PPP迷局及破解路径

刘世坚

笔者最近跑了不少省市，见了不少主管PPP业务的官员，发现地方政府对于PPP模式的困惑高度重合。在这里，笔者就近期归类整理的四大共性问题做个简单的梳理和分析，抛出来供业内讨论和参考。

融资都要政府兜，怎么破？

对于身处不同发展阶段的地方政府而言，融资的难易程度各有不同，但是有一种烦恼却相差无几，那就是所有的融资机构（包括财务投资人）都要求政府提供担保，明着不行暗着来，政府不行平台来。尽管中央部委三令五申地就此划出红线，但是金融资本与生俱来的特性（包括对期限、成本和风控的要求），却决定了他们对PPP项目的还款来源及担保的基本诉求，并不会随“红线”而起舞，反而会千方百计地寻求突破，不断尝试扩展“红线”周边的灰色空间。在此情形下，如何守住政府担保的底线，同时又不至于让PPP模式停摆，就成为拦在地方政府面前的第一道关卡。

从PPP模式的本质而言，公共产品与服务的兜底方必须是政府，为此进行融资的信用基本盘也必须是政府信用，在国外是这样，在中国就更是如此。从这个基本点出发，针对PPP项目融资担保的难题，我们需要考虑的问题其实很简单，那就是如何在控制政府责任的前提下放大政府信用，并尽可能地保持PPP项目需求与融资方风控之间的平衡。

为此，笔者建议设立省级和地市级PPP项目融资支持基金，为基金所在区域的PPP项目分阶段提供增信支持，包括但不限于为项目前期工作、融资、建设、运营和移交等阶段的资金需求提供融资担保，在必要的情况下，也可以延展至直接或间接的资金支持。视各地情况不同，此类基金可以考虑作为政府方出资代表参与PPP项目，间接发挥增信作用，但不宜充当社会资本的角色，更不应附带明股实债或固定回报一类的投资要求，而这恰恰是现有的绝大部分PPP基金的限制所在。

借钱容易还款难，怎么破？

笔者在和几个省会城市的财政部门座谈时，都被问及同一个难题：“现在借钱容易，也确实需要借，因为要发展。但是，借这么多银子，将来可怎么还呢？”这是一个值得手动点赞的好问题！

从宏观层面，笔者赞成PPP圈内“保皇派”们的观点，即我们应当以发展的眼光看问题，要用未来的增长预期置换当下的成长空间。不过，各地社会经济发展环境的不均衡，以及经济增长空间的巨大差异，也决定了我们不仅要从宏观层面进行战略思考，还需要从中观和微观层面找到解决实际问题的钥匙。而以中国式PPP的发展现状而言，笔者以为这把钥匙就是“关注政策导向，跟踪政策红利，用活优惠政策”。

自2014年以来，PPP相关领域呈现出一个“三多”趋势：规矩多、红线多、优惠政策多。从实际应用效果上看，前两“多”比较显性化，容易吸引眼球，各类时评和研究文章可谓百花齐放。但第三个“多”却常常被人忽视，也缺乏系统化研究。对于本来可以援引适用的大小优惠政策，以及近在眼前、有待释放的政策红利，很多PPP项目的设计者和操作者估计都是熟视无睹，更谈不上为我所用，或在交易文件中留出应用的接口与空间。

简言之，地方政府做PPP项目还不起钱的原因，一方面可能是真的借得太多，寅吃卯粮、辰粮、巳粮，甚至于午粮……另一方面，也很有可能是“财技”欠佳，对于各类优惠政策缺乏系统性的盘点和使用，白白浪费政策资源。更有甚者，在某些中长期优惠政策已经显性化的情况下，很多 PPP项目合同仍然置若罔闻，不但不为此设计对接和应用机制，而且反其道而行之，一味迎合政府方或投资人的单方面诉求，给一些原本可以适用的优惠政策造成阻碍。

2014年以来的PPP，综合性、多样性和复杂性均远超特许经营时代。市政领域内的单体项目的运作模式，包括但不限于其政府方的参与方式、咨询模式、融资方式和交易架构搭建，绝对不能生搬硬套到今天的PPP项目当中来，否则，项目出问题是早晚的事，政府违约也极有可能成為常态，PPP模式因此而被打入冷宫也不是完全没有可能，BT就是前车之鉴。

专业运营找不到，怎么破？

现在很多PPP项目都在为运营发愁。以轨道交通项目为例，全国几十条地铁线都在搞PPP，但是中选的社会资本却以施工企业居多。即便是联合体，运营方的话语权也是有限的。“融进来、砸下去、建起来”才是头等大事，至于竣工验收以后如何实现专业化的运营管理，似乎无人关注。在某种程度上，参与各方甚至都有一种心照不宣的默契，而这种默契又着实让人惶恐。类似的问题，在园区开发、特色小镇、文化体育、旅游、养老等领域也广泛存在，但破解乏术。如何为PPP项目找到靠谱的专业运营方，是负责任的地方政府关注的另一个焦点问题。

