上海村级集体经济发展方式的创新

杜学峰

村级集体经济作为农村重要的物质基础，是农村改革发展的内生力量。创新村级集体经济发展方式，培育壮大村级集体经济，是促进农民增收、繁荣农村社会、实现共同富裕的迫切需要，也是发展农村公共事业、提升公共服务和公共管理水平，巩固新农村建设成果的基础工程。在目前尚未彻底打破城乡二元体制的背景下，如何通过创新发展机制和经营模式，大力发展村级集体经济，建立农民增收长效机制，是当前许多“三农”问题专家和实际工作者关注的热点和难点。

随着上海市经济快速发展，城镇化步伐加快，城乡二元经济结构分割问题凸显，农业基础地位和农村经济发展的结构性矛盾更加尖锐，郊区农村地区的经济社会发展问题亟待解决。积极探索村级集体经济发展的有效实现模式不仅是培育村级经济新的增长点、解决村级经济运行资金来源、扩大村民就业和增收渠道的需要，而且也是保持农村地区经济社会发展活力、促进经济薄弱村庄经济增长、实现农村地区经济社会可持续发展的战略需要。

作为大都市上海的远郊区，奉贤近年来在创新发展村级集体经济组织形式和经营模式方面进行了许多探索和实践，形成了一些行之有效的成功做法和经验，或许对我国具有同等条件的大城市郊区创新发展村级集体经济有所启发。

一、奉贤创新村级集体经济发展方式的探索与实践

奉贤系上海的农业大区，至2015年年末，全区户籍总人口为52.85万人，其中，农业人口16.73万人，仍占总户籍人口的31.7%。經过几轮村域合并以后，奉贤全区目前还有177个村。长期以来，受远郊地理环境、交通和资源等因素的制约和影响，区域经济发展水平在全市各区县中相对落后。由于普遍缺乏发展资金和集体可经营性资产，加上产业用地有限等原因，农村村级集体经济发展更加滞缓，发展难度更大。2013年下半年，上海启动了新一轮农村综合帮扶工作，奉贤同金山、崇明三个区县被确定为上海农村综合帮扶的重点区县。而在全市确定的395个经济薄弱村中，奉贤区就有100个，村可支配收入人均低于400元/年。除了少数几个地理位置离城市化地区或工业开发区比较近的村外，绝大多数农村村级集体经济实力普遍薄弱。无论是按照最初的“村可支配收入人均低于300元/年”标准，还是按照调整后的400元/年标准，奉贤都有超过一半的村未“脱贫”。

为了解决郊区农村经济薄弱的问题，从2007年起，按每三年一轮，上海开展城乡结对帮扶。第一轮帮扶中，市委9个大口党委155个党组织和杨浦区、原卢湾区等52个党组织与奉贤“穷村”结对，三年累计提供帮扶资金7300万元。第二轮综合帮扶中，除了杨浦、静安继续保持结对关系不变外，浦东新区和临港集团、虹桥开发区与奉贤区全面结对，上海国盛、国际、电气、城投、纺织及上海银行、国泰君安等市属七大企业集团与奉贤七个镇结对。同时，奉贤也加大了区公共财政对村的支持力度，转移支付资金从村均14.1万元/年逐年上升至36万元/年。区、镇两级财政对经济薄弱村补贴补助资金达3700万元/年。此外，还全面实行了区内

“局村挂钩”帮扶机制等。这一系列措施实施以后，“穷村”面貌有了很大改观。但是，帮扶资金到了村里，村里不会钱生钱。今年用掉，明年还是缺，穷村还是穷。看来“输血”式的帮扶只能解决眼前问题，长远发展的根本性问题仍无法得到解决。如何破解？奉贤区委区政府在思考。

（一）基本做法

经过大量的调查研究，奉贤区委区政府一改过去放手由各村

“单打独斗”自我发展的做法，开始酝酿“构建村级经济发展联合大平台”的思路，将一百多个经济薄弱村的帮扶资金集中起来，变为发展资金，抱团创业，通过市场化运作的方式，形成自我“造血”机制，并冠以“百村计划”的名称。具体做法是：

1.成立项目运作的实体机构。经过前期认真调研分析和镇长座谈会、村支书代表座谈会讨论，形成共识，由区内100个经济薄弱村共同出资参股在区层面组建了一家公司——上海百村实业有限公司（简称“百村公司”），每村持有1%股份。 2013年9月30日，“百村公司”完成了全部开办手续，公司注册资本1000万元，每村出资10万元。

