建设条例》（2009）和《贵阳市建设生态文明城市条例》（2013），对于促进该市建设生态文明城市具有重要的意义。贵阳市生态文明立法成绩凸显了兰州市相关立法的不足，兰州市的特殊环境也放大了这一立法缺陷。一方面，兰州市地处西北地区，原有不容乐观的自然环境在加速工业化进程中越来越恶劣，生态环境破坏和空气污染严重；另一方面，黄河周边环境恶化，周边水质变差，不断扩大的旅游规模使得人满为患，各种生活垃圾和破坏行为导致周边环境恶化，所以兰州市很有必要加强生态文明立法。

2. 农村环保立法欠缺

目前，我国没有制定针对农村环境保护的系统完整的立法，全国人大制定的《中华人民共和国环境保护法》对农业环境资源保护虽有涉及，但很片面，未能将农村视为一个大的环境，将农村环境、农业资源和农村的自然资源三者有机结合起来。针对目前的这种情况，国家环保总局以综合整治农村环境为目标，组织实施了《农村小康环保行动计划》，这一计划虽然还没有上升到法律层面，但它却是我国农村环境保护进程中的一次飞跃，是对农村环境立法前的一次摸底。在地方农村环保立法方面，仅有少数城市制定了农村环境保护立法，如银川市人大在全国其他地区尚无相关专门性的针对农村环境保护立法的情况下起草制定了《银川市农村环境保护条例》，这将对全国其他地方的农村环境保护立法具有借鉴和参考意义。[3]兰州市和我国大多数地方一样，没有切实有效的农村环保立法，未能将农村、农业和农民看作一个整体。

（三）法律后果规定不够完善

法律规范在逻辑上由行为模式与法律后果组成，法律后果包括否定性后果与肯定性后果。[4]在一部法律文件中，法律后果是否完善，反映了该法律文件的立法水准并影响该立法的实施。笔者分析兰州市地方环保立法，至少有两个问题：

1. 有的行政罚款条款缺少数额下限。

行政罚款立法规定较多的行政制裁方式，兰州市环保地方立法也广泛采用。笔者查阅兰州市相关立法发现，有的立法缺少行政罚款数额下限。例如，《兰州市煤炭经营使用监督管理条例》（2013）第22条至第25条对若干违法行为分别“处五千元以下罚款”、“处二万元以下罚款”、“处五万元以下罚款”。这种状况并非个案。《兰州市机动车排气污染防治管理暂行办法》（2013）第20条也有类似规定（“处以一千元以下罚款”）。在此，笔者不一一列举。罚款缺少数额下限有损立法与执法的严肃性。从立法角度看，立法未设罚款下限意味着立法不限制罚款数额底线，或100元，或10元，或更低，立法不够严肃；从执法角度看，因立法未规定罚款下限，执法处罚选择低数额处罚，或100元，或10元，或更低，并不违法。这样执法不够严肃，也给这些法律条文的实际执行带来困难。

2. 肯定性法律后果规定不足

查阅兰州市地方环保立法可以发现，几乎所有立法都有惩罚性规定即否定性法律后果，但整体上对肯定性法律后果规定不足。根据本文的研究范围和立法主体的不同，兰州市地方环保立法可以分为地方环保法规和地方环保规章。地方环保法规7部，多数涉及“鼓励”、“表彰”、“奖励”等，涉及肯定性法律后果，值得肯定；地方环保规章4部，这些规章都没有规定肯定性法律后果。分析前项法规与规章，其中地方性法规有相关肯定性法律后果，通过肯定合法甚至奖励，有助于发挥法的示范作用。但在肯定性法律后果规定方面也存在不足，第一，上述法规对肯定性法律后果的规定都比较笼统，可操作性不强。例如，《兰州市城市市容和环境卫生管理办法》（2011）第6条规定“对在城市市容和环境卫生工作中成绩显著的单位和个人，由市、县（区）人民政府或者市容环境卫生行政主管部门给予表彰奖励”，《兰州市城市生活饮用水水源保护和污染防治方法》（2011）第10条规定“对于在城市生活饮用水水源保护和污染防治工作中成绩显著的单位和个人，由市、区（县）人民政府给予表彰和奖励”等。怎样“表彰”、“奖励”，欠缺具体规定，操作困难，这是一个不足。第二，地方环保规章在肯定性法律后果的设置上明显缺失。

三、解决兰州市地方环保立法问题的对策

上面已经谈到，兰州市地方环保立法中存在立法缺乏地方特色、立法存在空白之处、对法律后果的规定不完善等问题，要想改善本市环境，必须解决上述问题，不断完善本市地方环保立法体系。笔者认为应该主要从以下三个方面做出努力。

（一）结合本地实际进行立法

地方环保立法是对中央环保立法体系的完善和补充，而不是对中央立法的简单重复，所以体现地方特色是地方环保立法的首要前提，只有这样，地方环保立法才能发挥应有的作用。结合地方特色进行立法主要体现在两个具体方面，一是在中央环境立法已有相关规定的基础上结合本地的实际情况来立法，要保证不与中央环境立法的具体规定和基本精神相冲突，又结合了地方实际需要，另一方面，在国家没有相关规定的情形下，根据地方的特殊情况来立法。[5]兰州市自然和社会条件都较为复杂，一方面，该市气候干旱，降雨量小，地处黄土高原，是黄河的源头所在地，其自然环境较独特；另一方面，该市经济发展比较落后，在西部大开发进程中，本市在很大程度上是以牺牲环境为代价的，这不利于可持续发展战略的实施，在某种程度上也会阻碍经济的发展。所以，在今后的立法过程中，兰州市的立法机关及相关部门应该多做调查研究，关注本地的实际状况，制定具有地方特色的环保立法，以适应实际需要，提高環境质量。在这方面全国有很多地方已经做出了示范，如青海省出台的《青海湖流域生态环境保护条例》，为其他地方的环保立法起到了很好的示范作用[6]，厦门市为了保护中华白海豚而专门制定了《厦门市中华白海豚保护规定》，山东省针对小清河的污染情况制定了《小清河流域水污染防治条例》，等等[7]。

