渝东南农村生态扶贫机制与对策探索

雷艳

一、传统生态扶贫面临的主要问题

当贫困地区与生态功能區重叠，生态扶贫成为必然的选择。生态扶贫是在贯彻国家主体功能区制度基础上，以保护和改善贫困地区生态环境为出发点，以提供生态产品服务为归宿，通过生态建设项目的实施，发展生态产业、构建多层次生态产品与生态服务消费体系、培育生态服务消费市场，以促进贫困地区生态系统健康发展和贫困人口可持续发展的一种扶贫模式。传统生态扶贫面临的问题主要表现在：

（1）生态环境保护与经济社会发展的矛盾。一方面，贫困地区急需外部资源的注入以发展地区经济；另一方面，贫困地区脆弱的生态环境却无法承受某些产业的布局。尤其是在生态功能区与贫困山区重叠的地域，政策法规限制了该地区贫困群众的林产农产，而当地政府难以在短期内调动足够的资源对贫困群众进行合理安置，由此而引发的社会矛盾在很大的程度上增加了扶贫工作的难度。因此，社会发展的伦理问题是阻碍生态扶贫进一步推广的核心所在。

（2）环境保护的长期性和生态扶贫的急迫性之间的矛盾。生态治理与环境保护的时效性以及贫困地区脱贫的急迫性，影响了贫困群众与扶贫工作者对实施生态扶贫的积极性。传统生态扶贫在进行生态治理的过程中往往需要大量的资源投入，而较长的投入周期一方面增加了贫困地区政府的财政负担，另一方面，其成果的脆弱性以及长期性则增加了贫困群众的脱贫成本。

（3）扶贫资源管理体制权责分离的矛盾。扶贫资金中的专项扶贫贷款及以工代赈资金、财政支援不发达地区发展资金等，分属不同部门管理，各部门资金按各自行政渠道切块下拨。由于人力所限，不可能对贫困地区的实际情况进行全面了解，导致资金划拨方式简单机械，项目配置不切实际，重点不突出，资金使用分散，缺乏监督管理，以致资金到户率低，资金浪费、沉淀甚至损失严重。这种管理体制上的条块分割、责权分离，导致扶贫步调难以协调一致。

（4） 监督评估体系欠缺。我国的扶贫系统设置中并没有专司监督和评估的机构，扶贫项目的监督评估主要依靠各级地方扶贫办联合其他政府部门实施，缺乏统一的法律约束与制度规范。同时，扶贫机构没有按照财权与事权分离的现代管理制度进行设置，造成扶贫资金使用、项目管理的越位和缺位，增加了扶贫运作成本，降低了扶贫效益，催生了寻租等腐败现象，扶贫资源漏出效应突显。

二、农村地区生态扶贫机制构建

（1）推行生态补偿机制。促进生态补偿机制的推行推广，逐步在各个贫困片区间建立横向生态补偿机制，通过生态补偿实现脱贫一批是当下实现生态扶贫的重要工作。首先，进一步加大对贫困地区生态环境的保护力度，注重区域生态保护，维持可持续发展能力与生态恢复力。其次，加强各职能部门间的合作沟通，进一步完善相关政策法规，努力克服不同部门间的政策相悖问题，强化贫困地区的生态科学管理。最后，通过就地吸收转换生态功能区内的劳动力流向，通过资金支持、产业、引进、人力培养等等方式实施补偿以解决其发展问题，努力实现贫困人口的就地脱贫。

（2）完善生态考评管理机制。管理失效与考评不合理一直都是扶贫工作难以行之有效的重要原因，实现扶贫管理的科学化合理化是生态扶贫的重要内容。一方面，加强扶贫职能部门与其他相关部门的沟通协作，制定更为完善且行之有效的考评标准。如，将生态扶贫工作与“美丽乡村”建设相结合，统合扶贫、环保、农业、林业、科技等多个相关职能单位进行统筹管理，实现生态贫困问题的综合治理。另一方面， 相关政策的不断出台从宏观上为生态扶贫的实施作出了相应的指导。推动相关制度的完善，建立上下通畅的管理体系是生态扶贫进行高效治理的关键。完善生态考评的相关内容强化科学管理，实现生态问题动态监控，建立扶贫信息网络是保证生态扶贫行之有效的关键。

（3）创新资源整合机制。首先，整合扶贫资源。以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为主线，推动扶贫资源向贫困地区集中，切实提高政府对扶贫资源的统筹整合能力。其次，整合扶贫政策，有效整合与扶贫相关的财政、税收、金融、產业和投资等政策，使之相辅相成，发挥合力。最后，整合扶贫项目。精准扶贫项目必须根据贫困地区的情况统一整合，通盘考虑，突出重点，把危房改造、安全饮水、村容整治、医疗保健作为精准扶贫的项目基础，把解决贫困人口温饱问题和发展富民主导产业作为精准扶贫的项目重点，把基础设施建设、人力资源投资、强化科技教育培训、提升农民文化素质作为精准扶贫的项目支柱