在社会资本遴选方面，政府方需要反思相关招标或采购要求（如潜在投资人的资质要求），以及PPP项目的边界条件（如绩效考核与政府付费之间的关联），是否存在不符合其真实价值取向，或不符合项目长期稳定运营需求的标准？是否仍然是“重建设、轻运营”的思路大行其道？换言之，招标或采购文件到底是倾向于施工方、融资方还是运营方？在PPP项目合同、项目公司股东协议和章程下，又以哪一方的话语权为重？各方的责权利分配是否合理？以笔者的项目经验而言，PPP项目中投资人说了算的，主要是施工企业，其次是财务投资人，运营方的地位往往是最低的。市政环保领域的情况略好，其他领域基本如此。在此情形下，地方政府又怎能奢望为PPP项目找到既“红”且“专”的运营商呢？改变，应从招采要求和边界条件开始，投资和运营的比重应当上升，施工与供货的比重则相应下降。另外，进一步完善市场测试程序，并通过方案设计遴选之类的变通做法来纾解可研在前、社会资本选择在后所可能带来的设计与运营脱节问题，也是值得积极论证与尝试的做法。

PPP创新没方向，怎么破？

目前，各地PPP项目的运作模式相对简易，即政府主动发起，聘请一家靠谱或不靠谱的咨询机构，编写实施方案，搞定两个“财政双评”，通过招标或采购方式选择社会资本，设立项目公司，签约完事。一个市或县，几十或上百个PPP项目，都是这个套路。创新没动力，没方向，一有创新还容易踩红线。那么问题来了，各地的发展规划制定之时，到底是按照政府投资、民间投资还是PPP模式来论证和通过的呢？如果当初不是或不全是按照PPP模式做的规划，这么多的项目一窝蜂地都搞PPP，置规划于何地？又如何评估和处理各个PPP项目之间、PPP项目与当地社会经济发展全局之间的关联及影响呢？PPP模式的创新与既有的发展规划及项目运作方式之间的矛盾如何解决？这些问题，显然不是单个项目的实施方案或财政双评所能够回答的。

笔者提倡做PPP大咨询（即针对一个地区或城市整体或某个领域的多个PPP项目的发展规划、投资、融资和运营进行系统研究，并以此为基础，向政府方提供总体咨询服务），初始目的就在于回答上述问题。在与几个省市的PPP主管部门深入沟通之后，笔者逐步有了如下几方面尚不成熟的考虑。

第一，市（区、县）政府牽头，组建专门的PPP领导机构或授权PPP主管部门，专门开展全市（区、县）范围内的PPP项目总体规划及投融资方案研究。此等研究可以借鉴但无需全盘推翻此前已经形成的单个PPP项目的政策成果，并应与各相关部门衔接。

第二，整合省、地级市、县各级各部门主管领域以内的数据、资料和信息，打破不同“衙门”之间的信息孤岛状态，掌握一手的、全局性的材料。根据笔者的现有实践，这个工作难度不小，但是大有可为。通过对此类材料的整理分析，不但可以让咨询方得以了解各级政府的相关运作机制，进而提出对相关部门分工合作、管理架构进行针对性调整的建议，而且也能让PPP项目总体规划、投融资及运营方案更加切合实际、有的放矢。

此外，从与不同部门的沟通来看，笔者发现，受信息孤岛效应影响，很多业务上存在大量交叉的部门之间，彼此并不了解对方的运作机制，而只停留在交接环节上的信息共享。举例来说，财政部门重点关注财政资金的合规发放，而污水处理企业或地铁公司则关心向财政部门的特定处室申请资金，并不清楚这笔资金的具体来源和使用要求。如果不搞PPP，这样一种“铁路警察，各管一段”的模式倒也可行，最起码不会出什么太大的问题。但是如果搞PPP，情况就会变得很不一样。不了解财政资金的来龙去脉，实施方案和财政双评就难免流于形式，融资结构和交易架构的合理性就会受到影响，政府付费、补贴、为公共产品和服务兜底的安排就会存在缺陷，任何与之相关的创新都会成为无根之木、无源之水。从这个角度看，PPP模式的创新之所以举步维艰，也算是信息孤岛效应的结果之一。

第三，只有立足全局，占有足够多的数据资料和行政管理信息，PPP项目实施机构才能对具体的项目运作做到心中有数、驾轻就熟。以PPP项目打包为例，不同子项目之间的关联度和连带效应如何判断？经营性、准经营性和非经营性项目之间、商业性与公益性项目之间如何组合？又如何实现项目绩效的综合考核与评估？地铁项目的TOD模式倘若暂不可行，通车之后的溢出效应和外部性数据（包括但不限于土地开发收益）如何获取和计算？设想PPP领导机构或主管部门能够掌握这些信息，并将之转化为PPP大咨询的成果，当地PPP政策制定的基础是否能够变得更加扎实可靠呢？PPP项目实施机构依此推动具体项目，并将相关材料作为与各利益相关部门磋商或谈判的基础和依据，是不是也有望催生更多更新的利益分享机制与合理回报模式呢？

结语

笔者自2015年以来深度参与我国PPP立法工作，而为此完成的法律、法规、政策及案例研究的结果表明，中国式PPP发展至今，虽然堪称内政第一抓手或者准国策，但是它与我国现有的政策法规、项目审批制度之间存在冲突，是所有PPP从业人员需要面对的基本事实。以此为背景，在PPP模式的推进过程中，我们逐渐发现更多难点与障碍，现在又有了本文述及的四大共性问题。但这又算得了什么呢？有问题才有解决问题的需求，创新与实干才是生产力。挽袖正当时，中国式PPP的大场面，还有待诸位共同开创！