（二）及时弥补立法空白，完善地方环保法规体系

1. 建设生态文明立法体系

生态文明立法体系有利于可持续发展目标的实现，所以建设生态文明立法体系已经成为各国各地立法的一个趋势。面对兰州市生态文明立法缺失的现状，兰州市可以借鉴国内贵阳市的立法经验，参考《贵阳市促进生态文明建设条例》（2009）和《贵阳市建设生态文明城市条例》（2013），结合兰州市的地方实际，制定兰州市生态文明相关地方性法规与地方政府规章，弥补兰州市这方面的立法空缺。同时，兰州市生态文明立法一开始应着眼于整体、着眼于发展，应有总体设计，建设完善的兰州市生态文明立法体系。在具体立法步骤上，应坚持实事求是原则，成熟一个制定一个。

2. 加强农村环保立法

虽然兰州市的环保法规数量较多，但是针对农村环境保护的立法却处于空白状态。目前国家环境保护局正在组织实施《农村小康环保计划》，该计划虽未上升到法律层面，但却对全国具有示范效应。兰州市应该在国家的号召下，根据本地农村的实际情况，以《银川市农村环境保护条例》为蓝本，制定针对农村的自然环境、自然资源和生态环境保护的《兰州市农村环境保护条例》，为建设环境优美的农村生活提供保障。2016年 3月16日正式实施的《全市精准脱贫推进全面小康社会建设改善农村人居环境实施方案》，是唯一涉及农村环境的政策规定，虽然不能从根本上解决农村环境问题，但这项政策对制定兰州市农村环境保护条例具有重要的意义。所以兰州市在加强农村环保立法方面，应该从以下几个方面做出努力：一是专门立法，这可以克服农村环保立法凌乱的问题，规避规范空白；二是明确组织权限，这样农村环保各个层面的运作才能顺利进行；三是强化补偿机制，即对“特别牺牲”的补偿，以彰显农村环境立法的实质正义；四是重视司法救济，即减少以行政执法方式执行法规，强化司法救济，以诉讼方式实现对权益受到侵害的受害者的救济。[8]

（三）完善法律后果的规定

1. 行政罚款设定下限

针对前文分析，兰州市环保执法行政罚款有欠缺数额下限的问题。笔者建议，第一，兰州市环保行政罚款应设定下限。除直接规定罚款数额的情况下（如罚款500元或100元），凡行政罚款涉及幅度一律规定罚款数额的上限与下限。这有助于兰州市环保行政罚款的执行，也有助于维护兰州市环保立法与执法的严肃性。第二，行政罚款数额下限应适宜、不宜过少。结合前文问题分析中列举的《兰州市煤炭经营使用监督管理条例》（2013），该条例第26条、第27条也有行政罚款上限与下限幅度的规定（如“一千元以上一万元以下”、“五千元以上一万元以下”、“一万元以上十万元以下”），此处不去分析其中的立法技术缺陷（一个文件兼有“上下限”或缺失“下限”），从肯定“上下限”规定做法的合理性及设定下限适宜数额的合理性角度分析， 《兰州市煤炭经营使用监督管理条例》可以参照。当然，行政罚款具体下限（包括上限）数额应根据多种因素来决定。

2. 完善肯定性法律后果

在立法上，肯定性法律后果和否定性法律后果同等重要，只有否定性法律后果的警戒和惩罚作用与肯定性法律后果的激励作用相互结合，才能使整部法律在最大程度上发挥作用。针对兰州市环保立法肯定性法律后果存在不足的问题，笔者建议，第一，肯定性法律后果的设置应具體明确。明确肯定性法律后果的种类，如奖金、荣誉或其他利益（升学、晋升等）；明确奖金、荣誉或其他利益等法律后果的具体内容，如奖金幅度等。肯定性法律后果具体明确，具有可操作性，才能切实起到肯定合法、奖励合法的示范作用。第二，地方环保规章的制定应注意吸收肯定性法律后果。首先应提高认识，肯定甚至奖励合法对激励人们自觉遵守环保法律极为重要；同时，也应注意合理设定肯定性法律后果（包括具体内容），便于执行。

注释：

（1）北大法宝http：//www.pkulaw.com/，访问时间：2016-05-22.

（2）兰州市环境保护局http：//hbj.lanzhou.gov.cn/，访问时间：2016-03-15.

参考文献：

[1] 罗书臻. 最高人民法院公布十起环境侵权典型案例[N]. 人民法院报，2015-12-29（1）.

[2] 李建国. 关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说明[N]. 人民日报，2015-03-09（4）.

[3] 薛志远，张宴祺. 从《银川市农村环境保护条例》看地方立法的新突破[J]. 法制与经济，2013（2）：53.

[4] 沈宗灵. 法理学[M]. 北京：北京大学出版社，2014：28.

[5] 王永凤. 改革开放以来中国地方环境立法研究[J]. 法制博览，2013（11）：61.

[6] 刘瑛. 我国生态环境保护立法存在的问题及其对策[J]. 南方论刊，2010（12）：37.

[7] 魏群. 地方环境立法问题探析[J]. 山东审判，2005（5）：62.

[8] 张建伟，王艳玲. 加强农村环保亟待完善立法机制[J]. 环境保护，2012（10）：43.