2.集中资金购置物业进行项目化运行。百村公司成立伊始，就展开了首个项目的投资——购买位于奉贤经济开发区生物科技园区内的6幢商办楼，项目名称为“百村创业园”。该物业占地40亩，建筑面积达4.4万平方米，成本价近2.1亿元。资金来源为：向市农村综合帮扶专项资金申请的投资补助7000万元，各帮扶单位捐赠6700万元，区财政预算安排7280万元，公司购置物业应缴的600万元契税也由区财政承担。之后，在2014年12月，又收购了占地56亩的聚惠领域总部园2期，作为百村创业园2期项目进行开发，运作模式与百村创业园一样。

3.公司的经营与盈利方式。从经营来看，百村公司由区政府授权委托区属国有农发公司经营，从总经理到招商团队，都由农发公司负责，村里几乎不需要承担运行成本。而为了确保资金使用的廉洁透明、收益分配的公开公正，从公司成立到运营，包括公司的每一份财务报表，都由区农村集体资产监督管理委员会全程监管。百村公司还设有监事机构，公司监事中有来自区农委、审计等部门的人员，也有来自村的代表。根据章程，监事有权检查公司财务、对公司负责人的职务行为进行监督等。

就盈利模式分析，公司收益主要有三个部分：一是企业物业租金收入。创业园位于奉贤南桥新城板块，产业定位为战略性新兴产业和生产型服务业聚集区，光是入驻企业物业租金收入就相当可观。4万多平方米物业目前出租率超过80%。初步估计，仅第一期物业租赁收入，一年约1200—1300万元。二是招商引税收入。百村创业园是全区最大的招商引税平台，将集聚市、区、镇、村各方资源，引入更多优质项目，力争在3—5年内实现招商项目税收5亿元，确保地方财力每年增长。不少大企业都把商贸企业放在这里注册，各村自己招商也集中到园区内，区里则给予扶贫优惠，区属税收全部返回。三是以物业作价入股等形式获得收益。比如，百村公司以落户创业园的“上创超导”所用8000平方米商办楼作价入股，不仅有稳定的股金收入，未来还有望随着“上创超导”的整体上市实现农村集体资产上市。

4.收益分配。根据百村公司股东大会章程，百村创业园物业租金收入和招商引税收入，将全部平均分配到100个经济薄弱村，直接用于村里改善公共服务和增进农民福利。各村经村民代表大会讨论决定后，将收益的80%分配给农民。今后，随着收益不断增加，还可探索让农民直接拥有百村公司部分产权。

（二）主要成效

百村公司和百村创业园的探索，将扶贫政策和市场化运作有机结合，改变了过去“村村冒烟”的低层次村级经济发展，让农村集体经济也能“进城”分享城镇化发展的“红利”，区级平台的运作也大大提升了原来村级经济的管理能力和运作水平。“百村公司”强劲的经济支撑，也让村里能将更多的精力放到社会管理和提供公共服务上去。

2014年，各村首次收益分配获得30万元，这使得超过户籍人口一半以上的村民得到实惠。2015年分红达到每村50万元。作为经济薄弱村，奉城镇南宋村村书记陈文川说：“今年的分红有整整50万元，已全部到账，这对我们这个没有经营性集体资产的村来说，是天大的喜事。”预计到2020年，百村公司分红水平达到100万元/村。

在百村公司探索成功后，奉贤区拟打算将全部行政村纳入管理，资产由第三方百村公司托管（或在各

镇建立托管平台，纳入镇托管平台管理村级资产），村集体享受分红不再具体参与经营管理，村社干部彻底转型，只将精力用于社会管理，提高公共服务。

二、村级集体经济发展方式的创新实践与存在的问题

目前国内村级集体经济发展模式比较有代表性和典型性的主要有：以发展乡村工业为特色的华西模式、以乡镇企业崛起为特征的苏南模式、以农业产业化为本的滕头模式、“外圆内方”的南街模式和以合作制为主的温州模式等几种。这些典型模式特点和基本经验概括起来看主要有：一是依托农业解决农民的温饱问题，依靠二、三产业的发展提高农民收入；二是因地制宜，积极与市场经济接轨，宜农则农、宜工则工、宜商则商；三是实现农业与非农产业联动发展，积极兴办村级企业，发展村域经济；四是能人经济效应发挥明显。

从上海的情况看，由于郊区农村在经济发展水平方面以及在农业、工业和服务业等产业空间分布方面具有明显的区位差异，因而上海郊区农村集体经济发展情况比较复杂。其基本特点是：以农业为基础，缺乏二、三产业支撑的远郊地区，其单位面积农业生产率较低，经济薄弱村大面积存在；由于受到区位条件、市场因素、技术因素、原始资本积累和地方制度环境等因素的综合影响，上海郊区农村集体经济发展模式多样；因近远郊村级集体经济资产和农民增收差异显著，使得上海郊区农村集体经济发展呈现出水平差异异常显著的发展模式。