（4）完善信息交流机制。精准扶贫作为一项复杂的系统工程，涉及庞大的信息交流数据。因此，建立公开透明、准确有效的信息交流机制，对于有效配置扶贫资源，提高扶贫效益意义重大。一是整合原有扶贫信息系统，建立全国扶贫信息监测系统，对贫困地区、贫困人口进行全方位、全过程的动态监测。二是尽快建立贫困户信息网络系统。在建档立卡基础上，年终根据扶贫对象发展实际，进行灵活调整，使稳定脱贫的村与户及时退出，将应该扶持的扶贫对象及时纳入，从而实现扶贫对象有进有出，确保扶贫信息真实有效。三是搭建社会扶贫信息服务平台，定期发布贫困地区、贫困人口相关的权威数据及扶贫政策，促进贫困地区的需求信息与社会各界的扶贫资源、帮扶意愿的有效对接，实现互联共享，引导社会扶贫资源在贫困地区精准配置。四是完善贫困地区信息传递系统尽快对目前的贫困地区信息传递系统进行调整规范，动态发布贫困地区经济、社会、生态、文化信息，与社会扶贫资源实现有效对接。

三、渝东南生态扶贫对策建议

（1）培育区域生态产业链，以产业带动扶贫。实现扶贫成果的长效化是推动贫困治理的关键，而生态产业能够为贫困地区提供长期发展的动力源。贫困治理行之有效的关键正在于自我发展能力的构造，而实现从“输血扶贫”向“造血发展”转变便是精准脱贫的内涵所在。构建区域生态产业，发掘地区生态发展潜力，盘活社会资源，改变以往生态扶贫的矛盾局面。打造生态产业品牌，不仅要扶持贫困地区的生态产业构建，更要支持生态产业的长久发展，提升贫困群体的参与度，使其在整体的生态扶贫开发中得到提升，让贫困群众在生态产业发展的过程中直接受益。

（2）落实生态移民搬迁。在2014年頒布的《建立精准扶贫工作机制实施方案》中，明确将生态移民搬迁作为开展精准扶贫工作的指导方向之一。通过充分的评估论证，甄别出部分不具备足够发展空间，生态环境脆弱，扶贫工作难度过大地区的贫困群体实施易地搬迁。一方面，结合各地区的实际情况，将移民搬迁与新型城镇化发展相结合，解决生态搬迁群体的去向问题，通过搬出生态恶劣的地区以谋求更好的发展空间。而另一方面结合土地流转与区域规划等一系列工作盘活相关资源，解决生态移民的生计问题。此外，协调民政、教育、扶贫等相关部门进行综合管治，着力解决生态移民在迁入新地后的一系列社会融入问题。

（3）通过生态服务消费市场化，使生态服务供给区居民获得维护生态的合理回报。生态产品不仅仅是直接从自然获取的實物，更包括环氧资源、气候调节、碳储备、生物多样性等服务功能，由此形成的服务消费市场是生态扶贫的重要组成部分。通过生态服务消费的市场化，生态服务供给区居民维护生态所支付的成本可以获得合理回报，相对应的享受生态服务消费的群体应有合理的支出。碳汇产业可成为生态服务消费领域对服务供给区居民给予合理回报的重要产业形态。例如，通过森林碳汇、草原碳汇、湿地碳汇等碳交易形式获得经济效益。

（4）建立生态补偿制度对农户维护生态成本给予合理补偿，这是共享生态保护发展成果的制度保障。贫困地区面临着生态退化与农村贫困的双重压力，以治理生态退化保护生态环境为目标的生态建设在一定程度上限制了工程区居民对生态资源的利用，在一定程度上一定范围内致贫。而且，拥有森林等生态资源的居民，在持续维护生态资源的同时却无法获得森林等生态系统所提供的涵养水源，调节河流流量的利益。他们为维护生态系统所付出的代价，包括直接用于森林保护的付出和由此而失去的发展机会，通常得不到应有的补偿，导致资源诅咒效应的发生，使得生态资源富集区出现大面积贫困。对贫困区农户生态资本维护成本的补偿，是消除贫困的重要制度保障，是生态扶贫的核心要素。

（5）根据生态资源富集型贫困和生态资源退化型贫困的不同特点，采取有所侧重的扶贫方式。渝东南区域内兼有这两种类型的贫困区域，但以资源退化型区域为主。对于生态资源富集型贫困要以生态产业扶贫和生态服务消费扶贫为主。生态扶贫的着力点在天然林管护、林下经济开发、生态旅游、生态农业与有机农林业等。生态资源匮乏型贫困是针对荒漠化和石漠化类环境脆弱区，森林等植被覆盖率低，生态环境承载力低，如果为了发展而过度垦殖，会造成生态环境的再破坏。针对这一情况的生态扶贫应以生态建设项目为主，辅之以生态移民，将生态产业与碳汇产业相结合。

（作者单位：中国重庆市彭水自治县委党校）