刘春焱：突出健全完善立法制度

吴桐

“如果说市一届人大立法工作重在解决‘有没有的问题，那么市二届人大将重点转向到完善立法制度，提高立法质量上来。”近日，重庆市人大法制委副主任委员、常委会法工委主任刘春焱接受记者专访时说。

直辖以来，刘春焱一直在法制委、法工委工作。他说，市二届人大及其常委会的立法工作，明确了以提高立法质量为重点，坚持把立法工作注意力和着力点放在选准立法项目、加大修改力度、提高立法质量上，用规章制度来保障地方立法质量的提高。

有章可循

记者：《重庆市地方性法规立项基本条件》应该是市二届人大推动立法制度化、规范化的典型规范性文件之一，请介绍一下相关情况。

刘春焱：2003年5月市二届人大常委会第七次主任会议通过了《重庆市地方性法规立项基本条件》，对纳入5年立法规划项目的条件作出了明确规定。即：

“事关本市改革、发展、稳定重大决策需要立法，且属于地方立法权限范围，具有立法可调整性的”；

“国家尚未立法，本市实际需要依法规范，且不与宪法、法律和行政法规相抵触，本着改革、探索和创新精神制定创制性法规的”；

“国家已立法，但其规定比较原则，或者因其制定时间较早，难以适应本市实际，需要制定相应的实施性法规的”；

“需要规范的事项已有政府规章的，但实践证明其效力不够，确实需要制定地方性法规的”。

只有符合以上条件之一，才可纳入5年立法规划。这部规定解决了以前主要依靠政府及其部门想报什么法规项目就报什么，列入立法计划后拿不出来，完成率不高，立法质量不高等问题。

在基本条件出台前，能不能立出来是一回事，但部门报项目积极性特别高，有些部门一次能报五六个项目。

这部规定还确立了可纳入年度立法计划的条件，以及哪些情形不能纳入5年计划规划和年度立法计划。

基本条件确定了立法重点和目标，避免重复立法和分散立法，使立法部门能按照规定对各方面申报的立法项目进行有效的评估、平衡、筛选，合理编制五年立法规划和年度立法计划，规范了全市地方性法规立法规划和立法计划的编制工作，使立法项目的提出逐步做到有章可循。

专家献策

记者：聘请立法咨询专家也是市二届人大推动立法质量提高的一项特色举措，这项制度的价值何在？

刘春焱：立法工作政治性、专业性、理论性、实践性都很强，在立法过程中，针对立法涉及的专业技术问题，邀请具有专业知识和实践经验的专家参与并提出咨询建议，是立法机关一项非常重要的工作。

2003年11月，市二届人大常委会第十三次主任会议通过《关于进一步提高地方立法质量的工作意见》，第一条便要求“建立立法咨询专家库，充分发挥专家的立法咨询作用”。当月，市人大常委会办公厅印发《关于聘请重庆市二届人大常委会立法咨询专家的决定》和《重庆市人大常委会立法咨询专家工作规则》的通知，32名来自社会各界的专家学者组成市人大常委会立法咨询专家库。

市二届人大常委会聘请的立法咨询专家来源广泛，既有尹万邦、高绍先等市一届人大法制委员会领导，也有付子堂、陈忠林、许明月等大学知名教授，还有刘兴全、李盛祥等执业律师……这32位专家具有高级职称或高等学历，分别是宪法学、行政法学、民法学、经济法学、刑法学、国际法学、经济学、社会学等领域的佼佼者，并有多年从事法律及相关工作的经验。

五年中，这些立法咨询专家参与草拟市人大常委会委托的地方性法规草案，就全国人大常委会征求意见的法律草案和重庆有关地方性法规草案提出意见；围绕地方立法开展调查研究，向市人大常委会提出地方立法工作建议意见。此外，专家们还常常承担常委会组成人员法律知识讲座授课任务，负责有关地方性法规的学理解释，参与有关法律问题咨询答疑工作等。

自市一届人大常委会以来，就开始探索聘请立法咨询委员，到2003年，市二届人大常委会正式试行立法专家咨询制度。建立立法咨询专家库，充分发挥专家重要作用，是适应地方立法工作新形势的客观需要，是进一步提高地方立法质量的重要举措和保障。

开门立法

記者：市二届人大在推动立法制度化规范化上还有哪些举措您印象深刻？

刘春焱：在坚持上一届委托起草法规草案稿、在互联网和报刊公布法规起草征求意见，立法听证等基础上，进一步探索拓宽民主立法、开门立法的途径与方式，不断扩大公民对立法工作的有序参与，应该是市二届人大及其常委会在立法工作中的又一特色，令人印象深刻。

如，进一步扩展起草法规稿的途径。市二届人大采取委托起草或有法制委、法工委、有关专门委员会、市政府法制办、市政府相关部门、高等学校等单位的法学专家、法律服务机构人员组成的起草组联合起草法规稿。

2007年6月，委托市律协进行中介机构管理立法调研，同时起草该法规建议稿，并开展2008—2012年度5年立法项目需求的社会调研。这一以立法课题研究为平台，结合立法计划开展法规起草工作的方式，使法规草案超越部门起草的束缚而日趋完善。

在我不完全的印象中，市二届人大期间，委托起草的法规稿还有《重庆市国家教育考试条例》《重庆市宗教管理条例》等。

此外，市二届人大及其常委会还完善了区县人大常委会参与立法的机制。

2005年12月首次召开全市立法工作联系会，确定了区县人大常委会法制工作机构负责统一征求法规草案意见工作，明确了法规草案征求意见工作的要求，正式建立起法规草案片区座谈会制度，为区县人大常委会参与立法工作打下良好基础。

委托第三方机构征集民意也是市二届人大开门立法的特色之一。

在《重庆市禁止燃放烟花爆竹条例》《重庆市国家教育考试条例》立法中，市二届人大委托第三方机构——重庆市社情民意中心征集民意，形成了详实的调研成果以供立法参考之需，并发挥了很好作用。