发展相对缓慢的远郊经济薄弱农村存在的主要问题是：一是村級集体经济发展空间匮乏；二是处于纯农业地区的农村集体经济发展受到限制；三是社会成本支出，村级集体经济负担过重；四是村级集体经济组织产权改革较难推进；五是农村人力资本严重短缺。

还有学者研究和分析了上海郊区农村村级集体经济可持续发展的困境与原因：土地资源的约束是村级集体经济增长缓慢的关键原因；区域位置差异是村级集体经济发展不均衡的重要原因；保值增值机制缺失是村级集体经济不可持续的直接原因；村级组织负担过重是影响村级集体经济可持续发展的新因素；此外，村干部素质不适应村级集体经济转型发展的需要，也直接影响了村级集体经济的可持续发展与方式创新（张锋：《新形势下村级集体经济可持续发展的困境与对策——基于上海H区的实证调查》，

《中国发展观察》2013年第6期）。

三、奉贤创新村级集体经济发展方式的实践启示

发展农村集体经济，不仅仅是经济问题，也是重要的政治问题和社会治理问题。要站在加强基层党组织建设、夯实党的执政基础的高度，拓宽发展思路，创新招法举措，多渠道多形式壮大农村集体经济实力，提高农民的收入水平和生活质量，切实增强农民的获得感。

上海奉贤的“百村计划”将扶贫政策和市场化运作有机结合起来，实现村级集体经济发展在区级层面的资源集聚和平台再造，无疑是创新农村村级经济发展方式的一次全新探索，对于今后全国范围内农村综合扶贫帮困工作的深入推进具有参考价值和重要启示。

首先，“百村计划”为上海农村帮扶制度改革探路。目前，上海郊区仍存在一定数量的经济薄弱村，这是上海发展不容回避、也必须努力解决的现实问题。为了解决这个问题，上海市大力推进农村综合帮扶工作，新一轮农村综合帮扶工作提出的目标是要彻底消灭经济薄弱村。帮助经济薄弱村改变面貌，实现共同富裕，既要重视充分发挥现有政策的效应，又要立足各村实际，多动脑筋，创新体制机制。综合帮扶工作要转变思路，改变过去直接“输血”即对农民进行经济补贴的做法，而是注重培育发展更多的“造血”项目，增强经济相对薄弱地区自我发展的能力。因此，在进行顶层设计时，帮扶工作要重在加强农村集体经济组织的资本积累，致力于农村集体经济组织的壮大，致力于城乡差距的缩小，致力于农民生活水平的提高。百村公司的成立和运作为解决发展不平衡问题以及推动经济薄弱村持续发展开辟了一条新的通道。正如业内专家所认为的那样，通过简单的资金归拢，“抱团创业”模式却能以几何倍数增加影响力，再分配到各个村，极大提升了帮扶效果。帮扶，重点在于增加村级经济组织“造

血点”，帮扶效果的增加，不只是增加资金数量，更是建立长效机制。奉贤的这一探索无疑具有值得期待的价值。

其次，“百村计划”是经济薄弱村实现“强村富民”的一次机制创新。百村公司和百村创业园的成立，将政策性支持和市场化手段有机结合了起来，使农村综合帮扶从“输血”转变为“造血”，这不仅是帮扶机制的创新，更是对农民群众求富求强期盼的积极回应。这一机制创新初步解决了原来经济薄弱村自身发展经济“搞不了、搞不好、搞不大”的问题，通过搭建全区性的农村共有共育共享发展平台，在区级层面更好地统筹和整合资源，对接优质资金，扶持发展，从而使农村集体经济不再固守于小打小闹，而是制定农民增收和地区发展的双重目标，打造农村经济发展的“发动机”。

当然，奉贤“百村计划”的探索和实践才刚刚起步，其机制创新和抱团创业在实际运行中还有很多课题需要深入研究和主动破解。比如，把100个村的招商引资和产业转型整合在一起运作，怎样做到信息透明、决策科学；在一个更庞大、更复杂的资源配置过程中，怎样形成最优化的结果；百村创业园的管理能否探索“负面清单”等等。这些都需要有更高深的专业知识和更创新的制度来支撑。此外，在国有企业市场化运作能力面临社会诟病的背景下，如何仅仅依靠一家区属国有公司运作来保证持续稳定并逐年增长的预期收益，还需要仔细观察。而让每个农民在这个模式中真正获得实惠，也需要有相应的制度安排和法律保障。

（作者单位：中共上海市奉贤区委党校）

（责任编辑 张 敏）